Gestalten statt verwalten? These zu Janusköpfigkeit als Kern des verwalterischen Habitus in NS-Zeit und Gegenwart.

Dieser Beitrag expliziert den Entwurf einer These zur Verwaltung, die das Umgehen-Können mit Multinormativität als zentrales Konstituens des Feldes ausweisen möchte. Meine bei einer Studie zu Behördenkommunikation empirisch gewonnene und mit historiografischen Befunden kongruierende (Hypo-) These ist, dass eine basale Fähigkeit oder sogar Neigung zu Widersprüchlichem oder sogar Paradoxalem, zu Janusköpfigkeit, zu Ambivalenz das Bürokratische ausmacht, unter dem NS-Regime wie in der Gegenwart, möglicherweise auch zu anderen Zeitpunkten. Genauer beschreibe ich die vielgestaltigen Anhaltspunkte, die mich zu der These gebracht haben, im übernächsten Abschnitt (»Indizien«).

Zustande gekommen ist die These in einem inter- und transdisziplinären Prozess angewandter Forschung an einer Hochschule, die auch künftiges Verwaltungspersonal ausbildet. ⁽¹⁾ Formuliert ist sie in sozialtheoretischer Absicht und in deutlicher Nähe zur Soziologie, sie basiert aber auch auf Befunden und Diskursen aus anderen Disziplinen, insbesondere auf solchen aus der Geschichtswissenschaft. Ich bin weder Historikerin noch Soziologin, sondern eine ethnografisch, also: empirisch arbeitende Philosophin, aber auch gelernte Grafikerin; von 2017 bis 2019 habe ich am Arbeitsbereich „Organisationssoziologie“ am Fachbereich „Allgemeine Verwaltung“ der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin ein interdisziplinäres Projekt zu kontemporärer Behördenkommunikation mit besonderem Blick auf Grafik-Design durchgeführt. Von dieser Position aus habe ich zwischen Debatten um Amtssprache und Verwaltungsmodernisierung disziplinübergreifend Konstruktionen des Bürokratischen wahrgenommen, die ich von einer universitären Position aus vermutlich anders eingeordnet hätte. Ausgehend von einer – mir leicht zugänglichen – Debatte um Adolf Eichmann habe ich die Befunde im Verlauf mit aktueller geschichtswissenschaftlicher Forschung zu Verwaltung unter dem NS-Regime verbunden. Diese hat nämlich Hochkonjunktur, spielt jedoch in der Soziologie eine ebenso marginale Rolle wie in der gegenwärtigen Verwaltungsausbildung in Deutschland – trotz der Bedeutung, die die Verwaltung für das NS-Regime und für die Shoah hatte. Deshalb beziehe ich mich auch auf genau diesen Zeitraum, aber auch, weil die im Titel genannte Unterscheidung ›Gestalten vs. Verwalten‹ gerade mit Blick auf diesen Zeitraum besonders nahe zu liegen scheint. Mit meiner These möchte ich zu einer längst überfälligen Re-Soziologisierung von Debatten um Verwaltung beitragen, indem ich Grundlagen für einen praxistheoretisch orientierten, disziplinübergreifend anschlussfähigen Ansatz schaffe, der administrative Praktiken unter dem NS-Regime in einer Soziologie der Verwaltung der deutschen Gegenwart explizit berücksichtigt.

Pierre Bourdieus Praxeologie grundlegend modifizierend frage ich prinzipiell danach, wie man den Habitus der Verwaltung beschreiben kann, ohne einen absoluten, scharfen Schnitt anzunehmen, der kollektive Dispositionen unter dem NS-Regime erschöpfend von solchen in der Gegenwart trennt. Da es sich um dasselbe soziale Feld handelt, gehe ich nicht von einer kategorischen Differenz aus. Diese Prämisse erfordert weder das Unterstellen politischer Gesinnungen noch eine abschließende Klärung der Frage, ob man das NS-Regime überhaupt als Staat bezeichnen kann; wäre sie ganz falsch, könnte man überhaupt nicht von NS-Verwaltungsgeschichte sprechen. Meine durch einen verbindenden, praxeologischen Blick auf nur scheinbar separierte Phänomene und Diskurse gewonnene These ist disziplinübergreifend anschlussfähig, aber auch für die Verwaltungsausbildung und für die breite Öffentlichkeit relevant. Entwickeln lässt sich damit, so meine ich, ein fundamental neues analytisches Instrumentarium, mit dem sich sogar ethisch kategorisch differentes Verwaltungshandeln, etwa mildes und brutales, als in derselben Disposition wurzelnd beschreiben lässt wie Verwaltungshandeln überhaupt. So ließen sich einerseits erstmals Handlungsspielräume mit genuin soziologischen Mitteln systematisch als etwas Verwaltungsimmanentes beschreiben, und andererseits lässt sich damit einem wie ich meine stetig virulenten Reifikationsproblem der Verwaltungsforschung begegnen. Denn obwohl sich in der Geschichtswissenschaft seit etwa 15 Jahren ein klarer Wandel der Perspektive weg von bloß personellen Dis-/Kontinuitäten vor und nach 1933/1945 hin zu tendenziell schöpferischen Qualitäten von Verwaltung abzeichnet, den meines Erachtens im Prinzip auch der 2018er-Band der Administory »Emotionen und Bürokratie« reflektiert, so konnte man die mit diesem Blickwechsel verbundene, auch alltagsweltlich etablierte Leitunterscheidung zwischen Aktiv und Passiv oder zwischen Subjekt und Objekt bislang noch nicht überwinden; man kehrt lediglich deren Vorzeichen um.

Alltagsweltlich unterstellt man dem Habitus der Verwaltung gerne eine »gewisse Unbeweglichkeit des Geistes«: ⁽²⁾ Den »farblosen Beamten […] ohne eigenen Charakter« ⁽³⁾ erlebt man seit jeher als starr und unkreativ, mithin als austauschbar oder fungibel; umgekehrt lässt sich somit leicht von »schöpferische[n] Antibürokrat[en]« ⁽⁴⁾ sprechen. In aktuellen Verwaltungsmodernisierungskontexten etablierte Motti wie »Gestalten statt verwalten!« ⁽⁵⁾ oder »Creative Bureaucracy« ⁽⁶⁾ schreiben mit solchen Klischees verbundene Dichotomien zwischen aktiv und passiv implizit fort, indem sie die schöpferische Seite von Verwaltung betonen, dadurch die Leitunterscheidung selbst aber beibehalten. Teilweise tauchen diese Dichotomien sogar, wenngleich weniger schrill, auch innerhalb von soziologischer Verwaltungsforschung auf, vor allem beim nicht eigens reflektierten Voraussetzen einer »idealtypische[n] Unterscheidung zwischen traditionellen ›Staatsdiener‹-Werten […] und ›Dienstleister‹-Werten«, ⁽⁷⁾ oder beim exklusiven Kontrastieren von Kunst und Verwaltung, indem etwa im »Künstler […] das stärkste Gegenmodell« ⁽⁸⁾ zur Bürokratie gesehen wird. Zwar weiß der Alltagsverstand paradoxerweise auch, dass es »sehr darauf an[kommt], mit wem in der Verwaltung wir es zu tun haben«, ⁽⁹⁾ und dass es dabei durchaus möglich ist, dass jemand kunstvoll »mit Amtsbegriffen und Referatsinterna hin- und herjongliert«. ⁽¹⁰⁾ Die entsprechende wissenschaftliche These »Verwaltung ist eine Kunstfertigkeit« ⁽¹¹⁾ setzt sich zwar der Sache nach mehr und mehr durch, aber die damit verbundenen begrifflichen Schwierigkeiten wurden bislang nicht reflektiert: Kann man Verwaltung zu einer schöpferischen sozialen Entität erklären, und muss man, falls nicht, automatisch wieder auf das Unschöpferische zurückfallen bzw. umgekehrt ableiten, dass Bürokrat nicht sein kann, wer für etwas glüht? Was für einen theoriebezogenen Perspektivwechsel motiviert die soziologische Aussage eines Historikers, dass »›Staatsdiener‹ […] mehr sind als bürokratische Abziehbilder und austauschbare Produzenten von Aktenvermerken«, ⁽¹²⁾ oder diejenige der Herausgeber dieses Hefts, »dass Verwaltung nicht lediglich leidenschaftsloser Vollstrecker […] oder Exekutor […] ist«? ⁽¹³⁾ So wichtig und richtig es mir auch scheint, Denkbewegungen wie diese anzuerkennen und soziologisch einzuordnen, so problematisch erscheint mir doch das bloße Umkehren der Vorzeichen der auch alltagsweltlich etablierten Aktiv-Passiv-Dichotomie („nicht lediglich [L]eidenschaftslos[e]“, „mehr […] als […] [A]ustauschbare“). Denn die Unterscheidung selbst überwindet man damit nicht, vielmehr setzt man sie voraus, man reifiziert sie. Ich plädiere deshalb dafür, nicht nur die Vorzeichen dieser Unterscheidung umzukehren, also pointiert formuliert nicht bloß das Gestalterische am Verwalterischen zu betonen, sondern die Unterscheidung bei der Beschreibung von Verwaltung ganz fallen oder jedenfalls in den Hintergrund treten zu lassen. An diese Theoriestelle lässt sich, so meine ich, jedenfalls im Prinzip eine Betrachtungsperspektive setzen, die eine grundsätzliche Fähigkeit, wenn nicht sogar Neigung zu Widersprüchlichem als analytisch zentral ausweist. Genauso verstehe ich auch die Herausgeber, wenn sie der eben zitierten ex-negativo-Formulierung (»nicht […] Vollstrecker […] oder Exekutor«) unmittelbar entgegensetzen: »Verwaltung bewegt sich vielmehr in einem Geflecht unterschiedlicher Normativitäten.« Den mit dieser Kontrastierung verbundenen Gedanken möchte ich ausbuchstabieren.

Zwar ist, wie eben angedeutet, sogar der Alltagsverstand zumindest offen für so etwas wie ›Zwei-in-eins-Figuren‹ (austauschbare Automaten vs. mit-wem-man-es-zu-tun-hat), bemerken und lösen muss der Alltagsverstand die Unvereinbarkeit der Perspektiven allerdings nicht. »Was die theoretische von der alltäglichen Auseinandersetzung mit dem Bürokratiephänomen […] unterscheidet, ist der nüchterne Blick für Dilemmata und Gegenmittel«, meint der Politik- und Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seibel in seiner »theoriegeschichtlichen Einführung in die Verwaltung«, anscheinend deskriptiv. ⁽¹⁴⁾ Bis heute liegt jedoch kein systematisch-deskriptiver Ansatz mit einem solchen Blick vor. Seibel selbst versteht unter »Dilemmata« vor allem ausweglose Situationen, und dementsprechend wendet er sich insbesondere Phänomenen zu, die zu Debakeln, zu »Verwaltungsdesastern« ⁽¹⁵⁾ werden. Kenntnisreich und auf unkonventionelle Weise verbinden Seibel et al. bürokratietheoretische Konzepte unterschiedlichster Provenienz, ⁽¹⁶⁾ einen eigenen, integrierenden Ansatz hat Seibel jedoch noch nicht entwickelt. Gleichwohl haben seine aktuellen Arbeiten auch eine meiner These ähnliche Stoßrichtung. Denn der Dilemma-Begriff weist auch auf Zwiespältigkeiten hin, im Prinzip also auf »Ambivalence« ⁽¹⁷⁾ als Disposition und nicht bloß auf zwickmühlenartige Situationen, insofern Seibel Ambivalenz nämlich mit einer »logic of appropriateness«, ⁽¹⁸⁾ mit einem Sinn für Angemessenheit, mit einer Art ›sense pratique‹ (Bourdieu) verbindet. Ich verstehe Seibels Aussage daher auch normativ als Appell an die Wissenschaft, einen Ansatz mit einem »nüchterne[n] Blick für Dilemmata« zu entwickeln, und ich wende diesen Blick dispositionenoder habitustheoretisch. Um Missverständnisse zu vermeiden: Damit meine ich nicht, dass die Verwaltung einen Habitus hätte, während man in anderen sozialen Bereichen nicht von einem solchen sprechen könne. Ich verstehe den Habitusbegriff als ein Instrument, mit dem sich gesellschaftliche Bereiche grundsätzlich untersuchen lassen. Diese sozialtheoretische Perspektive stellt die soziologische Theorie jedoch vor enorme Herausforderungen, da das Phänomen der Sache nach Gegenstand der Forschung ist und dabei auch begrifflich als feldspezifischer (Kollektiv-)Habitus bezeichnet wird, obwohl es diesen Begriff streng genommen (noch) gar nicht gibt.

Im folgenden Abschnitt expliziere ich daher zunächst meinen dispositionentheoretischen Blick genauer. Anschließend lege ich dar, welche Forschungsgebiete, -ergebnisse und -debatten mich in der Gesamtschau zu meiner These gebracht haben. Schließlich sondiere ich das theoretisch-methodologische und das für die Verwaltungsausbildung relevante Potenzial der These.

Innerhalb der geschichtswissenschaftlichen Forschung zu Verwaltung unter dem NS-Regime wird oft ein Bedarf an sozialwissenschaftlichem Analyseinstrumentarium geäußert, ⁽¹⁹⁾ die Antworten der Soziologie fallen jedoch dünn und einseitig aus. Denn obwohl die seit rund 80 Jahren entstehende geschichts- und politikwissenschaftliche Forschung zu Verwaltungshandeln unter dem NS-Regime insgesamt gerade nicht, wie der in NS-Forschung ausgewiesene Soziologe Stefan Kühl meint, »absolut ›soziologiefrei‹« ist, ⁽²⁰⁾ hat die Soziologie selbst bislang »auf jede soziologische Einordnung verzichtet«. ⁽²¹⁾ Einerseits kann die deutschsprachige soziologische NS-Forschung insgesamt nur als »Hesitant Development« ⁽²²⁾ bezeichnet werden, und andererseits ist seit spätestens den 1990er-Jahren eine »Entsoziologisierung der Diskurse um öffentliche Verwaltungen« ⁽²³⁾ zu verzeichnen: »Eine moderne, umfassende Verwaltungssoziologie existiert eigentlich nicht«, ⁽²⁴⁾ und »[e]s gibt keine einigermaßen geschlossene Bürokratietheorie«. ⁽²⁵⁾ Wenn Verwaltungspraktiken aus der NS-Zeit in der hochschulischen Verwaltungsausbildung zwischen Recht, Wirtschaft, Modernisierung und Digitalisierung überhaupt thematisiert werden, dann also, das hat eine erste Recherche klar gezeigt, konsequenterweise bloß aus einer rein ethischen, nie jedoch aus einer soziologischen Perspektive.

Auf die »ungeschriebene Soziologie des Nationalsozialismus« ⁽²⁶⁾ hatte initial und eindringlich vor allem die Soziologin Michaela Christ hingewiesen, ⁽²⁷⁾ und der unterdifferenzierte Titel eines neueren Sammelbandes »Soziologische Analysen des Holocaust« ⁽²⁸⁾ legt beredtes Zeugnis von diesem blinden Fleck der Soziologie ab. Die große »Ordnung des Terrors« von Wolfgang Sofsky ⁽²⁹⁾ ist insofern nicht mehr mit aktueller Forschung vereinbar, insofern Konzentrationslager inzwischen nicht mehr wie bei Sofsky als autarke und also von etwa Kommunalverwaltungen unabhängige Gebilde betrachtet werden können. ⁽³⁰⁾ Trotzdem beziehen sich zum Beispiel Derlien et al. in ihrem Lehrbuch »Bürokratietheorie« ⁽³¹⁾ durchweg positiv auf Sofsky, und Suderland übersieht in ihrer aktuellen Sofsky-Relektüre gegenwärtige Tendenzen innerhalb der Geschichtswissenschaften. ⁽³²⁾ Das hängt wie ich meine schlicht damit zusammen, dass die Soziologie mit Massen an Forschung konfrontiert ist, die sie erst einmal für sich erschließen muss; kein Mensch kann das auf einen Schlag oder binnen einiger Jahre alleine leisten, und so entstehen eben blinde Flecken trotz überbordender Fußnotenapparate, während umgekehrt innerhalb der Geschichtswissenschaft soziologische Aussagen nicht als solche in Erscheinung treten. (Ich plädiere deshalb für eine gegenseitige Öffnung disziplinärer Grenzen.) Die Arbeit »Ganz normale Organisationen« von Stefan Kühl kann gegenwärtig zwar als die einschlägige großangelegte soziologische Studie zum NS bezeichnet werden, die wegen ihres organisationssoziologischen Ansatzes auch für die Verwaltungsforschung relevant ist. ⁽³³⁾ Kühl schließt klar an die Systemtheorie Niklas Luhmanns an. Diese ist im Prinzip mit einem rollentheoretischen Denken verbunden, und mein modifizierter Anschluss an Bourdieu stellt – auch als Angebot an die Geschichtswissenschaft – eine sozialtheoretische Alternative dazu dar. Eine solche liegt bislang nämlich schlicht nicht vor, und so beziehen sich begrifflich interessierte Historiker/innen ⁽³⁴⁾ zurzeit eben vor allem auf Kühl, mithin auf Luhmann.

Mit Kühl gehe ich davon aus, dass »eine Soziologie der Verwaltung im NS-Staat […] nur Teil einer Soziologie der Ausdifferenzierung […] der Moderne sein [kann]«, ⁽³⁵⁾ die er mit Luhmann systemtheoretisch fasst. Während Fritz Morstein Marxens »Dilemma des Verwaltungsmannes« ⁽³⁶⁾ vor allem normativ orientiert ist, hat Luhmann mit Ambivalenz verbundene Phänomene zwar deskriptiv scharf analysiert, aber seine organisationssoziologischen Analysen und insbesondere sein mit Normenvielfalt verbundenes Konzept der »Brauchbaren Illegalität« ⁽³⁷⁾ sind nicht verwaltungsspezifisch verfasst. Mit Luhmann muss man »widersprüchliche[r] Normorientierung« ⁽³⁸⁾ als etwas begreifen, das entweder durch »latente Rollen« oder durch »ausdrücklich tolerierte Abweichungen« zu lösen wäre, ⁽³⁹⁾ völlig unabhängig davon, um was für eine Organisation es sich handelt. Wenngleich auch bei Bourdieu ähnlich reduktionistische Tendenzen zur Auflösung von auch phänomenologisch beschreibbaren Differenzen zwischen den von Bourdieu so genannten Sozialen Feldern – seiner praxistheoretischen Variante einer »Soziologie der Ausdifferenzierung […] der Moderne« (Kühl) – angelegt sind, sind bereits damit zwei analytische Aspekte benannt, die die praxistheoretische von der systemtheoretischen Perspektive unterscheiden: Denn erstens ist der Habitusbegriff eine Alternative zum soziologischen Rollenbegriff, kurz gesagt: »Der Kellner spielt nicht […] den Kellner«, ⁽⁴⁰⁾ er ist es; von „feldspezifischen Rollen […], sei es als Beamte“ kann man mit Bourdieu also gar nicht sprechen. ⁽⁴¹⁾ Zweitens gerät aus einer Habitusperspektive niemals bloß das Ausdrückliche in den Blick, und dieser Punkt wird auch im »Call for Papers« für dieses Heft betont: »Verwaltung bewegt sich […] in einem Geflecht unterschiedlicher Normativitäten. Diese müssen weder ein gesetzesähnliches ausdifferenziertes Normenprogramm aufweisen noch eine Bindungskraft, die ihre Stärke aus gerichtlicher Durchsetzbarkeit oder aus der Autorität höherer politischer Instanzen gewinnt.« Im Falle von Normenvielfalt »den Widerspruch [ausdrücklich] in die Normordnung selbst aufzunehmen«, ⁽⁴²⁾ das sehe ich in diesem Sinn nicht im Anschluss an Luhmann als annähernd dramatischen »letzten Ausweg«, ⁽⁴³⁾ den diese oder jene Organisation sozusagen im Notfall gehen kann. Meine Janusköpfigkeitsthese zielt im Sinne des »Call for Papers« vielmehr darauf, das Umgehen-Können mit Multinormativität als ganz normales Konstituens des feldspezifischen Habitus der Verwaltung betrachten zu können. In direktem Anschluss an Bourdieu wäre diese These so allerdings überhaupt nicht formulierbar, und das kann man nicht ignorieren, wenn man anstelle der systemtheoretischen Perspektive eine habitustheoretische einnehmen möchte.

In Bourdieus Gesamtwerk ist nämlich bei dessen Bewegung weg von sozialen Klassen (vertikale Differenzierung) hin zu sozialen Feldern (horizontale Differenzierung) eine Begriffsverwirrung entstanden, die das Rezeptionsfeld weitgehend übersehen hat. ⁽⁴⁴⁾ Bezeichnete der Habitusbegriff ursprünglich die kollektiven Dispositionen von Klassen, so reserviert ihn der späte Bourdieu bei seinen Analysen Sozialer Felder für die Seite des Individuums – obwohl der Habitusbegriff gerade verhindern sollte, »dass man Individualität und Kollektivität zu Gegensätzen macht«: ⁽⁴⁵⁾ »Der Habitus – verstanden als Individuum oder als sozialisierter biologischer Körper oder als Verkörperlichung von biologisch individuiertem Sozialen – ist kollektiv oder transindividuell«, ⁽⁴⁶⁾ doch kommt ihm das Kollektive oder Transindividuelle abhanden, wenn Bourdieu in seinem Spätwerk nur das Zusammentreffen eines qua Klasse sozialisierten Körpers mit einer Feldstruktur untersucht, ausdifferenzierten Feldern aber, etwa der Kunst oder der Wissenschaft, keinen Habitus zugesteht. Der Habitus wird damit – entgegen der eigenen Intention – sukzessive als Habitus-von-jemandem verstanden, der sich vor allem körperlich artikuliert, während Felder nur noch strukturalistisch über Kapitalverteilungsstrukturen beschreibbar erscheinen. Eine kollektivistische, feldspezifische Verwendungsweise des Habitusbegriffs hat Bourdieu also nie entwickelt. Trotzdem arbeiten weite Teile der Bourdieu rezipierenden Forschung mit dieser Begriffsvariante, ⁽⁴⁷⁾ etwa zu wissenschaftlichem ⁽⁴⁸⁾ oder zu »Lehrerhabitus«, ⁽⁴⁹⁾ auch international. ⁽⁵⁰⁾ In einem einschlägigen Sammelband taucht der Begriff eines feldspezifischen Habitus mehrfach explizit auf, ⁽⁵¹⁾ und sogar der Bourdieu-Kenner Franz Schultheis spricht in seiner »feldtheoretische[n] Annäherung« an den Öffentlichen Dienst von einem »feldspezifischen Habitus«, ⁽⁵²⁾ obwohl es diesen Begriff bei Bourdieu gar nicht gibt. Die damit verbundene Intuition, sinnvollerweise nach dem Habitus eines Feldes fragen zu können, halte ich für vollkommen richtig. Sogar Bourdieu selbst hat diese Intuition ab und zu, etwa, wenn er den »Beruf des Historikers« als dessen »Habitus« paraphrasiert. ⁽⁵³⁾

In direktem Anschluss an Bourdieu müsste man bei einer Feldanalyse eine Differenz zwischen einem, allgemein gesagt, harten und einem weichen Pol voraussetzen, also zum Beispiel zwischen der Finanzund der Sozialverwaltung unterscheiden. Dann wäre zu rekonstruieren, wie ein Individualhabitus ›seine‹ Dispositionen an diesem oder jenem Pol des Feldes reproduziert. Man müsste also ausgehend von einer strukturalistischen Prämisse »berufsbiographische Flugbahnen« ⁽⁵⁴⁾ nachzeichnen. Unterschiede zwischen Feldern markiert Bourdieu einerseits über die jeweilige Art des von ihm so genannten spezifisch symbolischen Kapitals, also über dasjenige, was innerhalb eines Feldes auf spezifische Weise zu Anerkennung und Prestige führen kann, z. B. das souveräne Beherrschen feldspezifischer Praktiken (Schreiben, Tanzen, Sprechen, Rechnen, Beobachten …), Kenntnis der Geschichte des Feldes oder feldspezifisch relevante Titel oder Netzwerke. Differenzen zwischen Feldern lassen sich dann jedoch nur noch mit dem Kapital-, nicht aber mit dem Habitusbegriff fassen. Vielleicht ließe sich das Kennen von Rechtsgrundlagen als spezifisch symbolisches Kapital des Verwaltungsfeldes fassen; mir geht es erst einmal um eine phänomenologische Variante eines feldspezifischen Kollektivhabitus, von der erst post hoc klärbar ist, inwieweit und inwiefern sie mit einer tendenziell strukturalistischen Analyse von Kapitalverteilungsstrukturen vereinbar ist. Ähnlich wie bei Luhmann, der Differenzen zwischen Systemen mit systemspezifischen ›Codes‹ fasst, lösen sich Feldspezifika so jedenfalls in (funktions-) strukturalistische Kategorien auf. Luhmann ordnet die Verwaltung überdies dem politischen System zu, so dass sie sogar nur noch über den politikspezifischen Code ›Macht/keine-Macht‹ beschreibbar ist. ⁽⁵⁵⁾ Bourdieu hat zwar andererseits immerhin noch den gegenüber dem Luhmannschen Codebegriff eher phänomenologischen, feldspezifischen Begriff der ›illusio‹ eingeführt. Diese expliziert er als »Zustimmung zum Spiel«, ⁽⁵⁶⁾ zur Logik eines Feldes, also als etwas, das »Akte und Akteure ad absurdum [führt] wie die Tanzenden in einem Roman von Virginia Woolf, die man hinter einer Glastür gestikulieren sieht, ohne die zugehörige Musik zu vernehmen«: ⁽⁵⁷⁾ Was eine Philosophin heiß macht, lockt noch lange keinen Juristen hinter dem Ofen hervor. Dieser »Sinn für das Spiel« ⁽⁵⁸⁾ setzt jedoch ein individualistisches Verständnis von Habitus als Habitus-von-jemandem voraus, insofern er bei Bourdieu ein »wundersame[s] Zusammentreffen von Habitus und Feld« ⁽⁵⁹⁾ bezeichnet; ich kann das hier nur andeuten. Mit und gegen Bourdieu spreche ich somit jedenfalls von einem feldspezifischen Habitus der Verwaltung, so wie man auch von einem Betriebsklima sprechen kann. ⁽⁶⁰⁾ Anders als Renate Mayntz, die zur Hochzeit der Verwaltungssoziologie in den 1960er- und 1970er-Jahren den Diskurs maßgeblich geprägt hat, gehe ich also auch davon aus, dass man im Fall der Verwaltung trotz Heterogenität sehr wohl von einem »spezifisch tätigkeitsbezogenen […] Selbstverständis[ses]« ⁽⁶¹⁾ im Sinne kollektiver Dispositionen sprechen kann, die weder mit einem binären Code-Schema (Luhmann) noch mit einem erweiterten Kapitalbegriff (Bourdieu) angemessen analytisch fassbar sind.

Mayntz meinte, dass innerhalb eines – von ihr ohnehin infrage gestellten – kollektiven verwalterischen Selbstverständnisses ausschließlich »als […] Kern […] die Norm unbedingter Loyalität [fungiert]«. ⁽⁶²⁾ Dagegen dürfte schon allein die Remonstrationspflicht sprechen, ⁽⁶³⁾ durch die das die Loyalität unterwandernde Widersprechen sogar auf paradoxale Weise institutionalisiert ist, nämlich als Weisung, Weisungen unter Umständen nicht auszuführen. Über dieses spezifische Dilemma gehe ich mit meiner These von einer auch von »Tocqueville beobachtete[n] […] doppelgesichtige[n] […] Verwaltung« ⁽⁶⁴⁾ jedoch noch hinaus. Denn bei meinen Vorarbeiten bin ich in der Empirie und in der Literatur disziplinübergreifend auf ganz unterschiedliche Varianten von ›Zwei-in-eins-Figuren‹ gestoßen. Methodologisch gesprochen meine ich also, dass »widersprüchliche Normorientierung« (Luhmann) zwar habituskonstitutiv ist, jedoch mit vagen »hybride[n] Rollenmustern« ⁽⁶⁵⁾ nicht angemessen beschrieben werden kann, wie etwa in Anthony Downs’ »Inside Bureaucracy« ⁽⁶⁶⁾ oder auch in aktuellen soziologischen Arbeiten zu Verwaltungsreformen, die im Ergebnis vage von einem pluralen »Mix an Werthaltungen« ⁽⁶⁷⁾ oder von »einem ›modernisierten‹ Amtsethos mit zwei Ausprägungen« sprechen. ⁽⁶⁸⁾ Konsequenzen hat das vor allem deshalb, weil, und hier folge ich Luhmann und Kühl, Normenvielfalt es Personen und Institutionen erlaubt, sich »jeweils auf die […] genehmen Regeln beziehen« ⁽⁶⁹⁾ zu können. Multinormativität und Willkür liegen nicht allzu weit auseinander, aber ich will erst einmal auf der deskriptiven Ebene bleiben. Statt Rollenvielfalt nehme ich dabei die Einheit des Habitus an, den jemand oder eine Institution oder ein Feld nicht einfach ablegen kann wie einen Mantel und der stets nie ausschließlich das Ausdrückliche, nie ausschließlich »kodifizierte Normen« ⁽⁷⁰⁾ umfasst. Der fundamental modifizierte Anschluss an Bourdieu erlaubt es somit insgesamt auch, nicht eine soziologisch kaum fassbare Meta-Instanz wie etwa ›den Menschen‹ oder ›die Person‹ jenseits von Rollen theoretisch verorten zu müssen, vielleicht das ›Gewissen des Verwaltungsmenschen‹, sondern lediglich die Einheit des Habitus – und mag diese auch in Gespaltenheit bestehen, also in einem »Mix« im Singular, der weder ausschließlich »Werthaltungen« umfasst und also bloß zu ›Ethiktraining‹ führen könnte, noch erst durch Reformen zu Stande gekommen ist. Dadurch werden Handlungsspielräume als etwas fassbar, das der Habitus des Feldes selbst, also nicht etwas Verwaltungsexternes erzeugt: Man kann, wie Janus, immer auch ein anderes Gesicht machen, ohne dadurch sein Gesicht (oder die Stelle) zu verlieren, wenn auch in Grenzen. Genau so verstehe ich auch den Titel Administrative Multinormativität. Wie also bin ich zu der These gelangt?

Um zu einer klaren These gelangen und diese perspektivisch weiter schärfen und modifizieren zu können, habe ich mich erst einmal auf deutsche Kontexte bezogen. Mir geht es zunächst einmal darum, ein disziplinübergreifend anschlussfähiges analytisches Instrumentarium zu schaffen, das eine Lösung für das Reifikationsproblem bereitstellt (Aktiv-Passiv-Dichotomie). Der Vorstoß soll als Alternative zu systemtheoretischen Ansätzen die Grundlegung eines praxeologischen Ansatzes ermöglichen. Unzweifelhaft sind perspektivisch auch DDR-spezifische Kontexte zu berücksichtigen. Aufgrund des theoretischen Anspruchs und der eher dünnen aktuellen soziologischen Forschung zu Verwaltung unter dem NS-Regime habe ich solche jedoch zunächst ausgeklammert ⁽¹³⁸⁾ – ich kann auch nicht alles auf einmal machen. Erst wenn die deutschen Spezifika – NS und DDR – zumindest einigermaßen mit einem »nüchternen Blick für Dilemmata« (Seibel) betrachtet worden sind, scheint mir auch ein internationaler Vergleich oder eine transnationale Perspektive angemessen. Denn es ist nicht auszuschließen, dass man – auch habitustheoretisch – von einem »Sonderweg […] der deutschen Verwaltung« ⁽¹³⁹⁾ sprechen kann: »[D]ie deutsche Verwaltung ist […] ein Sonderfall. […] Die Dualität von struktureller Fragmentierung im Organisatorischen und Vereinheitlichung über Rechtsetzung […] ist ihr wesentliches Kennzeichen«, ⁽¹⁴⁰⁾ womit eine weitere konkrete Artikulation von Gespaltenheit benannt ist.

Lässt sich die ›Gespaltenheits-Hypothese‹ zunächst einmal für NS-Zeit und Gegenwart validieren, dann ließen sich erstmals, so die Idee, auch mildes und brutales Verwaltungshandeln als in ein und derselben Disposition wurzelnd beschreiben und reflektieren, wobei sich diese Disposition erstmals mit genuin soziologischen Mitteln konstruieren ließe. Die Perspektive ist dann weder eine rein historiografische noch eine rein ethische oder politische, sondern eine historisch-soziologische. Wenn etwa »Behörden es [aus humanitären Gründen] mit den Buchstaben des Dienstrechts und mit […] Verfahrensgrundsätzen […] nicht so genau nehmen«, ⁽¹⁴¹⁾ dann wäre das zwar ethisch (und politisch) etwas ganz anderes als eine »Übererfüllung auf dem Gebiet der Eugenik« ⁽¹⁴²⁾ durch Personal in einem Hannoveraner Gesundheitsamt, das 1935 jedoch »mit wenigen Ausnahmen der NSDAP mit formaler Distanz gegenüber[stand]«. ⁽¹⁴³⁾ Soziologisch gewendet hat man es aber in beiden Fällen mit »widersprüchliche[r] Normorientierung« (Luhmann) sowie mit einem nicht fest umrissenen Abweichen von Normen zu tun (»nicht so genau«, »Übererfüllung«), das als solches jedoch notwendig nicht von einem austauschbaren oder »passive[n] Element« (Fleiter mit Mommsen) geleistet werden könnte. Durch – und nur durch – die Annahme einer kollektiven Disposition zum Ambivalenten ließe sich ethisch kategorisch differentes Handeln der Verwaltung erstmals analytisch auch als etwas fassen, das der Habitus des Feldes selbst ermöglicht, das also nicht erst noch von einer externen Instanz hervorgebracht werden müsste (Mensch, Person, Gewissen; »latente Rollen«, Luhmann).

Der eigentliche Witz und die analytische Fundierung der These bestehen also darin, dass sich damit wie eben skizziert auch ethisch kategorisch differentes Verwaltungshandeln insgesamt auf dieselbe dispositionelle Wurzel zurückführen ließe wie Verwaltungshandeln überhaupt (›Zwei-in-eins-Figuren‹), wie also zum Beispiel das Umgehen-Können mit zwei Logos für die Briefköpfe. Die Annahme einer basalen Janusköpfigkeitsdisposition erlaubt es also, Fragen der Normorientierung als soziologische Fragen nach der Eigenlogik des Feldes und somit nicht bloß als ethische Fragen zu behandeln, so wie es zurzeit geschieht, wenn NS-Geschichte an den für die Verwaltungsausbildung verantwortlichen Institutionen überhaupt institutionalisiert wird; die beiden bedeutendsten Vorhaben in Hamburg und Nordrhein-Westfalen sind jedenfalls explizit und ausschließlich ethisch orientiert: 2017 wurde an der Hochschule für Polizei und öffentliche Verwaltung NRW ((neuer Name)) das nach eigener, zutreffender Aussage erste Institut für Geschichte und Ethik der Öffentlichen Verwaltung (IGE) gegründet: »Ein grundsätzliches Anliegen seiner Arbeit liegt in der Verklammerung von Geschichte und Ethik […] [d]urch […] historisch- und wertorientierte[n] Arbeiten«. ⁽¹⁴⁴⁾ Auch ein Projektvorhaben (2013) im Rahmen einer Kooperation zwischen der Hamburger Hochschule für Angewandte Wissenschaften (HAW) und der KZ-Gedenkstätte Neuengamme war zwar mit verwaltungsspezifischen Bildungsangeboten der Gedenkstätte verbunden, ⁽¹⁴⁵⁾ im Fokus dabei stand jedoch das Verbinden von historisch-politischer Bildung mit Menschenrechtsfragen. Die Perspektive ist also wie im Falle des IGE ((ausgeschrieben in Zeile 28f.)) primär eine ethische. Aktivitäten, die mit einem sozialtheoretischen Blick die Eigenlogik von Verwaltung thematisieren, existieren, soweit ich sehe, bislang nicht. Lässt sich meine These zumindest im Prinzip validieren, dann lässt sich auch das Reflektieren der Variationsbreite des feldspezifischen Habitus als Reflektieren von Handlungsspielräumen in die Verwaltungsausbildung implementieren.

Auch straf- und verwaltungsrechtliche Konsequenzen könnten sich auf lange Sicht einstellen, wenn man Verwaltung auf die hier vorgeschlagene Weise neu denkt. Das kann ich hier nur andeuten. Ausgehend vom Eichmann-Prozess hatte der Strafrechtler Claus Roxin die Rechtsfigur der »mittelbaren Täterschaft kraft organisatorischem Machtapparat« entworfen. ⁽¹⁴⁶⁾ Bei NS-Prozessen wurde die Figur zwar nicht angewandt, wohl aber in den sogenannten Mauerschützenprozessen sowie international zum Beispiel bei der Verurteilung des peruanischen Ex-Präsidenten Fujimori. ⁽¹⁴⁷⁾ Durch die deutsche Rechtsprechung erfuhr die Figur aber auch eine dogmatische Weiterentwicklung in Richtung Wirtschaftsstrafrecht, ⁽¹⁴⁸⁾ und genau diese Erweiterung macht zumindest im Prinzip eine Übertragung auf Verwaltungskontexte möglich. Denn das von Roxin ursprünglich angesetzte Kriterium der Fungibilität (Austauschbarkeit) in organisatorischen Machtapparaten, in denen nach Roxin immer alle austauschbar seien, wurde dadurch ausgeweitet in Richtung ›hierarchische Struktur‹ überhaupt. Zur Diskussion um das von Roxin außerdem angesetzte Kriterium der Rechtsgelöstheit kann meine These höchstens mittelbar etwas beitragen, die Diskussion um das Kriterium der Fungibilität kann sie aber befruchten. Denn wenn man Gespaltenheit als angemessene Beschreibung des verwalterischen Habitus akzeptiert, dann kann man nicht mehr denken, dass bloß die »farblosen Beamten […] ohne eigenen Charakter […] den jeweiligen Vorgesetzten spiegel[n]«. ⁽¹⁴⁹⁾ Der (Kollektiv-) Habitus des Feldes hat dann nämlich eine solch enorme Variationsbreite, die universelle Fungibilität kategorisch ausschließt. Zwar geht es im Strafrecht von vornherein immer um die Frage: aktiv oder passiv, Täter oder Anstifterin?, aber im Rahmen einer sozialtheoretischen Konzeption kann man sich von dieser Frage erst einmal frei machen. Konsequenzen hätte das langfristig dennoch, schließlich ist umgekehrt Roxins Fungibilitätskriterium auch ebenso wenig »soziologiefrei« (Kühl) wie Pytas »Abziehbilder«.

Meine hier abschließende aber noch lange nicht abgeschlossene Antwort auf die Frage, ob man Verwaltung insbesondere vor dem Hintergrund aktueller geschichtswissenschaftlicher Forschung einfach zu einer schöpferischen sozialen Entität erklären kann, und ob man, falls nicht, automatisch wieder auf das Unschöpferische zurückfallen muss, fällt im Moment so aus: Man kann das machen, es ist reizvoll da kontraintuitiv, aber es führt nicht weiter. Denn einerseits wird man so das Reifikationsproblem nicht los, und andererseits wird dann alles zu etwas Schöpferischem oder gar zur Kunst, sei es das Forschen, sei es das Handeln mit Aktien, sei es das Einräumen von Supermarktregalen. Wenn man so davon ausgehen muss, dass in jedem sozialen Feld eine bestimmte »Kunstfertigkeit« (Nettelbeck) vorhanden ist, was sicher der Fall ist, dies dann jedoch im Falle eines bestimmten Feldes, das nicht das der künstlerischen Produktion ist, zur kennzeichnenden Charakteristik erklären möchte, dann kommt es nicht nur zu einer Trivialisierung des Kunstbegriffs, sondern auch zu einer im Vergleich zu Luhmann und Bourdieu unterdifferenzierten Nivellierung von Differenzen zwischen sozialen Bereichen. So wichtig und richtig und sinnvoll es mir auch scheint, insbesondere die Befunde aus den Geschichtswissenschaften anzuerkennen und sozialtheoretisch zu deuten, so kurzschlüssig erscheint es mir doch, stets die Aktiv-Passiv-Dichotomie vorauszusetzen, auch wenn man sie mit umgekehrten Vorzeichen versieht. Wenn man an diese Theoriestelle jedoch das Auftauchen von ›Zwei-in-eins-Figuren‹, Janusköpfigkeit oder eben das Umgehen-Können mit Multinormativität setzt, muss man nicht automatisch wieder auf das Unschöpferische zurückfallen, indem man die Hinwendung zum Aktiven oder Schöpferischen akzeptiert. Was man dann tut, ist vielmehr: die Aktiv-Passiv-Dichotomie als Leitunterscheidung fallen lassen und zugleich mitdenken, dass es auf die Aktiv-oder-Passiv-Frage in der Verwaltung überhaupt nicht ankommt, jedenfalls nicht primär, sondern auf Multinormativitätsätspraktiken, auf »widerstreitende Handlungsimperative«, ⁽¹⁵⁰⁾ nicht nur bei Digitalisierungsfragen.

Kurz: Vorbehaltlich weiterer Modifikationen der These plädiere ich dafür, pointiert formuliert nicht bei ›Verwalten ist gestalten‹ stehen zu bleiben. Vor dem Hintergrund früherer geschichtswissenschaftlicher Perspektiven, aber auch vor dem Hintergrund von Alltagsverstand, Literatur und Kabarett ist es nahezu verführerisch, die schöpferische Seite der Verwaltung zu betonen – und damit die Aktiv-Passiv-Dichotomie wieder und wieder zu reifizieren; zu Beginn meiner Verwaltungsforschung bin ich selbst in diese ›Falle‹ getappt. ⁽¹⁵¹⁾ So schwer das Umdenken auch mir selbst fällt: Ich hoffe, mit meiner These zur einer disziplinübergreifenden Diskussion beitragen zu können.