1. bookVolume 5 (2020): Issue 1 (December 2020)
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30 Sep 2016
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Mehrdimensionale Rechtsmaßstäbe als Herausforderung für die Verwaltung: das Beispiel der Hafenstaatkontrolle

Published Online: 24 May 2021
Page range: 186 - 199
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30 Sep 2016
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Abstract

Using the example of so-called port state control, the article examines the phenomenon of multidimensional legal norms and the challenges they pose for public administration. It shows how the gradual introduction of port state control has enabled public authorities to gain access to foreign-flagged ships and how this has subsequently differentiated their decision-making program. The illustrative material for this historicizing study comes primarily from the 19th and 20th centuries.

Seehäfen sind regelmäßig in oder in der Nähe von Städten verortet und gleichzeitig über den Handel und das Transportgeschäft überregional vernetzt. Seehafenstädte lassen sich daher als frühe Mikrokosmen der Globalisierung interpretieren, in denen sich – im Sinne einer Kontaktzone

Grdl. zum Konzept Mary Louise Pratt: Imperial Eyes. Travel Writing and Transculturation, London 1992, S. 6f.; zur Anwendung auf den maritimen Bereich: Bernhard Klein / Gesa Mackenthun (Hg.): Das Meer als Kontaktzone, Konstanz 2003.

– transkulturelle Manifestationen in hoher Dichte zeigen.

Siehe die Global City-Forschung etwa Lars Amenda / Malte Fuhrmann (Hg.): Hafenstädte, Migration, Globalisierung, Leipzig 2007.

Ihre Gateway-Funktion kommt etwa in der Präambel der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg zum Ausdruck, die Hamburg als »Welthafenstadt« bezeichnet und ihr die Funktion einer »Mittlerin zwischen allen Erdteilen und Völkern der Welt« zuweist.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob das Aufeinandertreffen von Fremdem und Vertrautem im Hafen auch eine Entsprechung im Entscheidungsprogamm der dort die Seefahrt überwachenden Verwaltung findet. Dabei gilt es, verschiedene Rechtsfragen zu unterscheiden: Auf einer vorgelagerten Ebene ist zu klären, ob die Verwaltung im Seehafen Schiffe, die unter einer ausländischen Flagge fahren (fremdflaggige Schiffe), überhaupt überprüfen kann. Erst wenn dies der Fall ist, schließen sich Überlegungen zum normativen Maßstab an. Umfasst dieser das lokale Recht, ausländisches Recht, internationales Recht oder gar eine Mischung aus mehreren oder aus all diesen Normenkomplexen?

Der Beitrag möchte aufzeigen, wie mit der Etablierung der sogenannten Hafenstaatkontrolle, international Port State Control genannt, der Verwaltung im Seehafen tatsächlich der Zugriff auf fremdflaggige Schiffe gestattet wurde und sich in der Folge auch ihr Entscheidungsprogramm im Sinne einer administrativen Multinormativität ausdifferenziert hat. Die Rechtsmaßstäbe der Hafenstaatkontrolle sind zu mehrdimensionalen geworden. Das Anschauungsmaterial für diese historisierende Untersuchung liefern vornehmlich das 19. Jahrhundert sowie das 20. Jahrhundert. Der Beitrag schließt mit einer Zusammenfassung in Thesenform.

Zur Orientierung sei vorweggenommen, dass die administrative Multinormativität im Seehafen eine internationale ist. Damit ist gemeint, dass sie sich auf Konstellationen bezieht, die durch ein Zusammenspiel staatlicher und überstaatlicher Normen charakterisiert sind. Im Kern tritt diese Form der Multinormativität in Gestalt einer Pluralität von Recht in Erscheinung; gleichwohl lässt sie sich nicht auf Rechtsnormen im engeren Sinne beschränken. Denn mit dem für das überstaatliche Recht typischen sogenannten Soft Law

Die überkommene Definition ist eine rein negative. Danach fallen unter (internationales) Soft Law diejenigen Regeln, die nicht der klassischen Definition des internationalen Rechts unterfallen und deren Verletzung nicht gerichtlich geltend gemacht werden kann und die keine Folgen nach dem Recht der Staatenverantwortlichkeit auslösen, Matthias Knauff: Der Regelungsverbund. Recht und Soft Law im Mehrebenensystem, Tübingen 2010, S. 215.

tritt auch eine Normkategorie in Erscheinung, die sich zwischen Recht und Nicht-Recht bewegt.

Christian Tomuschat: Die Charta der wirtschaftlichen Rechte und Pflichten der Staaten, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht 36 81976), S. 444, 476; Daniel Thürer: ›Soft Law‹ – eine neue Form von Völkerrecht?, in: Zeitschrift für Schweizerisches Recht 104 I (1985), S. 429, 433f.; Knauff: Der Regelungsverbund, S. 220–226.

Seine Zwischenstellung rührt daher, dass dem Soft Law zwar keine Rechtsverbindlichkeit zukommt, aber es formuliert verhaltensbezogene Erwartungen, was es von reinen Gentlemen's Agreements und den Regeln der Völkercourtoisie unterscheidet; zudem ist die Missachtung von Soft Law oftmals mit Konsequenzen verbunden, wie etwa die Benennung des Verstoßes oder die Vorenthaltung von Vorteilen, so dass jedenfalls faktisch ein Druck zu seiner Beachtung besteht.

Vorläufer der Hafenstaatkontrolle
Völkerrechtliche Grundlagen

Die Hafenstaatkontrolle und die damit einhergehende administrative Multinormativität im Seehafen gelten als ein modernes Phänomen. Das heißt aber nicht, dass Kontrollen fremdflaggiger Schiffe zuvor nicht existent waren; sie haben sich vielmehr in Etappen herausgebildet. Schon um einem allzu schematischen Narrativ entgegenzuwirken, sollen im Folgenden zunächst die Anfänge der Hafenstaatkontrolle skizziert werden. Ein Blick auf ihre seevölkerrechtlichen Grundlagen bedarf es zweitens, um die Brisanz der Multinormativität im Seehafen zu erfassen. Denn es ist zu sehen, dass die Hafenstaatkontrolle nach überkommenem Verständnis nicht vorgesehen ist, da der Flaggenstaat das Primat bei der Regulierung seiner Schiffe hat. Damit gehen, auch wenn die Hafenstaatkontrolle mittlerweile anerkannt ist, schwierige Folgefragen einher. In Bezug auf die administrative Multinormativität ist es die Frage nach den adäquaten Instrumenten der Verwaltung für den Umgang mit ihr, die erst in den letzten Jahren, beflügelt auch durch die Möglichkeiten, die die Digitalisierung bietet, angegangen werden kann. Das Seerecht kann somit illustrieren, dass Multinormativität, so faszinierend sie zunächst auch erscheint, gleichzeitig eine Herausforderung für den effektiven Verwaltungsvollzug darstellt. Um diese Atypik der Multinormativität im Seehafen in ihrer Gänze zu erfassen, wird in der folgenden Darstellung als Kontrastfolie der völkerrechtliche Normalfall herangezogen.

Die Hoheitsgewalt eines Staates über Schiffe, denen er als sogenannter Flaggenstaat das Recht einräumt, seine Flagge zu führen, wird als Flaggenhoheit bezeichnet.

Marco Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, Berlin 1994, S. 87; Rüdiger Wolfrum: Hohe See und Tiefseeboden (Gebiet), in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hg.): Handbuch des Seerechts, München 2006, S. 287–346, hier: Rn. 30; dort auch zur streitigen dogmatischen Einordnung (Teil der Gebietshoheit, der Personalhoheit oder dritte Kategorie).

Das völkergewohnheitsrechtlich anerkannte

Doris König: Flag of Ships, in: Max Planck Encyclopedia of Public International Law (MPEPIL), Volume IV, hg. von Rüdiger Wolfrum, Oxford 2009, Rn. 18.

Flaggenstaatprinzip hängt eng mit der Entstehung der Konzepte des Nationalstaats einerseits und der Freiheit der Hohen See andererseits zusammen. Es bildete sich daher nicht vor Ende des 18. Jahrhunderts voll aus.

König: Flag of Ships, Rn. 2; Douglas Guilfoyle: Art. 92, in: Alexander Proelß (Hg.): United Nations Convention on the Law of the Sea, München 2017, Rn. 4; Robin Churchill / Alan Vaughan Lowe: The Law of the Sea, Manchester 1999, S. 204f.

Die Meeresfreiheit, dessen Korrelat die Flaggenhoheit darstellt, besagt, dass das Meer keinem Staat alleine gehört, sondern von allen Staaten gleichberechtigt genutzt werden darf. Diese Form der gleichberechtigten Ressourcennutzung wird an zwei Bedingungen geknüpft, die das Flaggenstaatsprinzip gewährleisten soll: Die Nationalität eines Schiffs muss nach außen hin sichtbar gemacht werden

John N.K. Mansell: Flag State Responsibility, Berlin 2009, S. 13f.

und der Flaggenstaat muss ein Mindestmaß an Sicherheit und Ordnung an Bord gewährleisten.

Marie Jacobsen: Flag State Perspectives, in: Myron Nordquist / John Norton Moore / Said Mahmoudi (Hg.): The Stockholm Declaration and Law of the Marine Environment, The Hague 2003, S. 299–310, hier: 299f.

Die Flagge eines Schiffes ist demnach ein Mechanismus zur Verteilung von Jurisdiktionen, indem sie bestimmt, welches staatliche Recht an Bord eines Schiffes gilt und welcher Staat gegen diese Zwangsmaßnahmen auf Hoher See ergreifen darf. Es handelt sich um ein auf dem Prinzip der Meeresfreiheit beruhendes Ausschlussrecht, denn anderen Staaten stehen Einmischungsrechte grundsätzlich nicht zu.

Wolfrum: Hohe See und Tiefseeboden, Rn. 37. Die Schranken der Flaggenstaathoheit auf Hoher See sind dementsprechend eng gesteckt. Grundsätzlich unterscheidet man zwei Gruppen von Eingriffsrechten fremder Staaten: solche wegen Verstößen gegen völkerrechtliche Normen (aus abgeleitetem Recht: Interesse der Staatengemeinschaft) und solche wegen Verstößen gegen nationale Normen (aus eigenem Recht: nationale Belange), dazu Wolfrum: Hohe See und Tiefseeboden, Rn. 44f.

Durch diese Zuständigkeitskonzentration trägt das Flaggenstaatprinzip dazu bei, die Schifffahrtsfreiheit abzusichern.

Günter Hoog: Deutsche Flaggenhoheit, Hamburg 1979, S. 15.

Von der Ausübung der Hoheitsgewalt auf Hoher See, die den Kerngehalt des Flaggenstaatprinzips bildet, ist allerdings die Inanspruchnahme von Hoheitsrechten in Bezug auf fremdflaggige Schiffe in anderen Meereszonen sowie zu Lande zu unterscheiden.

Von einer solchen Unterscheidung ging auch der StIGH im Lotus-Fall aus, dazu StIGH, PCIJ Series A 10 (1927), 4. Er kam zum Ergebnis, dass aus dem Flaggenstaatprinzip nicht notwendigerweise ein Verbot der Ausübung von Jurisdiktionen anderer Staaten in Bezug auf Vorgänge, die sich an Bord des fremden Schiffs auf Hoher See ereignet haben, folgt. Im Fall ging es um eine Kollision auf Hoher See zwischen einem französischen Schiff (S.S. Lotus) und einem türkischen Schiff. Als die S.S. Lotus im Hafen von Konstantinopel festmachte, wurde der wachhabende Offizier von türkischen Behörden verhaftet und von einem türkischen Strafgericht verurteilt.

Die Frage nach dem räumlichen Geltungsbereich der Flaggenhoheit stellt sich dabei namentlich im Verhältnis zur territorial begründeten Hoheitsgewalt des Hafenstaates, da Schiffe landseitig anders als auf offener See besser kontrolliert werden können und dort oftmals auch ein Interesse an einer solchen Kontrolle besteht.

Traditionelle Abgrenzungslehre: Innenbezug oder Außenbezug?

Laufen Schiffe ausländische Häfen an, unterliegen sie seit jeher grundsätzlich den lokalen Gesetzen.

M. w. N. Bevan Marten: Port State Jurisdiction and the Regulation of International Merchant Shipping, Heidelberg 2014, S. 37.

Um Zuständigkeitskonflikte zu vermeiden, setzte die Praxis allerdings lange Zeit auf eine Selbstbeschränkung: Lokale Vorschriften wurden de facto nicht auf die sogenannten inneren Angelegenheiten fremder Schiffe angewandt; man behielt sich aber das Recht des Zugriffs für den Fall vor, dass »Frieden und Ordnung des Hafens« verletzt werden.

Dierk Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. Oktober 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, Baden-Baden 1983, S. 152. Zur zwischen der französischen und angelsächsischen Lehre streitigen Frage der rechtsdogmatischen Konstruktion dieser Einschränkung (ausschließliche Jurisdiktion des Flaggenstaates oder konkurrierende Jurisdiktionen) siehe Dieter Dörr: Die deutsche Handelsflotte und das Grundgesetz, München 1999, S. 139f. Nicht zu verwechseln ist dies mit der Immunität fremder Kriegs- und Staatsschiffe, bei der ein fremder Staat über solche Schiffe grundsätzlich keine Hoheitsgewalt ausüben kann.

Diese Zurückhaltung wird völkerrechtlich überwiegend als eine zwischen Staaten üblichen Höflichkeit (Courtoisie) und nicht als eine völkergewohnheitsrechtliche Verpflichtung eingeordnet.

Für die erste Option Rainer Lagoni: Der Hamburger Hafen, die internationale Handelsschiffahrt und das Völkerrecht, in: Archiv des Völkerrechts 26 (1988), S. 261–365, hier: S. 261, 337f.

Die Abgrenzung der eigenen und der fremden Angelegenheiten, von Innen- und Außenbezug, führte im Einzelnen allerdings zu Schwierigkeiten. Im Wesentlichen unterschied man danach, ob hafenseitig ein eigenes Interesse anzuerkennen war.

Ferdinand Perels: Das internationale öffentliche Seerecht der Gegenwart, Berlin 1903, S. 64.

So zählte man zu den inneren Angelegenheiten die Bereiche der allgemeinen Schiffshygiene und der Arbeitsbedingungen, während die Seuchenbekämpfung, die Sicherung der nach Zoll- und Hafengesetzen schuldigen Leistungen oder Eingriffe in die Rechtssphäre der lokalen Bevölkerung typischerweise den nicht-internen Angelegenheiten zugeordnet waren.

Ausführlich Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. Oktober 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, S. 157f.; zum Gesundheitsrecht Karl Neumeyer: Internationales Verwaltungsrecht, Bd. 1, München 1910, S. 71f.

Eine Kontrolle fremder Schiffe wurde zu Zeiten und an Orten sich verdichtender weltweiter Verbindungen im Sinne einer frühen Globalisierung

Zu diesem Verständnis von Globalisierung als Prozess Jürgen Osterhammel / Niels P. Petersson: Geschichte der Globalisierung, München 2003, insb. S. 9f.

auch systematisch ausgeübt. Die maritime Quarantäne im Mittelmeerraum in der frühen Neuzeit

Luise Müller: Formen der Abgrenzung und ihre Funktion: Maritime Quarantäne auf der Iberischen Halbinsel, in: Desanka Schwara (Hg.): Kaufleute, Seefahrer und Piraten, München 2011, S. 261, 303f.; Thomas Freller: Der Kampf gegen den »Schwarzen Tod«. Quarantäne und Epidemiebekämpfung der frühen Neuzeit im Mittelmeer aufgezeigt am Beispiel Maltas, in: Berichte zur Wissenschaftsgeschichte 17 (1994), S. 122–128.

und der britische Merchant Shipping Act von 1876 bilden zwei Beispiele dafür.

Maritime Quarantäne in der frühen Neuzeit

Das Mittelmeer ist seit Jahrhunderten durch ein dichtes Netz von Handelsrouten geprägt, das einen überörtlichen Austausch wirtschaftlicher, technologischer und kultureller Art ermöglicht. Diese Verflechtung und insbesondere das Aneinanderrücken von Ost und West in Verbindung mit einer damals sehr dichten Bevölkerung in der mediterranen Region barg aber auch ein erhöhtes Risiko für Infektionskrankheiten.

Zur besonderen Anfälligkeit von Hafenstädten Jörg Vögele / Hideharu Umehara: Introduction, in: Jörg Vögele / Hideharu Umehara (Hg.): Gateways of Disease. Public Health in European and Asian Port Cities at the Birth of the Modern World in the late 19th and the early 20th century, Göttingen 2015, S. 11–24, hier: S. 11f.

Der Seuchenzug der Pest, des ›Schwarzen Todes‹, in Europa ab der Mitte des 14. Jahrhunderts wird darauf zurück geführt, dass mit dem Pesterreger infizierte Ratten von der Krim mit Schiffen nach Konstantinopel und von dort aus weiter nach Venedig, Genua und Messina kamen, so dass sich die Krankheit von den Seemetropolen über die Handelswege in fast ganz Europa ausbreiten konnte.

Lutz Ehlkes / Jürgen May: Seuchen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 65 (2015), S. 3–10, hier: S. 3, 6; Klaus Bergdoldt: Pest, Stadt, Wissenschaft – Wechselwirkungen in oberitalienischen Städten vom 14. bis 17. Jahrhundert, in: Berichte zur Wissenschaftsgeschichte 15 (1992), S. 201–211.

Seuchen bedeuteten nicht nur eine ökonomische Schwächung, sondern konnten infolge des Bevölkerungsrückgangs zur Ausschaltung einer Stadt führen.

Freller: Der Kampf gegen den »Schwarzen Tod«, S. 123.

Angesichts dieser Risikolage gehörte es in der frühen Neuzeit in den mediterranen Seemetropolen zur gängigen Praxis, Quarantänebehörden zu schaffen, die die Schiffe hygienisch inspizierten.

John Joyce Keevil: Medicine and the Navy, Volume I, 1200–1649, Edinburgh 1957, S. 85; dort auch zum Unverständnis englischer Seeleute, die eine solche rigorose Praxis nicht kannten.

Die sanitäre Behandlung der Schiffe hing vor allem vom Startort der Reise und den dortigen Gesundheitsverhältnissen ab.

Müller: Maritime Quarantäne auf der Iberischen Halbinsel, S. 296.

Für die Durchführung der Kontrollen wurden Dolmetscher und Übersetzer eingestellt, die die Inspekteure auf die einfahrenden Schiffe begleiteten und bei Befragungen unterstützten.

Müller: Maritime Quarantäne auf der Iberischen Halbinsel, S. 320f.

Diese Quarantäneverwaltungen bauten zudem ein Netz hafenübergreifender Kommunikation auf:

Freller: Der Kampf gegen den »Schwarzen Tod«, S. 127.

In den mediterranen Häfen wurden Gesundheitspapiere (Patente, Bill of Health) ausgestellt, die über die medizinische Situation im letzten Ausgangshafen Auskunft gaben und die die Beurteilungsgrundlage für Maßnahmen der Gesundheitsverwaltung bildeten.

Der Plimsoll Act

Schiffsverluste infolge von Überladung – und des dadurch bedingten Tiefgangs des Schiffs – bilden ein altbekanntes Problem, das vielen Seeleuten das Leben kostete.

Zum Spannungsverhältnis Ernst Dehning: Zur Freibordfrage der Tanker, in: Weltwirtschaftliches Archiv 20 (1924), S. 461–467, hier: 461f.

Dieses ist darauf zurückzuführen, dass Reeder ein großes Interesse daran haben, ihre Schiffe maximal zu befrachten, weil der ökonomische Nutzen steigt, wenn die Frachtmenge bei unveränderten Betriebskosten erhöht werden kann. Die Neigung der Reeder, Schiffe zu überladen, stieg, nachdem im Lauf der Zeit die Personalunion von Reeder und Kapitän aufgebrochen und der Kapitän zu einem abhängigen Arbeitnehmer wurde.

Kai Umbach: Grenzüberschreitende Geschäfte in der See- und Transportversicherung von Ende des 19. Jahrhunderts bis in die 1930er-Jahre, Marburg 2008, S. 105.

Der Bereich der Beladung unterlag daher schon früh einer administrativen Überwachung. So wurden Ladungsregeln im 15. Jahrhundert durch die Hanse eingeführt und ihre Beachtung durch die Stadtverwaltungen und im Ausland durch die Außenstellen der Hanse (Kontore)

Theodor Lindner: Die deutsche Hanse, Leipzig 1911, S. 111f.

überwacht.

Charles E. Fayle: A Short History of the World's Shipping Industry, London 1933, S. 99f.

Die Pflicht zur Anbringung von Ladungsmarken auf der Außenseite des Schiffskörpers, die durch elaborierte Inspektionssysteme abgesichert wurde, gilt zudem als charakteristisch für die mediterranen Seemetropolen der frühen Neuzeit.

Für Genua Phillipe Boisson: Safety at Sea. Policies, regulations & international law, Paris 1999, S. 47f.; für Venedig Fayle: A Short History of the World's Shipping Industry, S. 77f.

Die technologischen Neuerungen und der Aufschwung des Seehandels im 19. Jahrhundert

Zu den Änderungen Yrjö Kaukiainen: Growth, Diversification and Globalization. Main Trends in International Shipping since 1850, in: Lewis R. Fischer / Even Lange (Hg.): International Merchant Shipping in the Nineteenth and Twentieth Centuries. The Comparative Dimension, Oxford 2008, S. 1–56, hier: S. 1f.

legten den Grundstein für eine internationale Kooperation im Bereich der Schiffssicherheit, die sich allerdings auf die Angleichung der Standards konzentrierte und das Primat der Flaggenstaatkontrolle unangetastet ließ.

Marten: Port State Jurisdiction and the Regulation of International Merchant Shipping, S. 40; Boisson: Safety at Sea, S. 52f.

Kontrollen in Häfen gegenüber fremdflaggigen Schiffen bildeten daher die Ausnahme. Die damals vorherrschende Seemacht Großbritannien konnte sich mit der Reform des Merchant Shipping Act im Jahr 1876 aber eine Ausnahme erlauben: Im Kampf gegen Coffin Ships (im Deutschen sinngemäß ›schwimmende Särge‹) wurde in diesem Gesetz auf Betreiben des englischen Parlamentsabgeordneten Samuel Plimsoll das Anbringen einer Freibordmarke auf dem Schiffskörper, daher auch Plimsoll Line beziehungsweise Mark genannt,

Francisco Piniella: Who will give effect to the ILO’s Maritime Labour Convention, 2006?, in: International Labour Review 152 (2013), S. 59–83, hier: S. 59f.

zwingend vorgeschrieben.

Ronald Hope: A New History of British Shipping, London 1990, S. 321f. Nach dem ursprünglichen Merchant Shipping Act, der auf das Jahr 1786 zurückdatiert, mussten die Seeleute, selbst wenn sie von der Seeuntüchtigkeit des Schiffs wussten, in See stechen, Piniella: Maritime Labour Convention, S. 59f., Fn. 1. Der jeweilige Freibord stand aber auch nach dem Plimsoll Act weiterhin im Belieben des Reeders und musste lediglich außen auf der Bordwand durch eine besondere Markierung (Decksstrich und Kreis) markiert werden, weswegen das reformierte Gesetz zunächst ohne Erfolg blieb. Gesetzliche Vorgaben zur Positionierung der Freibordmarke am Schiffsrumpf wurden erst 1894 wirksam, nachdem bereits 1890 das Board of Trade verbindliche Freibordtabellen eingeführt hatte, dazu Hope: A New History of British Shipping, S. 322. Die nach den Regeln des Board of Trade festgelegten Tiefladelinien galten zunächst aber nicht für fremdflaggige Schiffe, Zeitschrift für Versicherungswesen 15 (1891), Nr. 32 vom 17. August, S. 396 und Nr. 41 vom 19. Oktober, S. 482.

Der Freibord bezeichnet in der Schifffahrt, vereinfacht ausgedrückt, den Abstand zwischen der Wasserlinie und dem (Freibord-)Deck; eines Mindestfreibords bedarf es, um dem Schiff Stabilität zu verleihen und es zudem vor Meereswasser zu schützen. Die Freibordmarke gibt dementsprechend die absolute Grenze für den Freibord an. Zugleich nahm Großbritannien gestützt auf seine Jurisdiktion als Hafenstaat für sich in Anspruch, auch die Sicherheit fremdflaggiger Schiffe zu regulieren. Nach dem Plimsoll Act konnten namentlich Seeschiffe, die nicht den Beladungsvorschriften dieses Gesetzes entsprachen, in den britischen Häfen festgehalten werden.

Merchant Shipping Act 1876, 39 & 40 Vic, c 80, s 13: »Where a foreign ship has taken on board all or any part of her cargo at a port in the United Kingdom, and is whilst at that port unsafe by reason of overloading or improper loading, the provisions of This Act with respect to the detention of ships shall apply to that foreign ship as if she where a British ship, with the following modifications: (1.) a copy of the order for the provisional detention of the ship shall be forthwith served on the consular officer for the State to which the ship belongs at or nearest to the place where the ship is detained (2.) Where the ship has provisionally detained, the consular officer, on the request of the owner or master of the ship, may require that the person appointed by the Board of Trade to survey the ship shall be accompanied by such a person as the consular officer may select, an in such case if the surveyor and such person agree, the Board of Trade shall cause the ship be detained or released accordingly, but if they differ, the Board of Trade may act if the requisition had not been made, and the owner and master shall have the appeal to the Court of Survey touching the report of the surveyor which is before provided by this Act (3.)«.

Dieses Vorgehen stieß international auf Widerstand. Deutsche Kaufleute wandten sich beispielsweise mit zwei Eingaben an den Reichskanzler Otto von Bismarck

Zwei Eingaben des Vorsteher-Amtes der Kaufmannschaft zu Danzig an den Fürsten Reichskanzler und das Reichskanzler-Amt: Die Britische Merchant Shipping Act, 1876, und ihre Einwirkung auf die Deutschen Handels- und Schiffahrts-Verhältnisse, Danzig October 1876. Entsprechende Kritik gab es auch in anderen Staaten, etwa in den USA, dazu Michael Akehurst: Jurisdiction in International Law, in: British Yearbook of International Law 46 (1972–1973), S. 163, 205 (Fn. 9).

gegen diesen »neuen Vorgang« (S. 7) und bezweifelten die Rechtskonformität des Gesetzes. Als Argumente trugen sie vor, dass eine solche Kontrolle »Deutscherseits niemals gegen fremde Schiffe ausgeübt worden« sei (S. 3) und darüber hinaus die Gefahr aus einer übermäßigen oder unzulässigen Beladung eines Schiffes im Wesentlichen erst auf See und nicht im Hafen zur Geltung käme, weswegen handelspolitische Beweggründe vermutet wurden (S. 9f.). Die deutsche Kaufmannschaft sei nicht nur durch die »Ungewissheiten und Unklarheiten« des fremden Gesetzes belastet (S. 34), sondern auch durch das Risiko einer »böswilligen Denunziation« durch Besatzungsmitglieder in den ausländischen Häfen. Sie bat daher mindestens um eine entsprechende Anpassung der Deutschen Seemanns-Ordnung (S. 26, 36). Um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der britischen Seefahrtindustrie sicherzustellen, wurden die Restriktionen gegenüber fremdflaggigen Schiffen durch den Merchant Shipping Act von 1906 allerdings sogar ausgeweitet.

Fayle: A Short History of the World's Shipping Industry, S. 285f.; eingehend zu den transnationalen Bezügen des Merchant Shipping Act von 1906 und ihrem Hintergrund Richard Robinson: The Introduction of the Merchant Shipping Act 1906, in: The Mariner's Mirror 95 (2009), S. 301–312, hier: S. 301, insbes. S. 302, 307–309.

Über ein Abkommen der zwei rivalisierenden Staaten im Jahr 1907 wurde jedoch gleichzeitig eine gegenseitige Anerkennung der Freibordregelungen erzielt,

Max Schauseil: Zur Geschichte der See-Berufsgenossenschaft, Hamburg 1925, S. 315.

um einen unbehelligten Schiffsverkehr sicherzustellen. Deutsche Schiffe durften danach in britischen Häfen nicht mehr angehalten werden, wenn sie den durch die deutschen Vorschriften gestatteten Freibord nicht überschritten.

Schauseil: Zur Geschichte der See-Berufsgenossenschaft, S. 315f.; ferner Melanie Sulzer: Soziale Sicherungssysteme in der Seeschifffahrt, Bremen 2012, S. 79.

Dieses Abkommen bildete die Grundlage für weitere bilaterale und schließlich auch multilaterale Abkommen im Bereich der Seefahrt.

Zwischenergebnis: Hafenseitiger Zugriff auf fremde Schiffe als Ausnahme

Eingriffsbefugnisse gegenüber fremden Schiffen in Form von Schiffskontrollen im Seehafen waren somit bis ins 19. Jahrhundert hinein die Ausnahme. Sie dienten der Durchsetzung lokaler bzw. nationaler Belange, die sich oftmals mit wirtschaftlichen Interessen überlagerten und vermengten.

Marten: Port State Jurisdiction and the Regulation of International Merchant Shipping, S. 39; Hope: A New History of British Shipping, S. 256.

Diese Überschneidung mit wirtschaftlichen Belangen zeigt sich besonders bei der Regulierung der Schiffssicherheit, die – nach der Abgrenzungslehre – weder eine Angelegenheit mit Hafenbezug darstellt noch einen bloßen Innenbezug aufweist, da sie zugleich alle auf dem Schiff befindlichen Personen betrifft.

Fragen der administrativen Multinormativität im Sinne eines Geflechts unterschiedlicher Normen wurden daher – soweit ersichtlich – nur am Rande behandelt. Wenn sich potentielle Konflikte zwischen dem lokalen und dem fremden Recht andeuteten, wurden Strategien der Adaption bemüht, etwa wenn im Fall des Plimsoll Act die Änderung des deutschen Rechts eine Belastung durch die Kontrolle im Ausland herabsetzen soll. Im Übrigen dominierten auf Seiten der Verwaltung im Hafen Fragen der Rechtsdurchsetzung gegenüber den Auswärtigen, wie die Einstellung von Übersetzern und Dolmetschern durch die Quarantänebehörden in den mediterranen Seemetropolen zeigt. Im Folgenden wird gezeigt, dass administrative Multinormativität einen größeren Stellenwert erst im Lauf des 20. Jahrhunderts bekam, und zwar als Folge der Etablierung der Hafenstaatkontrollregime, der sogenannten Port State Control-MoUs.

Etablierung der Hafenstaatkontrolle im 20. Jahrhundert
Globalisierung der Seefahrt: Billigflaggen als Herausforderung

Es gilt als der historische Normalfall, dass Schiffe die Flagge des Staates führen, dem auch der Schiffseigentümer angehört. Umgekehrt verhält es sich bei den sogenannten Billig- beziehungsweise Gefälligkeitsflaggen (Flags of Convenience), die sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts herausbildeten und eine umfassende Globalisierung der Seefahrtindustrie einleiteten. Diese Offenen Register (Open Registries) – so die Bezeichnung der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD)

Report of the UNCTAD Secretariat: Review of Maritime Transport 1972–73, UN Doc. TD/B/C.4/117, paras. 39–42. UNCTAD benutzt die Begriffe Offenes Register und Flags of Convenience inzwischen synonym, Report of the UNCTAD Secretariat: Economic Consequences of the Existence of Lack of a Genuine Link between Vessel and Flag of Registry, UN Doc. TD/B/C.4/168 v. 10.3.1977, 22 para. 77.

– zeichnen sich dadurch aus, dass Staaten ihre Nationalflagge gegen eine geringe Registergebühr und praktisch ohne Zugangsbeschränkungen vor allen an Unternehmen aus den Industrienationen verleihen.

Zwar ist das Ausflaggen, sprich die Abmeldung eines Schiffs aus einem nationalen Schiffsregister und die Eintragung in ein anderes, kein neues Phänomen in der Seefahrt, sondern Flaggenwechsel hat es schon früher aus verschiedenen Gründen gegeben.

Zur Geschichte des Ausflaggens Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, S. 33f.

Bezeichnend für das moderne Ausflaggen ist aber, dass es – wie der Begriff ›billig‹ impliziert – unmittelbar wirtschaftlich motiviert ist und dass es nicht den Ausnahmefall bildet, sondern eine etablierte Praxis in der Seefahrt geworden ist.

Ulrich Drobnig: Billige Flaggen im Internationalen Privatrecht, in: Ulrich Drobnig / Jürgen Basedow / Rüdiger Wolfrum (Hg.): Recht der Flagge und »billige Flaggen«. Neuere Entwicklungen im internationalen Privatrecht und Völkerrecht, Heidelberg 1990, S. 31–73, hier: S. 32.

Der entscheidende Wandel kam dabei mit der weltweiten Wirtschaftskrise in den 1970er-Jahren, denn während sich das Phänomen der Billigflaggen zunächst auf Schiffe von Reedern aus den USA und aus Griechenland konzentrierte, dehnte es sich seit dieser Zeit in großem Stil auf Schiffe von Reedern aus dem übrigen Europa, aus Japan und aus den neuen Schwellenländern aus. Denn die Offenen Register boten den Schifffahrtsunternehmen einen scheinbaren Ausweg aus der angespannten wirtschaftlichen Situation. Zudem kamen seit den 1970er Jahren neue Staaten als Billigflaggenanbieter hinzu, darunter traditionelle Steueroasen, kleine Pazifikinseln wie Vanuatu und sogar Binnenländer wie Bolivien. Schließlich versuchten ab den 1980er-Jahren die traditionellen Seefahrernationen, dem Ausflaggen zu begegnen, indem sie ebenfalls ins Billigflaggen-Geschäft einstiegen; dazu richteten sie sogenannte Zweitregister ein, welche die Reeder insbesondere von den Restriktionen des nationalen Arbeitsrechts entbinden.

Wolfrum: Billige Flaggen im Internationalen Privatrecht, S. 121, 133. Das BVerfG sah in der mit dem deutschen Zweitregister einhergehenden Herabsenkung des Grundrechtsschutzniveaus gleichwohl grundsätzlich keine verfassungsrechtlichen Bedenken, BVerfG, in: Neue Zeitschrift für das Arbeitsrecht 1995, S. 272, 275f.

Veränderungen im Seevölkerrecht: der Hafenstaat als Sachwalter gemeinsamer Staatenanliegen

Diese tatsächlichen Veränderungen hin zu einem Race to the Bottom führten im Seevölkerrecht zu einer expliziten Anerkennung von Zugriffsrechten von Hafenstaaten auf fremdflaggige Schiffe zum Zweck der Kontrolle und Durchsetzung internationaler Standards:

Die 1948 noch als IMCO gegründete Internationale Seeschifffahrts-Organisation (International Maritime Organization, IMO) trieb ab den 1950er-Jahren den Abschluss völkerrechtlicher Verträge im Bereich der Schiffssicherheit und später auch im Umweltschutz voran. Neben der Festlegung international einheitlicher Standards wird in diesen Konventionen auch zunehmend das Recht von Hafenstaaten zur Kontrolle fremdflaggiger Schiffe anerkannt:

Doris König: Durchsetzung internationaler Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See im Interesse der Staatengemeinschaft, Berlin 1989, S. 172f.

Zunächst erlaubte das OILPOL-Übereinkommen (International Convention for the Prevention of Pollution of the Sea by Oil) von 1954 noch ausschließlich eine Durchsicht der Öltagebücher an Bord; bei Tatsachen, die auf einen Verstoß gegen die Einleitungsvorschriften von OILPOL hindeuteten, konnte der Flaggenstaat benachrichtigt werden (Art. IX).

Zu den Defiziten dieses Verfahrens David W. Abecassis: Prevention, Control and Clean-up, in: David W. Abecassis / Richard L. Jarashow (Hg.): Oil pollution from ships. International, United Kingdom and United States law and practice, London 1985, S. 22, 54.

Nach der Havarie der Torrey Canyon 1967 wurde in den maßgeblichen IMO-Konventionen die Reichweite der Kontrollbefugnisse von Hafenstaaten ausgedehnt,

Etwa Art. 5 und 6 MARPOL; Kap. 1, Regeln 6, 11, 19 SOLAS; ausführlich Marten: Port State Jurisdiction and the Regulation of International Merchant Shipping, S. 45.

indem die Konventionen unter bestimmten Voraussetzungen eine Inspektion fremdflaggiger Schiffe gestatten und den Behörden des Hafenstaates eigene Durchsetzungsbefugnisse bei festgestellten Verstößen einräumen.

Eine umfassende Normierung und Reformierung des Seevölkerrechts, die an die beschriebene Rechtspraxis anknüpfte, erfolgte schließlich durch das Rahmenübereinkommen United Nations Convention on the Law of the Sea (SRÜ), das auf der Dritten Seerechtskonferenz 1982 nach jahrelangen Verhandlungen angenommen wurde und 1994 in Kraft trat. Eine direkte Einschränkung der Billigflaggen-Praxis wurde vermieden, um eine Unterzeichnung auch solcher Staaten zu erreichen. In Hinblick auf die Hoheitsbefugnisse verfolgt das SRÜ vielmehr einen sogenannten indirect approach, der auf eine Einschränkung des Monopols des Flaggenstaates zielt.

Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, S. 267.

Zum einen enthält das SRÜ eine detaillierte Auflistung von Regelungs-, Kontroll- und Durchsetzungsbefugnissen des Flaggenstaates (etwa Art. 94 SRÜ), zum anderen werden diesen entsprechende Befugnisse von anderen Staaten gegenübergestellt. Die Befugnisse des Flaggenstaates werden dabei in dreierlei Hinsicht eingeschränkt: Neben einer geografischen Ausdehnung der Hoheitsbefugnisse der Küstenstaaten und einer inhaltlichen Ausdehnung der Ausübung von Polizeibefugnissen auf Hoher See durch andere Staaten werden auch die Befugnisse von Hafenstaaten erweitert. So gewährt im Bereich der Schiffssicherheit Art. 94 VI SRÜ anderen Staaten und damit auch Hafenstaaten ein Einmischungsrecht.

Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, S. 284.

Hat ein anderer Staat ›eindeutige Gründe‹ (clear grounds) zu der Annahme, dass keine ordnungsgemäße Kontrolle über ein Schiff ausgeübt wurde, so kann (»may«) er die Tatsachen nach Art. 94 VI 1 SRÜ dem Flaggenstaat mitteilen. Dieser hat die Pflicht (»shall«),

Guilfoyle: Art. 94 Rn. 13.

die Angelegenheit zu untersuchen und gegebenenfalls (»if appropriate«) die notwendigen Abhilfemaßnahmen zu ergreifen (S. 2). Auch im Bereich des Meeresumweltschutzes werden den Hafenstaaten Durchsetzungsbefugnisse gegenüber fremdflaggigen Schiffen eingeräumt, die sich im Wesentlichen auf Verstöße gegen Einleitungsverbote (Art. 218 SRÜ) beziehen sowie auf Standards, die die Seetüchtigkeit betreffen (Art. 219 SRÜ), selbst wenn der Verstoß nicht im Küstenmeer oder in der Ausschließlichen Wirtschaftszone des jeweiligen Staates begangen wurde.

Bemerkenswert an den genannten seevölkerrechtlichen Regelungen ist, dass den Hafenstaaten Kompetenzen zugebilligt werden, die nicht – im Sinne der Abgrenzungslehre – von einer Gefährdung und Verletzung eigener Interessen abhängen, sondern die an einen Verstoß gegen internationale Standards knüpfen.

Nikolaos Skourtos: Billig-Flaggen-Praxis und staatliche Verleihungsfreiheit, Köln 1990, S. 239.

Insgesamt lässt dies erkennen, dass die Sicherung einer effektiven Ausübung von Hoheitsgewalt nicht mehr grundsätzlich der ausschließlichen Zuständigkeit des Flaggenstaates unterfällt, sondern die Hafenstaaten gezielt zu »Sachwaltern gemeinsamer Staatenanliegen« gemacht werden.

König: Durchsetzung internationaler Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See im Interesse der Staatengemeinschaft, S. 251.

Veränderungen im Seevölkerrecht: Ausdehnung auf die internen Angelegenheiten des Schiffs

Schließlich wurden auch im Bereich des Seearbeitsund Seesozialrechts völkerrechtlich entsprechende Befugnisse der Hafenstaaten zur Kontrolle fremdflaggiger Schiffe anerkannt und somit in einem Sachbereich, der nach der traditionellen Abgrenzungslehre eine rein interne Angelegenheit darstellt, die einem Zugriff im Hafen prinzipiell versperrt ist.

Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. Oktober 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, S. 194.

Dies geschah erstmals durch Art. 4 des 1976 im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO) abgeschlossenen Übereinkommens Nr. 147, das 1981 in Kraft trat. Das 2006 verabschiedete und 2013 in Kraft getretene Seearbeitsübereinkommen (Consolidated Maritime Labour Convention, MLC 2006) fasst nicht nur die zahlreichen bis dahin erlassenen Rechtsinstrumente der ILO im Seearbeits- und Seesozialrecht zusammen, sondern baut in Regel 5.2 die Kontrolle des Hafenstaates zugleich aus.

Moira L. McConnell / Dominick Devlin / Cleopatra Doumbia-Henry: The Maritime Labor Convention 2006, Leiden 2011, S. 547.

Die Onshore Seafarer Complaint Handling Procedure (Regel 5.2.2) bedeutet beispielsweise, dass sich Besatzungsmitglieder auf fremdflaggigen Schiffen an die Inspektoren im Hafen mit Beschwerden wegen Verstößen gegen die internationalen Standards der MLC 2006 wenden dürfen, die vertraulich zu behandeln sind und den Inspektor zu einer gründlicheren Überprüfung des Schiffs berechtigen und sogar für den Fall verpflichten, dass eine ernsthafte Gefahr für die Seeleute an Bord droht (Norm A5.2.1 (1) lit. d).

Moira L. McConnell / Dominick Devlin / Cleopatra Doumbia-Henry: The Maritime Labor Convention 2006, S. 558.

Aufstieg der Port State Control MoUs

Parallel zum völkervertraglichen Ausbau der Kontrollbefugnisse der Hafenstaaten im 20. Jahrhundert erfolgte auf einer informellen Ebene deren institutionelle Absicherung durch die sogenannten Port State Control MoUs:

Als Konsequenz der Havarie der Amoco Cadiz, eines Öltankers, der unter liberianischer Flagge fuhr, vor der bretonischen Küste im Jahr 1978 wurden weltweit regionale Behördennetzwerke aufgebaut, um Schiffe, die den internationalen Standards nicht entsprechen, intensiver kontrollieren und damit Vollzugsdefizite von Flaggenstaaten kompensieren zu können. Das erste Behördennetzwerk dieser Art beruht auf dem 1982 abgeschlossenen Paris Memorandum of Understanding on Port State Control (Paris MoU) und umfasst mittlerweile 27 Hafenstaatbehörden aus ganz Europa einschließlich Russland, aber auch Kanada.

Siehe online unter: www.parismou.org (3. 4. 2020).

Nach dem Vorbild des Paris MoU haben sich inzwischen für nahezu alle Meeresgebiete weltweit entsprechende Behördennetzwerke entwickelt: in Lateinamerika Acuerdo Viña del Mar genannt, in der Karibik das Caribbean MoU, für das östliche Mittelmeer und für Nordafrika das Mediterranean MoU, für das Schwarze Meer das Black Sea MoU, für West- und Südafrika das Abuja MoU, im Bereich des indischen Ozeans das Indian Ocean MoU, für Asien und den Pazifik das Tokyo MoU sowie für den Persischen Golf das Riyadh MoU. Im US-amerikanischen Bereich übernimmt die US Coast Guard die Aufgabe der Hafenstaatkontrolle.

Strukturelemente der Hafenstaatkontrolle

Die Hafenstaatkontrolle bezeichnet demnach die Kontrolle von Schiffen, die nicht unter der Flagge des jeweiligen Hafenstaates fahren (vgl. § 14 Schiffssicherheitsgesetz, SchSG), in Seehäfen durch Behörden dieses Hafenstaates.

Doris König: Port State Control. An Assessment of European Practice, in: peter N. Ehlers / Elisabeth Mann Borgese / Rüdiger Wolfrum u. a. (Hg.): Marine issues. From a scientific, political and legal perspective, The Hague 2002, S. 37–54, hier: S. 37f.; George Kasoulides: Port State Control and Jurisdiction, Dordrecht 1993; Erik J. Molenaar: Port and Coastal States, in: Donald Rothwell / Alex G. Oude Elferink / Karen N. Scott u.a. (Hg.): Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford 2015, S. 280–303, hier: S. 280, 291f.

Diese Schiffsinspektionen werden durch das dazu besonders geschulte Personal (Port State Control Officers) durchgeführt. In den deutschen Seehäfen ist die Dienststelle Schiffssicherheit der Berufsgenossenschaft Verkehrswirtschaft Post-Logistik Telekommunikation (BG Verkehr) zuständig (§ 12 I 1 Schiffssicherheitsverordnung, SchV), die als Hafenstaatkontrolleure Kapitäne und Schiffsingenieure einsetzt und jedes Jahr zwischen rund 1000 und 1300 Hafenstaatkontrollen durchführt.

Siehe online unter: www.deutsche-flagge.de/de/psc/statistik (3. 4. 2020).

Die BG Verkehr steht dabei unter der Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur (§ 6 IV Seeaufgabengesetz, SeeAufgG). Werden Rechtsverstöße festgestellt, kann ein Schiff sogar nach § 12 I 1 in Verbindung mit § 11 III SchV festgehalten werden (Ship Detention).

Charakteristisch für die sich nach dem 2. Weltkrieg etablierte Hafenstaatkontrolle ist ihre Internationalisierung. Institutionell spiegelt sich diese in der Herausbildung regionaler Behördennetzwerke und materiell-rechtlich im völkerrechtlich determinierten Maßstab der Hafenstaatkontrolle wider.

Siehe, auch zum Unterschied zu Port State Jurisdiction, Nilufer Oral: Regional Co-operation and Protection of the Marine Environment under International Law, Leiden 2013, S. 257.

Rechtstechnisch wird die Internationalisierung des Maßstabs dadurch realisiert, dass die nationalen Bestimmungen auf überstaatliche Bestimmungen verweisen (siehe § 14 I SchSG). Die wichtigsten internationalen Vorschriftenwerke bilden dabei die drei unter dem Dach der IMO ausgehandelten Übereinkommen MARPOL (International Convention for the Prevention of MARine POLlution from ships), das mit seinen sechs Anlagen verbindliche Vorgaben zur Verhinderung der Verschmutzung durch Schiffe enthält sowie – in Bezug auf die Schiffssicherheit – SOLAS (International Convention for the Safety of Life at Sea) und STCW (International Convention on Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers). Schließlich bezieht sich die Hafenstaatkontrolle auch auf die im Rahmen der ILO erarbeiteten internationalen Arbeits- und Sozialstandards (jetzt MLC 2006).

Administrative Multinormativität als Herausforderung für die Hafenstaatkontrolle
Multinormativität im Verhältnis von nationalem und internationalem Recht

Da die so umrissene Hafenstaatkontrolle auf die Durchsetzung internationaler Standards zielt, ist es auf den ersten Blick zweifelhaft, ob sich an ihrem Beispiel administrative Multinormativität untersuchen lässt. Das Seevölkerrecht ist darauf bedacht, im Interesse der Seefahrt für weltweit einheitliche Standards zu sorgen. Das kommt im SRÜ zum Ausdruck, wenn es in Hinblick auf den Meeresumweltschutz die Flaggenstaaten an die ›allgemein anerkannten internationalen Regeln und Normen‹ bindet (etwa Art. 211 II 2), den Hafenstaaten die Möglichkeit einräumt, die ›anwendbaren internationalen Regeln und Normen‹ gegenüber fremdflaggigen Schiffen durchzusetzen (Art. 218 I) und den Küstenstaaten verbietet, in Bezug auf den Entwurf, den Bau, die Bemannung oder die Ausrüstung von fremden Schiffen Vorschriften zu erlassen, die von den ›anwendbaren internationalen Regeln und Normen‹ abweichen (Art. 21 II).

Die Hafenstaatkontrolle scheint daher keine Form der Vervielfältigung der Normen, sondern allein eine Vervielfältigung der Verwaltungsakteure zu sein, indem nicht nur die Flaggenstaatverwaltung, sondern auch die Behörden von Hafenstaaten in die Seeverwaltungstätigkeit eingebunden werden. Die Internationalisierung der Standardsetzung im maritimen Bereich ist aber keinesfalls eine Absage an Multinormativität im Sinne einer Bindung der Staaten an zwingendes internationales Einheitsrecht, das keine inhaltlichen Abweichungen zulässt. Zum einen bilden die internationalen Standards für die Flaggenstaaten nur Mindestnormen

Zum Verweis auf die sog. GAIRAS Christian Tomuschat: Obligations arising for states without or against their will, Recueil Des Cours 1993-IV, S. 299, 349.

und räumen ihnen darüber hinaus Konkretisierungs- und Abweichungsbefugnisse ein. Das Recht der Flaggenstaaten, das die internationalen Standards umsetzt und dessen Einhaltung die Hafenstaatverwaltungen kontrollieren, beschränkt sich in der Folge nicht schlicht auf diesen Umsetzungsakt, sondern es kann spezifische nationale Vorgaben aufstellen. Zum anderen sind die Hafenstaaten kraft ihrer Gebietshoheit nicht daran gehindert, eigene Standards zu erlassen und gegenüber fremdflaggigen Schiffen durchzusetzen.

Bevan Marten: Port State Jurisdiction, International Conventions, and Extraterritoriality. An Expansive Interpretation, in: Henrik Ringbom (Hg.): Jurisdiction over Ships. Post-UNCLOS Developments in the Law of the Sea, Leiden 2015, S. 103–139, hier: S. 105, 110–113, der daher resümiert, dass die eigentlichen Grenzen der Hafenstaaten ökonomische und politische sind: Ebd., S. 136.

Die internationalen Standards verdrängen eigene nationale Schutzbestimmungen demnach nicht vollständig, sondern treten neben sie. Bezogen auf die Hafenstaatkontrolle führt dies dazu, dass sie mehrdimensionale Rechtsmaßstäbe anwenden muss. Die folgenden Beispiele sollen dieses komplexe Zusammenspiel nationaler und internationaler Rechtsordnungen illustrieren:

Dass die Hafenstaatkontrolle mit dem Problem administrativer Multinormativität konfrontiert ist, zeigen die Verhandlungen zum ILO-Übereinkommen Nr. 147 aus dem Jahr 1976, das im Bereich des Seearbeitsund Seesozialrechts erstmals die Hafenstaatkontrolle anerkannte. Art. 4 und Art. 2 dieses Übereinkommens knüpfen das Zugriffsrecht im Hafen an zwei Formen der Nichterfüllung der Normen des Übereinkommens, nämlich erstens an das ungünstige Abweichen vom innerstaatlichen Recht des Flaggenstaates, das den im Übereinkommen verankerten Basisrechtsnormen im Wesentlichen gleichwertig (substantially equivalent) ist,

Diese wesentliche Gleichwertigkeit wird im Übereinkommen Nr. 147 nicht definiert, jedoch nunmehr in der MLC 2006.

und zweitens an das ungünstige Abweichen des innerstaatlichen Rechts des Flaggenstaates von den im Übereinkommen verankerten Basisrechtsnormen. Wenn das innerstaatliche Recht des Flaggenstaates hingegen weitergehende Rechte festlegt als das Übereinkommen und die Bordbedingungen lediglich in diesem ›überschießenden Bereich‹ nicht eingehalten sind, darf seitens der Hafenstaatinspekteure nicht eingeschritten werden.

Zum Ganzen mit Beispielen Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. Oktober 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, S. 101f.

Im Entstehungsprozess wurde gegen diese Bestimmungen eingewandt, die Inspekteure im Hafen seien mit der Fülle nationaler und internationaler Vorgaben überfordert. Problematisch sei insbesondere, dass sie die Rechtslage in den einzelnen Flaggenstaaten kennen müssten, damit sie überhaupt entscheiden könnten, ob deren innerstaatliches Recht im Wesentlichen gleichwertig mit den Basisrechtsnormen des Übereinkommens ist, und dann noch beurteilen müssten, ob dieses für sie fremde Recht an Bord auch eingehalten wird.

Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. 10. 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, S. 95, 105.

Diese Überforderung berge die Gefahr eines ›Exportes‹ der Rechtsordnung des Hafenstaates auf fremdflaggige Schiffe.

Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. 10. 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, S. 105.

Im Seearbeitsund Seesozialrecht kommt erschwerend hinzu, dass die entsprechenden internationalen Standards nicht nur durch innerstaatliche Gesetze, sondern auch auf andere Weise, insbesondere durch die nationalen Sozialpartner, umgesetzt werden können.

Art. IV (5) S. 2 MLC 2006: »durch Gesamtarbeitsverträge oder durch andere Maßnahmen oder in der Praxis«.

In der Folge müssen die Hafenstaatkontrolleure auch nicht-staatliche Rechtsquellen wie Tarifverträge als Kontrollmaßstab für die Schiffe in Erwägung ziehen.

Dieses Problem gibt es aber nicht nur im Seearbeitsund Seesozialrecht. Auch IMO-Konventionen räumen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, Äquivalente (»Equivalents«) zu den völkerrechtlichen Vorgaben vorzusehen.

Etwa SOLAS, Kap. I Teil A Regel 5 (a), MARPOL Annex I Regel 3 (1); STCW Art. IX (1).

Diese müssen mindestens ebenso effektiv (»at least as effective«) sein wie die internationalen Standards.

Nationale Alleingänge werden auch dadurch ermöglicht, dass die seevölkerrechtlichen Verträge den Vertragsstaaten unter bestimmten Voraussetzungen Abweichungsmöglichkeiten einräumen. In den IMO-Konventionen erfolgt dies rechtstechnisch über Ausnahmen (»Exemptions«)

Etwa SOLAS, Kap. I Teil A Regel 4.

sowie die Einräumung von Spielräumen (»to the satisfaction of the Administration«)

Etwa SOLAS, Kap. II-1, Teil A-1, Regel 3–6, 2.3 und Regel 5, 5.3.

Das Kennzeichen von ILOÜbereinkommen und ILO-Empfehlungen (vgl. Art. 19(3) ILO-Verfassung)

Beispiele ILO: Handbook of Procedures Relating to International Labour Conventions and Recommendations, Genf 2012, S. 6.

und besonders der MLC 2006 ist das Prinzip nationaler Flexibilität bei der Implementierung (national Flexibility), das Unterschiede bei der Implementierung gestattet. Die Flexibilität bezieht sich nicht nur auf die bereits erwähnte Art der formellen Umsetzung (nicht notwendig innerstaatliche Gesetze) und die ebenfalls erwähnte Möglichkeit nationaler Äquivalente, sondern umfasst daneben weitreichende nationale Abweichungs- und Ausnahmemöglichkeiten, namentlich beim Anwendungsbereich der internationalen Vorgaben (Art. II(6)) und bei der sozialen Sicherung (Regel 4.5).

Im Einzelnen ILO: FAQ about the MLC 2006, Genf 2016, A16; Moira L. McConnell / Dominick Devlin / Cleopatra Doumbia-Henry: The Maritime Labor Convention 2006, S. 82f.

Den Hintergrund für all diese Rechtstechniken bilden auch die unterschiedlichen Entwicklungsniveaus der Staaten;

Lawrence Brachue: IMO, the Audit Scheme, and its Role in Global Ocean Governance, in: David Attard / Rosalie P. Balkin / Donald W. Greig (Hg.): The IMLI Treatise on Global Ocean Governance, Volume III, Oxford 2018, S. 250–265, hier: S. 250, 252.

zudem soll auf diese Weise eine möglichst umfassende Ratifikation erreicht werden.

ILO: FAQ about the MLC 2006, A16; Moira L. McConnell: The Maritime Labour Convention, 2006. Reflections on challenges for flag state implementation, in: WMU Journal of Maritime Affairs 127 (2011), S. 127–141, hier: S. 127, 135.

Multinormativität als Fragmentierung

Eine Ausdifferenzierung des Maßstabs lässt sich aber nicht nur im vertikalen Verhältnis von internationalem und nationalem Recht beobachten. Der technische Charakter der maritimen Materie und die Internationalität der Seefahrt führen weiter dazu, dass es auf internationaler und regionaler Ebene eine Vielzahl rechtsverbindlicher Vorschriften sowie Vorschriften in der Form von Soft Law gibt. Nach ihrer Funktion lassen sich im internationalen Recht zwei Kategorien von Soft Law unterscheiden:

Anne Peters: Völkerrecht, Allgemeiner Teil, Zürich 2016, S. 93.

Zunächst kann Soft Law als Initiator oder Katalysator zur Herausbildung von Hard Law beitragen, indem es in völkerrechtliche Verträge aufgenommen wird oder wenn sich im Lauf der Zeit eine entsprechende Rechtsüberzeugung als Voraussetzung für die Annahme von Völkergewohnheitsrecht bildet. Zum anderen kann Soft Law dazu dienen, das oft vage formulierte Hard Law zu konkretisieren, um die einheitliche Anwendung von Recht zu befördern. Für die Hafenstaatkontrolle ist die zweite Kategorie von Soft Law relevant, wenn sie Vorschriften heranzieht, die in völkerrechtlichen Verträgen aufgestellte Anforderungen an Schiffe und ihre Inspektion konkretisieren. Zu diesem Soft Law gehören Handbücher, Codes, Guidelines und ähnliche Empfehlungen, die durch internationale Organisationen, aber auch durch transnationale Behördennetzwerke erstellt werden. Wie umfassend dieses Soft Law im maritimen Bereich ist, zeigt allein ein Blick auf die IMO: Diese internationale Organisation stellt für jedes in ihrem Rahmen geschlossene Abkommen eine Vielzahl von Auslegungs- und Anwendungsdirektiven auf,

Zur IMO-Publikationsliste siehe online unter: www.imo.org/en/Publications/Pages/CurrentPublications.aspx (3. 4. 2020).

die von der Hafenstaatkontrolle zu berücksichtigen sind (siehe § 12 Schiffssicherheitsgesetz); weiter hat die IMO für die Hafenstaatkontrolle mit den sogenannten Procedures for Port State Control

IMO Resolution A.1119(30), 6. 12. 2017.

einen globalen Mindeststandard für die Durchführung der Hafenstaatkontrolle auf nationaler Ebene aufgestellt, der die einzelnen Schritte bei der Schiffsinspektion determiniert. Erschwerend kommt hinzu, dass die Anwendbarkeit all dieser überstaatlichen Maßstäbe im Einzelfall oftmals von der Art, dem Baujahr und der Größe des Schiffs abhängt. Für die Kontrollpraxis stellt sich weiter die Herausforderung, dass diese Vorschriften regelmäßig aktualisiert werden.

Bei diesem Aspekt von Multinormativität geht es somit nicht um einen möglichen Konflikt zwischen den Rechtsebenen, sondern die schiere Normenfülle und die Unübersichtlichkeit der Rechtslage stellen gerade in einer Situation wie der Hafenstaatkontrolle, bei der rasch entschieden werden muss, eine Herausforderung für den einzelnen Inspektor dar.

Christer Gulbrandsen: The EU and the implementation of International law. The case of ›sea-level bureaucrats‹, in: Journal of European Public Policy 18 (2011), S. 1034–1051, hier: S. 1034, 1044.

Es ist demnach das Nebeneinander von Rechtsquellen, das die administrative Maßstabsfindung beeinträchtigen kann.

Im Völkerrecht wird dieser Fall der normativen Ausdifferenzierung unter dem Begriff der ›Fragmentierung‹ diskutiert

Study Group of the International Law Commission, finalized by Martin Koskeniemi: Fragmentation of International Law, UN-Doc. A/CN.4/L.682 v. 13. 6. 2020.

und ist dort als ein Verlust einer Gesamtschau auf das Recht

Study Group of the International Law Commission, finalized by Martin Koskeniemi: Fragmentation of International Law, Rn. 8.

negativ behaftet. Die Fragmentierung ist sowohl materiell (Herausbildung verschiedener Teilrechtsgebiete wie internationales Umweltrecht, Welthandelsrecht etc.) als auch institutionell (Einrichtung verschiedener Vertragsorgane, Schiedsgerichte und Gerichte) zu beobachten. Mit der materiellen und institutionellen Differenzierung geht weiter eine geografische bzw. regionale einher.

Resümee: Grund und Charakteristika administrativer Multinormativität im maritimen Bereich

Im maritimen Bereich stellt die administrative Multinormativität eine Reaktion auf eine administrative Ausdifferenzierung dar, da die Hafenstaatkontrolle bedeutet, dass die Dominanz der Flaggenstaaten für die Verwaltung der Seefahrt durchbrochen und durch die Kontrolle seitens der Hafenstaaten komplementiert wird.

Das Normengeflecht, das das Entscheidungsprogramm der Hafenstaatkontrolle begründet, zeichnet sich durch eine Öffnung des Maßstabs nach außen aus, indem das Recht anderer Staaten sowie internationales Recht einbezogen werden. Nicht-staatliche Normen spielen auch eine Rolle, etwa in Form von Standards der Sozialpartner. Im Kern geht es aber um ein Zusammenspiel staatlicher und überstaatlicher Normen. Weiter ist der Einbezug von Soft-Law-Dokumenten in den Entscheidungsmaßstab prägend.

Administrative Multinormativität bedeutet für die Hafenstaatkontrolle weitaus mehr als den Umgang mit Normenkollisionen; auf einer vorgelagerten Ebene bereitet bereits die Erfassung des Entscheidungsmaßstabs Schwierigkeiten. Solche vorgelagerten Fragen der Maßstabsfindung betreffen den Zugang der Verwaltung zu und das Verständnis von fremden Rechtsquellen sowie die Auffindbarkeit von Recht.

Administrative Multinormativität im Seehafen zeigt vor diesem Hintergrund weiter, dass der Umgang mit mehrdimensionalen Rechtsmaßstäben eine Herausforderung bildet. Von außen mag sie ein spannendes Phänomen sein, aus Sicht der Verwaltung stellt sie hingegen ein potenzielles Hemmnis für den Normvollzug dar.

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