»Wandel durch Annäherung«: Multinormativität und informelle Politik in der europäischen Integration zwischen den 1960er und 1990er-Jahren

Dieser Aufsatz untersucht administrative Multinormativität und Normenkonflikte in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) am Beispiel eines Gentlemen’s Agreements aus dem Jahre 1966.

Dieser Aufsatz geht auf den von Peter Becker (Wien) und Peter Collin (Frankfurt) am 27. und 28.09.2019 am Frankfurter Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte (MPIeR) organisierten Autorenworkshop »Administrative Multinormativity. Normenkonflikte in verwaltungshistorischer Perspektive« zurück. Ich danke den Herren Becker und Collin, allen weiteren Teilnehmerinnen und Teilnehmern des Workshops sowie den anonymen Gutachtern für ihre Anregungen und Ideen zur Überarbeitung dieses Manuskriptes. Die Analyse dieses Aufsatzes basiert u. a. auf Quellen folgender Archive: Historical Archives of the European Union Florenz (HAEU), National Archives Kew (vormals Public Record Office: PRO), Politisches Archiv des Auswärtigen Amtes Berlin (PAAA), Ministère des Affaires Étrangères Paris (MAE), Ministère des Affaires Étrangères Belges Bruxelles (MAEB).

Sowohl in der Gemeinschaftsverwaltung der europäischen Institutionen als auch in den nationalen, meist außen- und wirtschaftspolitischen Verwaltungen kam es zu intensiven Debatten über das Gentlemen’s Agreement, in denen unterschiedlichste Normen sichtbar wurden und miteinander kollidierten. Die aufeinanderprallenden politischen, kulturellen und juristischen Normvorstellungen verwiesen auf langjährige und tiefgründige Konflikte über die demokratische Legitimation und die »finalité politique« der Europäischen Gemeinschaften (EG), aber auch über institutionelle Weichenstellungen und das Schicksal des Nationalstaates in einer supranationalen Konstruktion. Zudem warf die Normengeschichte des informellen Agreements ein Licht auf die Grauzonen zwischen Völker-, Europa- und nationalem Recht, in denen das »Soft Law« des Arrangements angesiedelt war. In der Praxis der informellen Entscheidungsfindung mobilisierten die Akteure ein breites Spektrum an juristischen, politischen und kulturellen Normen, die erst in der sozialen Interaktion zur vollen Geltung kamen. Im Rahmen dieses Aufsatzes wird Normativität daher als ausgesprochen prozesshaft verstanden. Das dynamische Konzept der Multinormativität ist daher besonders geeignet, das Phänomen der informellen Entscheidungspraxis zu beleuchten und analytisch zu hinterfragen.

Vergleiche die Einführung dieses Administory-Bandes.

Der Fallstudie des Luxemburger Kompromisses sollen im ersten Teil des Aufsatzes einige allgemeinere Überlegungen zur administrativen und normativen Ausdifferenzierung der EG vorangestellt werden. Im zweiten Teil werden die Herkunft, Entwicklung und Marginalisierung des Luxemburger Arrangements diskutiert. Schließlich werden im dritten Teil des Aufsatzes ausgewählte Normenkonflikte aus der Geschichte der EG-Verwaltungspraxis beschrieben.

Der Ursprung der heutigen Europäischen Union (EU) liegt in den Vertragswerken der 1950er-Jahre, aus denen ab 1952 die Kohle- und Stahlgemeinschaft (Montan-Union) sowie ab 1958 die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) und die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hervorgegangen sind. Die EWG erstreckte sich in ihren frühen Jahren im Wesentlichen auf das Feld der Agrarpolitik. Es handelte sich beim EWG-Vertrag um einen Rahmenvertrag, der die Ziele formulierte, es jedoch den Regierungen und supranationalen Institutionen überließ, eine Roadmap zu erstellen und die erforderlichen Einzelmaßnahmen durchzuführen.

Zur Rechtsgeschichte der Römischen Verträge fand am 22. und 23.06.2017 am MPIeR eine interdisziplinäre Konferenz unter dem Titel »Treaties as travaux préparatoires« statt. Eine Sammlung der Beiträge soll in einem Konferenzband veröffentlich werden.

Aus wirtschaftlicher und finanzieller Perspektive erwies sich das Projekt der EG überwiegend als »Erfolgsgeschichte«. Doch gerieten die EG in den 1960er-Jahren in eine Phase politischer Turbulenzen mit erheblichen Konflikten über Ziel und Ausgestaltung der europäischen Einigung. Nach dem Rücktritt Charles de Gaulles und auf Initiative des neuen französischen Staatspräsidenten Georges Pompidou berieten die Staatsund Regierungschefs auf dem Gipfeltreffen in Den Haag im Jahre 1969 über die Erweiterung, Vertiefung und Beschleunigung der europäischen Einigung. Tatsächlich konnten in der ersten Hälfte der 1970er-Jahre der Gemeinsame Markt vollendet und die Gemeinschaften nach Norden erweitert werden. Gleichzeitig eröffneten sich im Feld der Außenpolitik und der Währungsunion neue Perspektiven für die Integration. Es folgte ab der zweiten Hälfte der 1970er-Jahre eine Phase der Konsolidierung, die an der Schwelle zu den 1980er-Jahren in die erste Direktwahl des Europaparlaments und die erste Süderweiterung der EG mündete. In den Folgejahren nahm eine Reihe politischer Initiativen – etwa der Genscher-Colombo-Plan 1981, die Feierliche Erklärung von Stuttgart 1983 oder der Gipfel von Fontainebleau 1984 – das Projekt einer Europäischen Union in den Fokus. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte wurde ab 1986 dann die erste größere Revision der Gründungsverträge realisiert. Schließlich nahmen die Gemeinschaften mit dem Binnenmarktprojekt des Kommissionspräsidenten Jacques Delors Kurs auf »Maastricht«. Auch wenn sich Delors mit seinen Plänen für einen entscheidenden Schritt in Richtung auf ein föderales Europa nicht durchsetzen konnte, erreichte die Integration mit dem Vertrag von Maastricht von 1992 eine Tiefe und Reichweite, die über weitere Reform- und Erweiterungsverträge schließlich zur heutigen EU führte.

Zur Einführung in die Geschichte und Institutionen der europäischen Einigung: Hans von der Groeben: Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaften. Das Ringen um den Gemeinsamen Markt und die Politische Union (1958–1966), Baden-Baden 1982; Pierre Gerbet: La Construction de l’Europe, Paris ³1999; Alan S. Milward: The European Rescue of the Nation-State, London ²2000; John Gillingham: European integration 1950–2003. Superstate or new market economy?, Cambridge 2003; Andrew Moravcsik: The Choice for Europe. Social Purpose & State Power from Messina to Maastricht, Ithaca 1998; Desmond Dinan: Ever Closer Union. An Introduction to European Integration, Basingstoke ⁴2010; Wilfried Loth: Building Europe. A History of European Unification, Berlin 2015; Kiran Klaus Patel: Europäisierung wider Willen. Die Bundesrepublik Deutschland in der Agrarintegration der EWG 1955–1973, München 2009; Kiran Klaus Patel: Projekt Europa. Eine kritische Geschichte, München 2018.

Die europäische Einigung hat eine reiche Normengeschichte, sowohl hinsichtlich der gesetzlichen Programmierung als auch hinsichtlich der politischen Vorgaben. Geht es um die juristischen Normen der Verträge und um die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH), so ist vor allem der Übergang von einer völkerrechtlichen zu einer teleologischen und föderalistischen Auslegung der europäischen Verträge bedeutsam. Diese Normenverschiebung war nicht nur für die politische und Verwaltungsgeschichte der Gemeinschaften wichtig, sondern hat auch eine jahrzehntelange akademische Debatte über die »Konstitutionalisierung« der Verträge nach sich gezogen. »Integration durch Recht« hat die Geschichte der europäischen Einigung bis auf den heutigen Tag geprägt. Die europäischen Vertragswerke der 1950er-Jahre waren ursprünglich als völkerrechtliche Verträge entworfen worden, auf die die Bürger der Mitgliedstaaten keinen Zugriff hatten und die von den Regierungen der Mitgliedstaaten im Rahmen der nationalen Verfassungen angewandt wurden. Doch der Juristische Dienst der Europäischen Kommission und eine einflussreiche Interessengemeinschaft von Europarechtlern propagierten eine teleologische und konstitutionelle Auslegung der europäischen Verträge, als zielten diese auf einen vollentwickelten europäischen Bundesstaat und auf ein europäisches Rechtssystem. Seit den späten 1950er-Jahren machte sich der EuGH diese Interpretation zu eigen und verfolgte eine »konstitutionelle Praxis« im europäischen Recht. Wegweisende Richtersprüche, wie zum Beispiel Van Gend en Loos (1963) und Costa vs. E.N.E.L. (1964) etablierten neue Rechtsdoktrinen wie den »Anwendungsvorrang« des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalstaatlichen Recht. Bürgern der Mitgliedstaaten wurde es so ermöglicht, nationales Recht vor nationalen Gerichten systematisch anzufechten, wenn es mit europäischem Recht als unvereinbar erschien. Auf diese Weise trug der EuGH dazu bei, mittelfristig ein vor-föderales Rechtssystem zu erschaffen. Obwohl viele Mitgliedstaaten die Folgen der »konstitutionellen Praxis« innerhalb ihrer nationalen Rechtsordnungen aktiv eindämmten und das europäische Recht nicht vollständig und systematisch anwandten, hat kein Mitgliedstaat je versucht, den Status quo des europäischen Rechts oder des EuGH grundsätzlich infrage zu stellen.

Zur konstitutionellen Praxis im europäischen Recht und den Widerständen hiergegen: Morten Rasmussen: How to enforce European law? A new history of the battle over the direct effect of Directives, 1958–1987, in: European Law Journal 23 (2017), S. 290–308; Morten Rasmussen: Revolutionizing European law. A history of the Van Gend en Loos judgement, in: International Journal of Constitutional Law 12/1 (2014), S. 136–163; Morten Rasmussen: Establishing a Constitutional Practice of European Law. The History of the Legal Service of the European Executive, 1952–65, in: Contemporary European History 21/3 (2012), S. 375–397; Dorte Sindbjerg Martinsen / Morten Rasmussen: EU constitutionalisation revisited. Redressing a central assumption in European studies, in: European Law Journal (2019), S. 1–22; Bill Davies / Morten Rasmussen: Towards a New History of European Law, in: Contemporary European History 21/3 (2012), S. 305–318; Bill Davies / Morten Rasmussen: From International Law to a European Rechtsgemeinschaft. Towards a New History of European Law, 1950–1979, in: Johnny Laursen (Hg.): The Institutions and Dynamics of the European Community, 1973–83, Baden-Baden 2014, S. 97–130; Bill Davies: Resisting the European Court of Justice. West Germany’s confrontation with European Law, 1949–1979, New York 2013; Bill Davies: Pushing Back. What Happens When Member States Resist the European Court of Justice? A Multi-Modal Approach to the History of European Law, in: Contemporary European History 21/3 (2012), S. 417–435.

Ganz im Gegensatz zu dieser bemerkenswerten rechtlichen Integration stand die Entwicklung der politischen Normen und Leitlinien des europäischen Einigungsprojekts. Obwohl der EWG-Vertrag eine »Ever Closer Union« skizzierte und die supranationalen Institutionen wie auch teilweise einige Regierungen einem föderalistischen Leitbild folgten, blieben bundesstaatlich inspirierte Vorstöße ein Fehlschlag.

Wilfried Loth: Der Weg nach Europa. Geschichte der europäischen Integration 1939–1957, Göttingen ³1996.

Mit der administrativen Weiterentwicklung der EG ging auch eine Ausdifferenzierung der politischen und juristischen Normen innerhalb der EWG-Bürokratie einher. Dabei waren die normative Ausdifferenzierung und das Verwaltungshandeln stark abhängig vom institutionellen Auftrag. Besonders die Verwaltungen der Kommission, des Europäischen Parlaments, der Juristischen Dienste sowie des EuGH waren von einer supranationalen und föderalistischen Logik inspiriert und von der unausweichlichen Konstitutionalisierung der europäischen Verträge überzeugt.

Katja Seidel: The process of politics in Europe the rise of European elites and supranational institutions, London 2010; Antoine Vauchez: Brokering Europe. Euro-Lawyers and the Making of a Transnational Polity, Cambridge 2015; Michael Gehler / Wolfram Kaiser / Brigitte Leucht: Netzwerke im europäischen Mehrebenensystem. Von 1945 bis zur Gegenwart. Networks in European Multi-Level Governance. From 1945 to the Present, Vienna 2009; Philip Bajon: The European Commissioners and the Empty Chair Crisis of 1965–66, in: Journal of European Integration History 15/2 (2009), S. 105–124; N. Piers Ludlow: A Supranational Icarus? Hallstein, the early Commission and the search for an independent role, in: Antonio Varsori (Hg.): Inside the European Community. Actors and Policies in the European Integration 1957–1972, Baden-Baden 2006, S. 37–53; Manfred Zuleeg: Der unvollendete Bundesstaat: Vision oder Realität?, in: Manfred Zuleeg (Hg.): Der Beitrag Walter Hallsteins zur Zukunft Europas. Referate zu Ehren von Walter Hallstein, Baden-Baden 2003, S. 97–103; François Duchêne: Jean Monnet. The first statesman of interdependence, New York 1994.

Der französische Staatspräsident Charles de Gaulles versprach sich von der EWG-Mitgliedschaft Frankreichs Modernisierungsimpulse für sein Land und ließ Frankreichs Teilnahme am Gemeinsamen Markt daher zu. Doch lehnte er bundesstaatliche Zielsetzungen und supranationale Methoden ab und favorisierte stattdessen eine westeuropäische Staatenund Regierungszusammenarbeit beim Aufbau eines »Europa der Vaterländer«. De Gaulle hoffte, dass die marxistisch-leninistische Ideologie des Ostblocks und der Sowjetunion an Strahlkraft verlieren und das mit französischen Atomwaffen gestärkte Westeuropa unter französischer Führung mit einem dialogfähigen Sowjetrussland an den Verhandlungstisch treten werde, um ein »Europa vom Atlantik bis zum Ural« zu errichten. In mehreren Anläufen versuchte er, sein Europakonzept zu lancieren, zunächst mit den Fouchet-Plänen von 1962/63, dann mit der Idee einer deutsch-französischen Achse, wie sie der Elysée-Vertrag von 1963 vorsah, und schließlich mit der Einladung an die Bundesregierung, sich an einer französischen atomaren Verteidigung zu beteiligen. Alle Versuche des französischen Präsidenten scheiterten, weil die EWG-Partner aus verschiedenen Gründen nicht bereit waren, der französischen Initiative zu folgen. Frustriert zog sich de Gaulle zurück, vertiefte die französischen Kontakte mit dem Ostblock und begann, der supranationalen Fortentwicklung der EWG enge Grenzen zu setzen, wenn sie nicht unmittelbar französischen Interessen diente. Spätestens ab 1963 geriet die EWG somit in eine Phase der politischen Turbulenzen sowie der »Krisen und Kompromisse« zwischen de Gaulle, seinen Partnern und der europäischen Kommission.

Zur gaullistischen Politik: Wilfried Loth: De Gaulle und die europäische Einigung, in: Wilfried Loth, Robert Picht (Hg.): De Gaulle, Deutschland und Europa, Opladen 1991, S. 45–60; Wilfried Loth: De Gaulle und Europa. Eine Revision, in: Historische Zeitschrift 253 (1991), S. 629–660; N. Piers Ludlow: The European Community and the Crises of the 1960s. Negotiating the Gaullist challenge, London 2006; Hans-Dieter Lucas: Europa vom Atlantik bis zum Ural? Europapolitik und Europadenken im Frankreich der Ära de Gaulle (1958–1969), Bonn 1992; Loth: Crises and Compromises; Maurice Vaisse: La grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle 1958–1969, Paris 1998; Jean Lacouture: Le souverain 1959–1970, Paris 1986; Alain Peyrefitte: C’était de Gaulle, Paris 2002.

Vor diesem Hintergrund kam es im Jahre 1965 zu einem Schlagabtausch de Gaulles mit der Europäischen Kommission und Frankreichs Partnern in der EWG. Anlass war ein ambitionierter Vorschlag der Kommission über die Finanzierungsdetails der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die Kommission hatte es verstanden, rein technische Aspekte geschickt mit einer Vertiefung der Supranationalität zu verbinden, indem sie auch die Schaffung eines Gemeinschaftsbudgets und eine Verstärkung der Mitwirkungsrechte des Europäischen Parlaments im Haushaltsverfahren vorschlug. Mit dieser Vermengung von Verwaltungsfragen und politischem Anspruch provozierte die Kommission de Gaulle. Doch Frankreichs Partner unterstützten die Kommission, einerseits, weil sie wie die Niederlande die supranationale Entwicklung befürworteten, andererseits, weil sie sich seit Jahren von der französischen Regierung übervorteilt sahen, da Frankreich übermäßig von der Agrarintegration profitiert und die Interessen anderer Länder mutwillig blockiert hatte. Da keine Einigung erzielt wurde, zog de Gaulle im Sommer 1965 wutentbrannt seinen Fachminister im EWG-Ministerrat sowie den französischen EWG-Botschafter ab und blockierte damit die Institutionen und den legislativen Prozess der EWG. Man sprach von der »Politik des leeren Stuhls«. Obwohl Frankreichs Partner in vielen Fragen sehr unterschiedlicher Auffassung waren, rauften sich die Fünf schließlich zusammen und forderten Frankreich zur Rückkehr in die Gemeinschaften auf. Nachdem de Gaulle in der Präsidentschaftswahl Ende 1965 eine empfindliche Niederlage erlitten hatte, trat die französische Regierung im Januar 1966 in Luxemburg in Verhandlungen mit den fünf Partnern, wobei die Kommission von der Krisenkonferenz ausgeschlossen blieb. Frankreichs Rückkehr wurde durch mehrere Erklärungen im Anhang des Ratsprotokolls ermöglicht, deren wichtigste als Luxemburger Kompromiss bekannt wurde. In dieser Erklärung sprach sich die französische Regierung unilateral dafür aus, dass im EWG-Ministerrat immer dann Einstimmigkeit herrschen müsse, wenn ein Mitgliedstaat »wichtige nationale Interessen« tangiert sah, auch wenn der EWG-Vertrag für die betreffende Entscheidung eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit vorsah. Somit beanspruchte die französische Regierung ein Vetorecht. Frankreichs Partner konterten mit der Feststellung, dass Konsens zwar wünschenswert sei, der EWG-Ministerrat jedoch nach einer angemessenen Beratungszeit zur Abstimmung schreiten werde, wie es der EWG-Vertrag vorsehe.

Zur »Krise des leeren Stuhls« und zum Luxemburger Kompromiss: Philip Bajon: ›The Human Factor‹. French-West German Bilateralism and the ›Logic of Appropriateness‹ in the European Crisis of the Mid-1960s, in: Diplomacy & Statecraft 29/3 (2018), S. 455–476; Philip Bajon: Europapolitik ›am Abgrund‹. Die Krise des ›leeren Stuhls‹ 1965–66, Stuttgart 2012; Philip Bajon: De Gaulle finds his ›Master‹. Gerhard Schröder’s ›Fairly Audacious Politics‹ in the European Crisis of 1965–66, in: Journal of European Integration History 17/2 (2011), S. 253–269; Bajon: The European Commissioners; N. Piers Ludlow: Challenging French Leadership in Europe. Germany, Italy, the Netherlands and the Outbreak of the Empty Chair Crisis of 1965–66, in: Contemporary European History 8/2 (1999), S. 231–248; John Newhouse: Collision in Brussels. The Common Market Crisis of 30 June 1965, New York 1967; Miriam Camps: European Unification in the Sixties. From the Veto to the Crisis, New York 1966; Jean-Marie Palayret / Helen Wallace / Pascaline Winand: Visions, Votes and Vetoes. The Empty Chair Crisis and the Luxembourg Compromise Forty Years On, Brussels 2006; John Lambert: The Constitutional Crisis 1965–66, in: Journal of Common Market Studies 5 (1966), S. 195–228.

Das »Agreement to disagree« ermöglichte es Frankreich und seinen Partnern, gesichtswahrend die Gemeinschaftsroutine wiederherzustellen. Doch gerade der informelle und nebulöse Charakter des Arrangements machten den Luxemburger Kompromiss zu einer machtvollen Waffe in den Entscheidungsschlachten im EWG-Ministerrat. Am Ende ließ die Erklärung mehr Fragen offen als sie beantwortete: Weder war die Anrufung des Kompromisses und der »nationalen Interessen« geregelt noch wurde geklärt, welche Folgen die Überstimmung eines Staates hätte, der sich zuvor auf den Kompromiss berufen hatte, oder ob ein boykottierender Mitgliedstaat mit Sanktionen zu rechnen habe. Auch formal gab der Kompromiss als Protokollanhang nicht viel her, zumal eine Kontroverse darüber entbrannte, ob als Urheber der Erklärung überhaupt der EWG-Ministerrat zu gelten habe oder es sich nicht vielmehr um die »Regierungen der Mitgliedstaaten im EWG-Ministerrat« handelte (denn die Kommission war ja ausgeschlossen worden, und der gedruckte Kompromiss trug weder Briefkopf noch Unterschrift). Somit blieb von Anfang an ungeklärt, ob es sich um ein exklusiv politisches Arrangement oder möglicherweise um Gemeinschafts- oder Völkerrecht handelte.

Bajon: Europapolitik ›am Abgrund‹, S. 323–331; Rudolf Streinz: Die Luxemburger Vereinbarung. Rechtliche und politische Aspekte der Abstimmungspraxis im Rat der Europäischen Gemeinschaften seit der Luxemburger Vereinbarung vom 29. Januar 1966, München 1984; Francois Bellanger: Contribution à l’étude de la nature juridique des »Accords de Luxembourg« du 29 janvier 1966, in: Nederlands Tijdschrift voor Internationaal Recht 15/2 (1968), S. 179–196; S.A. Dickschat: Die rechtliche Wertung der Erklärungen des Ministerrats der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 29.01.1966, in: Archiv des Völkerrechts (1966), S. 412–428; Rainer Hellmann: Schlußakt einer Krise? Die europäischen Institutionen nach Luxemburg, in: Europa-Archiv 21/7 (1966), S. 259–298; Joseph H. Kaiser: Das Europarecht in der Krise der Gemeinschaften, in: Europarecht 1/1 (1966), S. 4–24; Ernst Kobbert: Eine stille »Revision« der EWG. Hat der Luxemburger Kompromiß die Gemeinschaft verwandelt?, in: Europa-Archiv 21 (1966), S. 119–122; Carl Friedrich Ophüls: Die Mehrheitsbeschlüsse der Räte in den Europäischen Gemeinschaften, in: Europarecht 1/3 (1966), S. 193–229.

Während der ausgehenden 1960er-Jahre war die Schockwirkung der Krise des leeren Stuhls und des Luxemburger Kompromisses so groß, dass es praktisch zu keinen Abstimmungen mehr kam.

HAEU, Nachlass Émile Noel [EN], 807, Aufzeichnung »Nombre de décisions […]«, 09.03.1967; HAEU, Nachlass Klaus Meyer (KM), 220, Denkschrift Generalsekretariat EU-Kommission UE(82)19 rév. »Vote à la majorité qualifiée dans le Conseil. Note du Secrétariat général«, 22.03.1982, S. 2; Hayes-Renshaw / Wallace: The Council of Ministers, S. 268; Jean De Ruyt: L’ acte unique européen, Brüssel 2¹⁹⁸⁷, S. 116; Jean-Marc Boegner: Le Marché commun de Six à Neuf, Paris 1974, S. 166.

Die von integrationsfreundlichen Zeitgenossen diagnostizierte Deformation des Entscheidungsverfahrens und die »Sklerose« der gemeinschaftlichen Verwaltungskultur waren jedoch in hohem Maße »gefühlte Wahrheiten«. Die quellenbasierte Geschichtsforschung hat die Komplexität der Gemeinschaftspolitik in den 1970erund frühen 1980er-Jahren mittlerweile eingehend untersucht und das Phänomen der »Eurosklerose« stark relativiert. Die Enttäuschungen der 1970er-Jahre offenbarten vor allem die Diskrepanz zwischen Wunsch und Wirklichkeit in der europäischen Einigung. Nach der Gipfelkonferenz von Den Haag im Jahre 1969 waren die Anhänger der supranationalen Integration zunächst voller Hoffnung gewesen, dass es zeitnah zu einer umfassenden Stärkung der Gemeinschaftsinstitutionen kommen werde. Als diese Erwartungen um die Mitte der 1970er-Jahre enttäuscht wurden, griff das Gefühl von Lähmung und Stagnation um sich, auch wenn die Gemeinschaften gleichzeitig auf vielen Feldern durchaus beachtliche Fortschritte vorzuweisen hatten.

Wilfried Loth: Europas Einigung: eine unvollendete Geschichte, Frankfurt 2014, S. 212.

Sicherlich wurden in der unübersichtlichen, informellen Einstimmigkeitskultur normative Vorstellungen vom Wesen und Ziel der europäischen Integration mobilisiert und verhandelt. Und immer wieder verbanden einzelne Akteure den Luxemburger Kompromiss mit geradezu existentiellen Fragen, wie zum Beispiel dem Beitritt oder gar Austritt aus den Gemeinschaften. Doch nicht immer standen die ganz großen Integrationskonzepte oder die absolut essenziellen Interessen einer Regierung auf dem Spiel, wenn sich EG-Beamte, Diplomaten und Politiker gemeinsam darum bemühten, eine Überstimmung um jeden Preis abzuwenden und den Grundsatz der Einstimmigkeit nicht zu verletzen. Auch war der Trend zum Konsens nicht automatisch mit einem Gebrauch oder Missbrauch der Luxemburger Formel verbunden. Oft ging es bei der Suche nach Einstimmigkeit und Gleichklang um unausgesprochene, aber verinnerlichte Vorstellungen von der erstrebenswerten Arbeitsweise in den Gemeinschaften, in denen die Mitgliedstaaten aus freien Stücken (und nur dann) an gemeinschaftliche Beschlüsse gebunden sein sollten. Nur auf diese Weise sei das Fundament der Gemeinschaftsarchitektur aus einem Stück zu gießen und dem Geist der Verträge gerecht zu werden, wie viele nationale Akteure sie in völkerrechtlicher Perspektive verstanden. Der Aspekt der Vertrauensarbeit wird weiter unten noch detaillierter ausgeführt.

Dorothee Heisenberg: Informal Decision-Making in the Council: The Secret of the EU’s Success?, in: Sophie Meunier / Kathleen R. McNamara (Hg.): Making History. European Integration and Institutional Change at Fifty, Oxford 2007, S. 67–87.

Der einige Jahrzehnte vorherrschende Modus der Einstimmigkeit und der zögerliche Übergang der Gemeinschaft von der Einstimmigkeit zur Abstimmung mit Mehrheit können also nicht allein mit dem simplen Beharren der Mitgliedstaaten auf ihrer Souveränität und ihren nationalen Partikularinteressen erklärt werden. Vielmehr war der konsensuale Modus die natürliche Norm in der praktischen Arbeitsweise der europäischen Institutionen, wie Luuk van Middelaar betont.

Luuk van Middelaar: The Passage to Europe: How a Continent Became a Union, übers. v. Liz Waters, New Haven 2014, S. 36–126.

Auch bundesdeutsche Experten, wie die Europastaatssekretäre,

Zum sogenannten StSAE, siehe: Henning Türk / Carine Germond: Der Staatssekretärausschuss für Europafragen und die Gestaltung der deutschen Europapolitik zwischen 1963 und 1969, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 2/1 (2004), S. 56–81.

Die Erweiterungen der Gemeinschaften blieben vor dem Hintergrund des Luxemburger Arrangements ein zweischneidiges Schwert. Sicherlich konsolidierte der Beitritt Großbritanniens und Dänemarks die Veto-Kultur. Die Regierungen beider Länder hielten den Kompromiss für einen festen Bestandteil des »acquis communautaire« und gaben vor, nur unter der Bedingung des Luxemburger Kompromisses den Beitritt erwogen und vollzogen zu haben.

Siehe hierfür zum Beispiel die Rede des dänischen Außenwirtschaftsministers, Ivor Noergaard, vor dem Folketing am 06.02.1976, in: PRO, FCO 30 3189, Bericht der britischen Botschaft Kopenhagen über die Noergaard-Rede vom 06.02.1976, datiert 10.02.1976.

Auf der anderen Seite stand eine verstärkt kritische Auseinandersetzung mit dem Luxemburger Kompromiss, ausgelöst durch die Erweiterungsperspektiven der 1970er-Jahre und die gleichzeitige Unfähigkeit der Gemeinschaften, auf die Herausforderungen der Zeit adäquat zu reagieren. Die Nahostkrise und die Wirtschaftskrise in der Folge des Ölpreisschocks ließen die institutionellen und demokratischen Defizite der Gemeinschaft offen zutage treten. Kaum ein Reformbericht wurde vorgelegt, der nicht ein Ende des Luxemburger Kompromisses forderte und eine Rückkehr der Gemeinschaften zur vertraglich vorgesehenen Abstimmungspraxis.

Werner Weidenfeld (Hg.): Nur verpaßte Chancen? Die Reformberichte der Europäischen Gemeinschaft, Bonn 1983.

Schließlich erodierte die ursprünglich gaullistisch legitimierte Veto-Politik. Im Kampf um Fischerei, den Gemeinschaftshaushalt und den Briten-Rabatt ging die britische Regierung im Umgang mit dem Luxemburger Kompromiss so weit, dass sie im Mai 1982 spektakulär überstimmt wurde und diesen Akt nur hinnehmen konnte. Die »eiserne Lady« Margaret Thatcher hatte zuvor versucht, eine Agrarpreisfestsetzung mithilfe des Luxemburger Kompromisses zu blockieren, um Verhandlungsmasse für die Reduzierung des britischen Haushaltsbeitrags zur EG zu gewinnen. Aus machtpolitischen, aber auch aus grundsätzlichen Erwägungen waren die anderen Regierungschefs mehrheitlich nicht bereit, Thatchers Argumentation mit »vitalen britischen Interessen« anzuerkennen.

Jörg Thalmann: Ist der »Luxemburger Kompromiß« nun tot?, in: EG-Magazin (1982), S. 3–4; Hans Wimmer: Gleich drei Siege, in: EGMagazin (1982), S. 4–5.

Die Rechtsnatur und die rechtliche Verbindlichkeit des Luxemburger Kompromisses wurden von Zeitzeugen und Wissenschaftlern mit guten Gründen angezweifelt, denn ein kohärenter Bindungswille der Regierungen an das informelle Arrangement war schwerlich erkennbar. Auch die exakte Urheberschaft der Protokollerklärung konnte nie zweifelsfrei geklärt werden. Dennoch hat die Luxemburger Formel das praktische Funktionieren der Gemeinschaften über einen langen Zeitraum erheblich beeinflusst. Das lag an der politischen, sozialen und moralischen Verbindlichkeit der Abmachung sowie an den entsprechenden Erwartungen an das Handeln der Akteure. Bei einer Missachtung dieser Erwartungen drohten massive Sanktionen und hohe politische und soziale Kosten. Daher sprachen Europarechtler im Falle des Luxemburger Kompromisses vorzugsweise von einem »Weichen Recht« im Graubereich zwischen Völker-, Europa- und nationalem Recht, kurz: »Soft Law«.

Michael Bothe: »Soft Law« in den Europäischen Gemeinschaften?, in: Ingo von Münch (Hg.): Staatsrecht - Völkerrecht - Europarecht. Festschrift für Hans-Jürgen Schlochauer zum 75. Geburtstag am 28.03.1981, Berlin 1981, S. 761–775; Michael Bothe: Legal and Non-Legal Norms. A Meaningful Distinction in International Relations?, in: Netherlands Yearbook of International Law 16 (1980), S. 65–95; Elihu Lauterpacht: Gentleman’s Agreements, in: Werner Flume u. a. (Hg.): Internationales Recht und Wirtschaftsordnung. Festschr. für F. A. Mann zum 70. Geburtstag am 11.08.1977 / International law and economic order, München 1977; Gerrit v. Haeften: Gentlemen’s agreement, in: Hans-Jürgen Schlochauer (Hg.): Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. 1, Berlin 1960, S. 659–660; Pierre Michel Eisemann: Le Gentlemen’s agreement comme source du droit international, in: Journal du Droit International (1979), S. 326–348.

Im Streit über den Luxemburger Kompromiss kollidierten innerhalb der Regierungen und Verwaltungen dann auch die Anhänger des »harten« Rechts der Verträge mit den Befürwortern des »weichen« Rechts der informellen Deals. Die Kritiker des Arrangements forderten naturgemäß die Rückkehr zum reinen Vertragstext und zur Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in allen vom Vertrag vorgesehenen Fällen. Für sie stand der Luxemburger Kompromiss paradigmatisch für alle ketzerischen Abweichungen vom Text und vom Geist der europäischen Verträge. Besonders verbreitet war diese Haltung auf allen Ebenen der Kommissionsund Europaparlamentsverwaltung sowie bei vielen niederländischen, belgischen und italienischen, aber auch bei deutschen Verwaltungsexperten.

Siehe etwa der Brandbrief des deutschen Botschafters in Rom (während der »Krise des leeren Stuhls« 1965–66: Ständiger Vertreter der Bundesrepublik bei der EWG), Rolf Lahr, in dem dieser herausstellte, dass die Luxemburger Formel entgegen landläufiger Meinung auf einem Dissens beruhe und der Vertragstext über Mehrheitsabstimmung davon unbeeinflusst sei, in: PAAA, B20 1894, Lahr (bundesdeutsche Botschaft Rom) an Auswärtiges Amt, 08.07.1970, S. 3.

Das Luxemburger Arrangement provozierte nicht nur auf der Ebene der Minister und der Staats- und Regierungschefs, sondern insbesondere auch in der Gemeinschaftsverwaltung und den ministeriellen Bürokratien der Mitgliedstaaten Konflikte zwischen politischen, juristischen und kulturellen normativen Ansprüchen. Der Normenbegriff dieser Untersuchung erstreckt sich daher, über juristische Normen und Paradigmen hinausgehend, auf das weite Feld der politischen Werte, Interessen, Gewohnheiten und Leitmaximen. Sogar Loyalität, Courtoisie und Ehrbegriffe sollen einbezogen werden, soweit diese normatives Potenzial mit Blick auf das Luxemburger Arrangement entfalteten.

Abbildung 1

In der Veto-Kultur wirkten gemeinschaftliche und nationale Verwaltungen mit- oder gegeneinander. Involviert waren an vorderster Front die Verwaltungen von Rat und Kommission, aber insbesondere auch die nationalen außenpolitischen Verwaltungen bis in die höchsten Spitzen der Außenämter und Regierungen. Die Grenzen zwischen nationaler Verwaltung und Gemeinschaftsbürokratie verschwammen, seitdem der Entscheidungsprozess durch das Phänomen der »Komitologie« zunehmend informeller und unschärfer geworden war. Regierungen, nationale Bürokratien und Lobbys waren auf diversen Ebenen in die Formulierung von Vorlagen und von Gemeinschaftspolitik involviert, teilweise lange bevor die Kommission überhaupt eine erste Entwurfsfassung vorlegte. Während das Europaparlament wortgewaltig, aber wenig durchsetzungsstark eher am Rande operierte, konnten gutorganisierte Wirtschaftseliten auf dem Wege über die Komitologie schon eher ihr Gewicht in die Waagschale werfen und den Regierungen ins Gewissen reden.

N. Piers Ludlow: The European Commission and the rise of Coreper. A controlled experiment, in: Wolfram Kaiser / Brigitte Leucht / Morten Rasmussen (Hg.): The History of the European Union. Origins of a trans- and supranational polity 1950–72, New York 2009, S. 189–205; L. Knudsen / Rasmussen: A European Political System.

Das Gentlemen’s Agreement von Luxemburg polarisierte insbesondere die nationalen Bürokratien, in denen sich Verwaltungsexperten und »politische Verwaltungsbeamte« unterschiedlich positionierten. Klassisch war diese Divergenz in den Außenämtern, wo sich die Staatssekretäre mit ihren unmittelbaren Mitarbeitern deutlich von den niederen Rängen des eigenen Hauses abhoben, zum Beispiel von den Juniorkollegen, den peripheren Diensten (wie den juristischen Beratern) oder den lokalen Experten, welche zumeist aus den Botschaften in die Zentrale des Außenamts berichteten. Hier ließen sich zwei deutlich unterschiedliche normative Leitbilder ausmachen. Wenig überraschend berücksichtigte das Kalkül der politischen Beamten vornehmlich die größeren Linien der Außenpolitik und die essenziellen Interessen des jeweiligen Staates. Die Rückbindung dieser Beamter an das parlamentarische System und seine Zyklen war viel stärker als bei den niederrangigen Experten, sodass der politische Rechtfertigungsdruck als stärker empfunden wurde und das Verwaltungshandeln unmittelbar beeinflusste. In einem solchen Kalkül spielten integrationspolitische und europarechtliche Detailfragen oft eine nachrangige Rolle. Es dominierten stattdessen kurzfristige innen- und wirtschaftspolitische Interessen. Ebenso wenig dürfte überraschen, dass die niederrangigen Experten und lokalen Berichterstatter, die naturgemäß am tiefsten in die Sachproblematik eingearbeitet waren und über erhebliche fachliche Expertise verfügten, sich von den Zwängen der Regierungsverantwortung am ehesten lösen und Gemeinschaftsfragen unabhängig von nationalen Partikularinteressen behandeln konnten.

In der Debatte über den Luxemburger Kompromiss reagierten die hohen Verwaltungsebenen der nationalen Außenämter und Ministerien sehr sensibel auf kurzfristige politische Vorgaben oder Erfordernisse. Etwa betonten oder überbetonten sie die Verfügbarkeit und Rechtskraft der Luxemburger Formel, wenn es darum ging, EWG-skeptische Parlamentarier, Oppositionspolitiker oder bestimmte Bevölkerungsgruppen (wie Fischer und Landwirte) zu besänftigen. Zahllose Zeugnisse hierfür finden sich zum Beispiel in den »Redeschlachten« des britischen Unterhauses über das Für und Wider eines britischen EWG-Beitritts oder über den Schutz britischer Landwirtschaft und Fischerei.

Siehe die Redebeiträge des Chancellor of the Duchy of Lancaster und britischen Schatten-Europaministers Geoffrey Rippon vor dem Unterhaus (www.hansard.parliament.uk).

Den höheren Verwaltungsebenen gegenüber standen die Experten, welche in ihren Analysen den politischen Charakter des Arrangements und seine juristisch-formale Unzulänglichkeit sezierten und regelmäßig die »politischen Beamten« davor warnten, die Geltung und den Fortbestand des Luxemburger Kompromisses zu überschätzen und in der Außendarstellung zu übertreiben. Dabei zeigte sich oft die mangelnde Sachkenntnis der höchsten Verwaltungsbeamten und Regierungsmitglieder mit Bezug zum Luxemburger Arrangement. Oft mussten sich die Minister von Experten der Ständigen Vertretungen über die Entscheidungspraxis der Gemeinschaften aufklären lassen oder die Expertise der ministeriellen Juristischen Dienste einholen, um die Komplexität des Entscheidungsverfahrens und die Grenzen der Veto-Politik zu verstehen.

Exemplarisch die Korrespondenz zwischen dem britischen Außenministerium und der britischen Ständigen Vertretung bei den Europäischen Gemeinschaft im Frühjahr und Sommer 1973 (PRO, FCO 30 1640): Die in Brüssel arbeitenden Experten mussten die ahnungslosen Spitzenbeamten der Londoner Zentrale über Ursprung, Geltung, Rechtscharakter und bisherige Praxis des Luxemburger Kompromisses aufklären.

In den Debatten und Konflikten über den Luxemburger Kompromiss kollidierte augenfällig die Logik des Unilateralismus mit der Logik des Multilateralismus, mit allen Konsequenzen für die normativen, oft ungeschriebenen Ansprüche an die Rolle der Staaten und der Gemeinschaft. Der Appell an den Luxemburger Kompromiss verband sich tendenziell mit der Vorstellung einer uneingeschränkten mitgliedstaatlichen Souveränität und Kontrolle über den Integrationsprozess. Diese Haltung war charakteristisch für die geografisch und wirtschaftlich großen Mitgliedsstaaten wie die Bundesrepublik, aber gerade auch für jene mit einer bedeutenden Geschichte der Staatlichkeit wie Frankreich und Großbritannien. In den außenpolitischen Bürokratien und Regierungszirkeln an der Themse und der Seine schwangen dabei auch immer Vorstellungen von der Ehre der Nation mit. Gerade die gaullistische Legitimation des Luxemburger Arrangements betonte die Wiederherstellung der Würde der französischen Republik gegenüber den Anmaßungen einer vorgeblich vaterlandslosen supranationalen Bürokratie. Britische Regierungschefs und hohe Verwaltungsbeamte zeigten sich besonders aufgeschlossen für diese gaullistische Argumentation.

Siehe die oben genannte Stellungnahme Roy Hattersleys (Anm. 43).

Als Garantie zur Durchsetzung britischer Parlamentssouveränität wurde der Kompromiss in britischen Debatten regelmäßig in Reichweite und Geltung überschätzt und übertrieben dargestellt. Dabei beriefen sich die Befürworter des Vetos regelmäßig auf die Absprachen zwischen den Premierministern Heath und Pompidou im Jahre 1971 sowie auf das Weißbuch zum britischen Beitritt aus dem gleichen Jahr.

So etwa das Fernsehinterview mit dem britischen Premierminister Heath vom 27. Mai 1971, in dem dieser nach seinem Gespräch mit dem französischen Präsidenten Pompidou zur Frage des Luxemburger Kompromisses ausführte: »Er sei sich mit dem französischen Präsidenten völlig darüber einig, dass kein EWG-Mitglied, das ein vitales nationales Interesse geltend mache, in dieser Frage überstimmt werden dürfe. Der Fall werde überdies nicht praktisch werden, da jeder Versuch der Majorisierung eines Mitgliedes das Zerbrechen der EWG zur Folge haben könnte, alle Mitglieder aber am Fortbestand der EWG interessiert seien.«, in: PAAA, B20 200 1897, Telegramm Hase (bundesdeutsche Botschaft London) an Auswärtiges Amt mit Zusammenfassung des Fernsehinterviews, 28.05.1971, S. 2; ebenso das Weißbuch der britischen Regierung zur EWG-Mitgliedschaft »The United Kingdom and the European Communities« vom 07.07.1971, in dem es hieß: »All the countries concerned recognize that an attempt to impose a majority view in a case where one or more members considered their vital interests to be at stake would imperil the very fabric of the Community. The Six have not lost any of their national identities or their national institutions and points of view, nor shall we lose our national identity.«, online: https://www.cvce.eu/en/obj/white_paper_presented_by_the_uk_government_to_the_uk_parliament_july_1971-en-8cf072cb-5a31-46f6-b04f-cb866be92f72.html (09.09.2020).

Die Gegner oder Kritiker des Luxemburger Kompromisses allerdings pflegten eine Normen-, Gedanken- und Wertewelt, die untrennbar mit dem Multilateralismus und dem Aufstieg internationaler Organisationen im 20. Jahrhundert verknüpft war. Sie konnten die uneingeschränkte Geltung des Vetorechts nicht mittragen, weil in ihrem Konzept vom Miteinander der Nationalstaaten eine teilweise Abtretung der Souveränität und Delegation von Kompetenzen unausweichlich war.

Siehe etwa den von der Kommission in Auftrag gegebenen Vedel-Bericht zur Stärkung des Europaparlaments vom 25.03.1972, in dem der Luxemburger Kompromiss für die institutionellen Verzerrungen innerhalb der EWG und für die Dominanz der intergouvernementalen Diplomatie verantwortlich gemacht wurde, online: https://www.cvce.eu/en/obj/vedel_report_25_march_1972-en-a4f5b134-99b9-41b3-9715-41769dfea12a.html (09.09.2020).

Ideen und Initiativen für eine stärkere Zusammenarbeit der EWG-Regierungen außerhalb oder am Rande der supranationalen EWG-Struktur beruhten in der Regel auf der Vorstellung, dass die Regierungen ausschließlich im Konsens agierten. Dabei schienen das Einstimmigkeitsprinzip und das informelle Vetorecht die großen Mitgliedstaaten zu begünstigen. Von französischer Seite etwa wurden Ideen für ein mehr zwischenstaatlich ausgerichtetes EWG-Europa ventiliert, die bei den kleineren Mitgliedstaaten Sorgen auslösten, die französische Regierung arbeite auf ein Direktorium hin, in dem die großen Mitgliedstaaten ihre Dominanz über die Gemeinschaft festigten, auch indem sie sich bewusst keinem supranationalen Entscheidungsmechanismus unterwarfen, sondern ihre Interessen mit einem Vetorecht absicherten.

Das 1970/71 vom französischen Staatspräsidenten Georges Pompidou vorgestellte und vieldiskutierte Projekt einer auf der EWG aufbauenden »europäischen Konföderation« sollte klar auf dem Einstimmigkeitsprinzip beruhen, was von britischer Seite unterstützt wurde. Kritisch wurde diese Tendenz in der deutschen Regierung gesehen, siehe PAAA, B20 1822, Memorandum des Auswärtigen Amtes Abteilung IA2, 18.11.1971, S. 3: »Es besteht aber die Gefahr, daß vor jeder multilateralen Entscheidung ein kompliziertes Spiel bilateraler Beziehungen einsetzt, das Mißtrauen schaffen und hemmend wirken muß. Die französische Politik die immer noch sehr viel mehr von dem System der Nationalstaaten ausgeht als unsere Politik, ist für diese Versuchung besonders anfällig«; hierzu auch: Claudia Hiepel: Willy Brandt und Georges Pompidou: deutsch-französische Europapolitik zwischen Aufbruch und Krise, München 2012, S. 180–182.

Besonders bei der Norderweiterung von 1973 ist zu beobachten, dass die Regierungen und Bürokratien Frankreichs, Westdeutschlands und Großbritanniens sich den Ball des Luxemburger Kompromisses gegenseitig zuspielten. Beamte aus Paris und Bonn wurden nicht müde, den britischen Gesprächspartnern zu versichern, dass es am Ende immer noch den Luxemburger Kompromiss gebe und sich die Briten daher keine Sorgen um ihre Souveränität zu machen brauchten. Die Vertreter kleiner Mitgliedstaaten beschwerten sich, dass Beamte aus Paris, Bonn und London mit diesen Verweisen auf den Luxemburger Kompromiss die mit der Erweiterung verbundenen politischen Streitthemen systematisch »zudeckten«, um die Verhandlungen mit Großbritannien voranzubringen und abzuschließen.

Ein belgischer Diplomat beklagte diese Tendenz in den Beitrittsverhandlungen, siehe MAEB, 18779-8, Memorandum des belgischen Außenministeriums, Frühjahr 1972: »Ayant accepté le principe de l’acquis communautaire, les Britanniques se sont efforcés de retarder autant que possible l‘application intégrale de certains règlements communautaires, voir d’en différer la mise en vigueur à une date indéterminée. D’ù la recherche d’»arrangements continues« de nature à rassurer les intérêts britanniques concernés sans toutefois mettre en cause les principes de base de la C.E.E. A l’occasion cette tactique a eu pour effet de »geler« certains problèmes par le recours à des formulations ingénieuses plutôt que par la mise au point de solutions définitives. A l’égard de ces dernières, on a peut-être trop souvent évoqué, du côté anglais, la règle de l’unanimité, parfois qualifiée de »droit de veto«. Il est permis d’espérer que ces références appartiendront bientôt au passé.«

Die Gruppenbildung unter den großen Mitgliedstaaten wurde von den kleineren Beneluxstaaten, oft im Verbund mit Irland, geschickt konterkariert. Viele Initiativen und Vorstöße aus dem Kreis dieser Ländergruppe, so zum Beispiel die irische Initiative vom Jahresbeginn 1975 zur Ausrufung von mehrheitsentscheidungsfähigen Fragen oder der Tindemans-Bericht von Ende 1975, zielten darauf, die Gleichgewichte in der Gemeinschaft zugunsten der kleineren Mitgliedstaaten neu zu tarieren. Ein probates Mittel dabei war die Forcierung von Abstimmungen, der Kampf gegen den Missbrauch des Luxemburger Kompromisses und weitere Maßnahmen, welche den kleineren Mitgliedstaaten Mitsprache auf Augenhöhe sicherten. Gerade von den kleineren Mitgliedstaaten wurde der Luxemburger Kompromiss zunehmend nicht als Schutzmechanismus wahrgenommen, sondern als Instrument der großen Mitgliedstaaten, um ihre Dominanz über die Gemeinschaft abzusichern. Zum Beispiel scheiterten der Tindemans-Bericht von 1975/76 und seine Vorschläge für eine »Rückkehr zu Mehrheitsentscheiden« letztlich am Widerstand Frankreichs, Großbritanniens und der Bundesrepublik. Die Benelux-Regierungen waren hierüber höchst erzürnt.

Der in der Praxis des Gemeinschaftshandelns prägnanteste Normenkonflikt ist das Gegeneinanderwirken der Prinzipien von Effizienz und Vertrauensbildung. Für die Kritiker der Veto-Kultur spielte der Imperativ des effizienten Verwaltungshandelns eine überragende Rolle. Nachdem sich die Veto-Kultur in den ausgehenden 1960er-Jahren und im Zuge des britischen Beitritts zunächst verfestigt hatte, lösten die »Eurosklerose« und die Herausforderungen durch die sozio-ökonomische Krise der 1970er-Jahre besonders unter den in die Sachthematik eingearbeiteten Verwaltungsfachleuten eine Rückbesinnung auf die Vertragsgrundlage und eine nachhaltige Verstärkung des Reformwillens aus. In diesem Reformkalkül war die Stärkung der Ratspyramide durch den Abbau von Entscheidungshemmnissen zentral. Propagiert wurde in der Regel die Rückkehr zu den vertraglich festgelegten Abstimmungsregeln und damit praktisch das Ende des Luxemburger Kompromisses. Diese Debatte begann bereits in den ausgehenden 1960er-Jahren und steigerte sich über die »Eurosklerose« bis in die beginnende »relance européenne« der frühen 1980er-Jahre. Der Effizienz-Imperativ war wichtiger Bestandteil von Initiativen der Kommission und des Europäischen Parlaments sowie von Reformplänen wie dem Tindemans-Bericht von 1975, dem Bericht der drei Weisen von 1978 und dem Genscher-Colombo-Plan von 1981. Der gegen den Kompromiss gerichtete Effizienz-Gedanke wurde (nach erfolgter Norderweiterung) durch die Erweiterungsperspektiven nach Süden zusätzlich verschärft, denn das Wachstum der Gemeinschaften rief allseits das Blockadepotenzial eines informellen Vetorechts in Erinnerung und beschwor Ängste vor einer totalen Lähmung der Gemeinschaften, wenn jeder Mitgliedstaat weiterhin alle bedeutsamen legislativen Schritte blockieren konnte.

In der praktischen Gemeinschaftsarbeit wurde dem Effizienz-Gedanken meist das Argument der Vertrauensarbeit entgegengehalten. Während die Anhänger der Effizienz in der Regel Verwaltungsfachleute waren, hatte der Faktor »Vertrauen« eher für die politischen Beamten und hohen Diplomaten Priorität. Sie verstanden sich in der Regel als Realisten und verwiesen – bei aller eventuellen Sympathie für eine effiziente, supranationale Bürokratie – stets darauf, dass die europäische Integration und die Verwaltungskultur der Gemeinschaften das Stadium der Union nicht annähernd erreicht hatten. Es fehlten ein wahrhaft europäisches Bewusstsein und eine europäische Öffentlichkeit. Die Skeptiker empfahlen den Luxemburger Kompromiss insofern als einen pragmatischen Weg, das noch vorhandene natürliche Misstrauen unter den Regierungen auszugleichen. Durch das informelle, pragmatische Aussetzen der Verwaltungsnorm »Abstimmung« sollte der Bestand der Vergemeinschaftung weiter konsolidiert werden, bis der Grad an Europäisierung die volle Anwendung supranationaler Verfahren rechtfertigte. Auch in der Historiografie ist das Vertrauensmotiv im Zusammenhang mit dem Luxemburger Kompromiss unter Rückgriff auf Niklas Luhmann analysiert und der Luxemburger Kompromiss als ein Instrument der Vertrauensregulation beschrieben worden.

Patel: Europäisierung wider Willen.

Die Verwaltungs- und Rechtsgeschichte der Europäischen Gemeinschaften offenbart ein breites Spektrum und eine dynamische Entwicklung politischer, juristischer und kultureller Normen. Beispielhaft wurden in diesem Aufsatz die bemerkenswerte Gegenläufigkeit von intergouvernementalen Normen in der politischen Sphäre sowie von föderalistischen Normen im Bereich des europäischen Rechts besprochen. Außerdem wurde die normative Ausdifferenzierung im Verlauf der Integrationsentwicklung thematisiert. Im Graubereich von nationalem, europäischem und Völkerrecht schrieb das Luxemburger Gentlemen‘s Agreement von 1966 ein besonders wichtiges Kapitel in der Normengeschichte der europäischen Einigung. So wie es die öffentliche politische Arena, die Parlamente und Medien polarisierte, so unterschiedlich und gegensätzlich reagierten auch nationale und gemeinschaftliche Verwaltungen auf die Option eines informellen Vetorechts. Die Spitzen der Außenämter in den großen Mitgliedstaaten schätzten die politischen Handlungsräume, die ihnen das Luxemburger Arrangement bei der Absicherung ihrer nationalen Partikularinteressen verschaffte, aber auch die konsolidierende und das Vertrauen fördernde Wirkung der »Ausnahmeklausel« von Luxemburg. So traf der Gentlemen’s Deal den Nerv der Zeit und spiegelte das allgemeine Empfinden in politischen und Verwaltungskreisen, dass die im Aufbau befindliche Gemeinschaft einen Schutzmechanismus für den einzelnen Mitgliedstaat brauche, solange eine Interessenkonvergenz und eine europäische Öffentlichkeit noch in weiter Ferne lagen. Mit dem Luxemburger Kompromiss verfestigte sich diese seit Gründung der Gemeinschaften latent vorhandene Überzeugung zur dominierenden und natürlichen Verfahrensnorm bei der Entscheidungsfindung im EWG-Ministerrat. Der natürliche Modus der Einstimmigkeit wiederum eröffnete neue politische Handlungsoptionen, die über eine Phase der Konsolidierung in den 1970er-Jahren hinaus einen Ausbau der Integration und des institutionellen Bestands in den 1980er- und 1990er-Jahren ermöglichten. Die Vertiefung der Integration und die Verflechtung und Annäherung der Mitgliedstaaten wiederum führten ab den späten 1970er-Jahren unübersehbar zu einem schleichenden Wandel der Einstimmigkeitskultur und der mit ihr verbundenen Normen und Werte.

Historisch bedeutsam wurde die Abmachung von Luxemburg vor allem durch ihre politische, soziale und moralische Verbindlichkeit, und weniger durch ihren zweifelhaften Rechtscharakter. Angesiedelt im Spannungsfeld von politischen und sozialen Interessen, Erwartungen, Gewohnheiten und Leitgedanken, wurde das Gentlemen’s Agreement oft als »Soft Law« der Europäischen Gemeinschaften eingestuft. Doch im weiteren historischen Verlauf polarisierte das informelle Arrangement zunehmend. Unter den kleineren Mitgliedstaaten fühlten sich einige Regierungen, wie die dänische oder später die griechische, durch den Luxemburger Kompromiss zwar gut geschützt. Doch andere – darunter die Beneluxländer – versprachen sich vom Abbau des informellen Vetos Gleichberechtigung und gleiche Teilhabe an der Integration und Kooperation. Vornehmlich aus dieser Ländergruppe kamen auch die ersten Initiativen zur institutionellen und demokratischen Reform der Gemeinschaften. Kernbestand des Reformdiskurses war der Imperativ des effizienten Verwaltungshandelns, wobei sich die Reformer von der Überwindung des Luxemburger Arrangements eine entscheidende Optimierung der Verwaltungsvorgänge versprachen. So verwob sich die Debatte über »Luxemburg« im Laufe der Jahre mit weiteren Anliegen, etwa der Demokratisierung und der Parlamentarisierung der Gemeinschaften. Die vom Luxemburger Arrangement kristallisierten Konflikte über Unilateralismus, Solidarität, Vertrauen und Effizienz sind besonders geeignet, den prozesshaften Charakter von Normativität zu veranschaulichen, denn erst in der politischen und sozialen Interaktion brachten die beteiligten Akteure ihre normativen Vorstellungen zur Geltung.