Mulitinormativität und administrative Logik – neue verwaltungshistorische Perspektiven

›Administrative Multinormativität‹ ist eine Wortverbindung, welche für Band 5 der Zeitschrift Administory entwickelt worden ist. Ob sie später bei anderen Anlässen und in anderen Zusammenhängen Verwendung finden wird, sei dahingestellt. Für die Zwecke dieses Zeitschriftenbandes kam es nicht auf die Hervorbringung einer bleibenden Begriffskonstruktion an, sondern auf etwas anderes, nämlich darauf, eine bestimmte Fragestellung begrifflich zu bündeln. ›Administrative Multinormativität‹ steht für die Frage, ob und in welcher Weise Verwaltungshandeln durch verschiedene, oft konkurrierende normative Anforderungen bestimmt ist. So naheliegend es ist, diese Frage zu stellen, so wenig selbstverständlich ist sie doch. Denn sie liegt quer zu einigen hergebrachten Narrativen von Verwaltung. Wer in einer eher – deutschen – legalistischen Tradition über Verwaltung nachdenkt, begreift sie als Exekutor das Rechts, was sie – rechtlich gesehen – trotz mitunter weiter Beurteilungsund Ermessensspielräume auch ist. ⁽¹⁾ Denn was sie zu tun hat, wird durch gesetzliche Aufgabennormen festgelegt. Handeln außerhalb des rechtlich umschriebenen Aufgabenkreises ist Handeln außerhalb sachlicher (und gegebenenfalls auch örtlicher) Zuständigkeiten und damit illegitim. Ebenfalls gesetzlich umschrieben sind die Handlungsvoraussetzungen und die Handlungsmittel. Für andere als rechtliche Normen bleibt in dieser Perspektive nicht viel Raum.

Ähnliches gilt, wenn man eine verwaltungsorganisatorische Sichtweise wählt, in der Verwaltung vor allem als hierarchisches Gebilde wahrgenommen wird. In diesem Fall schafft der Befehl die allein maßgebliche Verpflichtungssituation; dem widersprechende Pflichtenbindungen sind ausgeschlossen. Auch diese Betrachtungsweise hat etwas für sich. Denn trotz aller Team- und Netzwerkkonzepte und trotz allen marktlichen und Wettbewerbsdenkens, welches vor allem in den 1900er- und 2000er-Jahren in die Verwaltung eingedrungen ist, ist diese – und auch dieser Befund bezieht sich auf die deutsche Verwaltung, dürfte aber weitgehend generalisierbar sein – nach wie vor überwiegend hierarchisch organisiert ⁽²⁾ und die Funktionsweise der Hierarchie wird durch die rechtlich statuierte Gehorsamspflicht der Verwaltungsbediensteten sichergestellt.

Trotz dieser unzweifelhaft vorhandenen Rahmenbedingungen handelt Verwaltung nicht normativ homogen. Sie sieht sich unterschiedlichen normativen Einflüssen ausgesetzt und entwickelt heterogene normative Vorstellungen. Dies muss nicht Folge von Normvollzugsdefiziten oder schwächelnden Hierarchien, also Folge eines (partiellen) Ausfalls der rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen sein. Heterogene Normativität kann genauso Charakteristikum von Verwaltungen sein, in denen die formalen Strukturen weitgehend störungsfrei funktionieren.

Doch was bedeutet Multinormativität genau? Die Verwendung des Begriffs ›Multinormativität‹ in seiner (rechts-)historischen Verwendungsweise ist im Wesentlichen am Frankfurter Max-Planck-Institut für europäische Rechtsgeschichte etabliert worden ⁽³⁾ und soll einen Gedanken zum Ausdruck bringen, der sich nur vor dem Hintergrund einer breiteren Diskussion verständlich machen lässt. Schon seit geraumer Zeit findet in der Rechtswissenschaft eine Debatte zum Rechtspluralismus statt, die solch unterschiedliche Problembereiche wie zum Beispiel das Verhältnis von traditionellem Gewohnheitsrecht und staatlichem Recht in Ländern des Globalen Südens oder von nationalstaatlichem und transnationalem Recht betrifft. Vor allem Sally Falk Moore hat allerdings gezeigt, dass sich damit auch der nationale Binnenraum westlicher Industriegesellschaften erfassen lässt. ⁽⁴⁾ Dieser Ansatz des Legal Pluralism lässt sich auch historisch fruchtbar machen.

Allerdings sind damit auch Nachteile verbunden. So stehen beim Legal Pluralism, wenn man den Begriff ernst nimmt, Rechtsbestände in einem Verhältnis – was zu weitläufigen Diskussionen darüber geführt hat, was überhaupt als Recht zu verstehen ist. ⁽⁵⁾ Mit dem Multinormativitätsansatz entlastet man sich von solchen Debatten. Bei Multinormativität geht es zunächst um Normen, seien diese rechtlicher oder nichtrechtlicher Natur. Jedoch bleibt für eine rechtshistorische Perspektive weiterhin das Recht Ausgangs- und Bezugspunkt, es ist nicht verzichtbar. Zu untersuchen, in welcher Beziehung beispielsweise Höflichkeitsregeln und ökonomische Normen stehen, ist sicherlich legitim, wäre aber keine rechtshistorische Untersuchung.

Anders ist es in der Verwaltungsgeschichte, die hinsichtlich ihres Normenverständnisses nicht auf eine bestimmte Normgattung festgelegt ist. Hinzukommt, dass maßgebliche Steuerungswirkungen für die Verwaltung oft nicht vom Recht im üblicherweise verstandenen Sinne, d. h. von den in Gesetzbüchern kodifizierten Regeln ausgingen bzw. ausgehen, sondern von kleinteiligen, oft situationsbezogenen Verordnungen, nicht zuletzt auch vom ›Innenrecht‹, welches lediglich verwaltungsinterne Bindungswirkung entfaltet. Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass der verwaltungsgeschichtliche Zugriff normalerweise nicht primär normenfokussiert ist, sondern praxeologisch auf die konkreten Kommunikationsund Entscheidungsvorgänge. Dennoch ist es auch für verwaltungshistorische Arbeiten unabdingbar, sich Klarheit darüber zu verschaffen, was ›Multinormativität‹ ist. Sonst besteht die Gefahr, dass der Begriff zur kleinen Münze verkommt und als ubiquitäres Label für all jene Fälle verwendet wird, in denen unterschiedliche Gewohnheiten, Sitten, Interessen, Rationalitäten, Werte, Leitmaximen sozialen Handelns, Ideale guten Lebens oder policies aufeinanderstoßen. Das bedeutet nicht, dass jene Vorstellungen von vornherein aus der Betrachtung herausfallen sollen. Nur sollte man bei ihnen nicht umstandslos und ohne Begründung von ihrem Normencharakter ausgehen.

Versucht man hier zu einer Klärung zu gelangen, ist man allerdings mit einer Mannigfaltigkeit von Normenverständnissen konfrontiert. Sind Normsätze all jene Sätze, die präskriptiv verwendet werden? ⁽⁶⁾ Sind Normen Gründe, und zwar Gründe, dafür, dass wir etwas tun sollen? ⁽⁷⁾ Sind Normen Spielarten von Verhaltensmustern, die sich als »Verhaltensanforderungen« von bloßen »Verhaltensgleichförmigkeiten« unterscheiden? ⁽⁸⁾ Oder können Normen, wie Luhmann es tut, als »kontrafaktisch stabilisierte Erwartungen« ⁽⁹⁾ bezeichnet werden, also als Verhaltenserwartungen, die auch dann nicht aufgegeben werden, wenn einzelne Mitmenschen sich nicht nach ihnen richten.

Ähnliches gilt für das Verständnis von Normativität. Auch hier ist die Begrifflichkeit klärungsbedürftig. In einem eher statischen Konzept von Normativität wird dieses mit Geltung gleichgesetzt. ⁽¹⁰⁾ Begreift man hingegen Normativität eher prozesshaft ⁽¹¹⁾, als Vorgang der Ingeltungbringung, der Mobilisierung von Normen, rücken die sozialen Interaktionen in den Vordergrund, in denen sich normative Vorstellungen entfalten, in denen Normen erst an Kontur gewinnen, in denen sich normative Kämpfe abspielen oder normative Arrangements einspielen.

Schließlich ist man mit einer dritten Begrifflichkeit konfrontiert – der der ›normativen Ressourcen‹. Diese lassen sich nicht mit Normen gleichsetzen, sondern sind weiter zu verstehen. Zu ihnen gehören auch »Wertvorstellungen, Ideologien und soziale Skripte«. ⁽¹²⁾ Normative Ressourcen lassen sich in der Weise einsetzen, dass ihnen direkt normative Kraft entnommen und damit Verbindlichkeit behauptet wird. Man kann sich aber normative Ressourcen auch als den Normen vorgelagert vorstellen. Danach handelt es sich um Wissens- und Wollensbestände, die noch nicht zu Normen erstarkt sind, aber normatives Potential besitzen und in Verbindung mit anderen Normen zu Aussagen führen, die Verbindlichkeit vermitteln – die ›Ehre‹ wäre ein Beispiel für solch eine normative Ressource. ⁽¹³⁾ Schließlich lassen sich den normativen Ressourcen solche Normbestände zuordnen, die an sich außer Kraft gesetzt sind, aber wegen ihrer traditionellen Verwurzelung in der Gesellschaft herangezogen werden, um neues Recht zu relativieren. ⁽¹⁴⁾

Die hier geschilderte Vielfalt der Begriffsverständnisse eröffnet etlichen, wenn auch nicht beliebigen Spielraum, mit dem Problem administrativer Weise in unterschiedlicher Weise konzeptuell und erzählerisch umzugehen. Nur sollten die eigenen kategorialen Entscheidungen, aber auch die kategorialen Schwierigkeiten transparent gemacht werden.

Aber wie lässt sich Multinormativität als administratives Geschehen beschreiben? Zunächst einmal scheint wichtig, sich darüber Gedanken zu machen, in welchen Spielarten Multinormativität auftreten kann, und zwar im Hinblick darauf, zu welchen Ergebnissen das Aufeinandertreffen verschiedener Normen und normativer Rationalitäten führen kann. Da hierbei nicht nur Normen, sondern auch Wissen und Interessen interagieren, erscheint es hilfreich, nicht nur auf Ansätze aus der Literatur zum Rechtspluralismus zurückzugreifen, sondern auch auf solche aus der Diversitätsforschung, der Wissenschaftstheorie und den Politikwissenschaften (wobei für den Zweck dieser Einleitung mit groben Verallgemeinerungen gearbeitet werden darf). Sodann ist aber noch zu unterscheiden: Soll beschrieben werden, wie ein administratives System generell mit normativer Diversität umgeht oder wie es in konkreten Fällen Normenkonflikte handhabt?

Für den ersten Fall lässt sich auf ein Raster für Umgangsweisen mit ethnischer Differenz zurückgreifen, jedenfalls was die dort angeführten Grundkategorien betrifft. Danach muss zunächst unterschieden werden zwischen der Eliminierung und dem Management von Differenzen. ⁽¹⁵⁾ Für den ersten Fall würde ein politisch-administratives System stehen, welches lediglich das staatliche Recht als normative Instanz anerkennt; konsequenterweise müsste man sogar von nur einer normsetzenden Spitze ausgehen. Im zweiten Fall hat man es mit verschiedenen Spielarten des Umgangs zu tun, die von hegemonialer Kontrolle über die Einräumung von Autonomierechten bis zu dem reichen, was im Zusammenhang mit ethnischen Differenzen ›multikulturelle Integration‹ genannt (und ausdrücklich von Assimilation unterschieden) wird. ⁽¹⁶⁾ In der Perspektive auf normative Diversität könnte man dazu zum Beispiel als Teil des staatlichen Justizsystems anerkannte Gerichte zählen, die nicht nur staatlichem Recht unterworfen sind, sondern auch indigenen Verfahrensregeln und Entscheidungsvorgaben folgen. ⁽¹⁷⁾

Heruntergebrochen auf die Ebene konkreter Interaktion von Normen kann damit auch die Inkorporation einer Norm in ein anderes dominierendes Normensystem verbunden sein. Dies kann für beide Seiten Vorteile haben. Auf der einen Seite kann es für die inkorporierte Norm (bzw. den Normenkomplex) ein upgrade, eine Geltungsrangerhöhung, bedeuten, so wenn beispielsweise gewohnheitsrechtliche Konfliktlösungsmodi in das staatliche Entscheidungs-system integriert werden. ⁽¹⁸⁾ Auf der anderen Seite verstärkt das integrierende Normensystem seine Handlungsfähigkeit, vor allem seine Flexibilität. Dies finden wir vor allem im Recht. Gerade Recht ist diejenige Substanz, die in hohem Maße andere normative Rationalitäten aufgreift und sie in rechtliche Maßstäbe übersetzt. ⁽¹⁹⁾ Deutlich wird dies vor allem bei ökonomischen Rationalitäten, wenn diese im Wettbewerbsrecht, bei Preisregelungen, aber auch im Verwaltungsorganisationsrecht in das rechtliche Programm übernommen werden. Dies ist aber ein einseitiger Vorgang, weshalb es gerechtfertigt ist, von Instrumentalisierung zu sprechen. Denn gleichzeitig werden diese ursprünglich fremdrechtlichen Rationalitäten nun dem Rechtsdiskurs und der rechtlichen Logik unterworfen, d. h. sie werden z. B. nach rechtlichen Auslegungsregeln interpretiert.

Von diesen eher hierarchischen oder zumindest hegemonialen Formen unterscheiden sich solche, die auf einer Gleichrangigkeit oder zumindest weitgehenden Autonomie beider Seiten beruhen. Sie können aber auch in formell hierarchischen Relationen angetroffen werden, in denen aufgrund faktischer Umstände das hierarchische Prinzip nur teilweise umsetzbar ist. In solchen Relationen findet man zum einen die positive Koordination. ⁽²⁰⁾ Hier werden die normativen Rationalitäten gleichermaßen in die Verfolgung eines gemeinsamen Zieles integriert. Davon zu unterscheiden ist die negative Koordination, in denen verschiedene normative Positionen nicht zum Zweck der Verfolgung gemeinsamer Ziele aufeinander abgestimmt werden, sondern als Vetopositionen rote Linien markieren, quasi die Funktion unüberwindbarer Einspruchsrechte übernehmen.

Weitgehend parallel laufen verschiedene normative Positionen da, wo man sie zwar wahrnimmt, gar nach außen hin ihre Bedeutung anerkennt, sie aber letztlich irrelevant bleiben. Dies kann man in Anknüpfung an den Sprachgebrauch der Interdisziplinaritätsforschung als »nice-to-know-Interaktion« bezeichnen. ⁽²¹⁾ Schließlich bleibt ganz zum Schluss der Modus der Ignoranz übrig, die gewollt, aber auch unbeabsichtigt sein kann. Hier koexistieren verschiedene normative Vorstellungen nicht völlig unbewusst, aber jedenfalls unbeachtet.

Zweierlei ist allerdings zu diesen Einordnungen anzumerken: Erstens handelt es sich hierbei nur um grobe Raster. Oft verschmelzen verschiedene Modi normativer Interaktion. Und zweitens werden damit in erster Linie solche Aussagen erfasst, deren normativer Anspruch schon relativ stark ausgeprägt ist. Wie wirtschaftliche Interessen, moralische Maximen, politische Belange oder wissenschaftliche Rationalitäten in der Verwaltungspraxis derart zu normativen Ressourcen erstarken, dass ihnen gegenüber dem Recht eine konkurrierende Rolle zukommt, wie die Prozesse der Ingeltungsetzung subkutan ablaufen, lässt sich damit nur eingeschränkt erfassen. Dies kann nur durch Untersuchungen der konkreten Verwaltungspraxis herausgearbeitet werden.

Diese Ausführungen deuten schon darauf hin, dass der Aufeinanderbezug von Normen und normativen Ressourcen innerhalb sozialer Beziehungen stattfindet, in denen Interessen und Machtverhältnisse in einer bestimmten Weise konfiguriert sind (wobei es einen Unterschied macht, ob man gewissermaßen aus der Vogelperspektive auf administrative Strukturen und die diese betreffenden Gestaltungsprozesse blickt oder auf einzelne konkrete Verwaltungsverfahren).

Diese Relationen sind anzutreffen zwischen Verwaltungen und ihrer Verwaltungsumwelt, zwischen Verwaltungsstellen oder innerhalb von Verwaltungsstellen. Dabei muss es sich nicht immer um hierarchische Beziehungen handeln. Als übergeordneter Begriff bietet sich hier der Begriff der Governance an, soweit man darunter eine Gesamtheit von Regelungsmodi bei der Bewältigung öffentlicher Angelegenheiten begreift, welche bürokratische-hierarchische Mechanismen, Netzwerke, verschiedenste Kooperationsformen und gesellschaftliche Selbstregulierung erfasst. ⁽²²⁾ In diesen Governanceregimen ist Multinormativität schon vorprogrammiert und kann mannigfaltige Konturen annehmen.

Verbleibt man innerhalb des administrativen Raums, bieten sich verschiedene Betrachtungsweisen an, in denen die interne Pluralität von Verwaltung thematisiert wird. Hier soll auf eine schon etwas ältere, aber auch für die Verwaltungsgeschichte recht nützliche Kategorienbildung Toonens von 1983 aufmerksam gemacht werden, die zwischen drei Perspektiven unterscheidet. 1. »government as a rational actor«, 2. »government as composition of parts« und 3. »policy and administration as a ›play of power‹«. Beim ersten Ansatz geht man aus von einer zentralistisch organisierten, monorationalen und von Interessendivergenzen freien Verwaltung. Binnendifferenzierungen sind hier lediglich Spezialisierungszwängen geschuldet. Störungen zwischen den einzelnen Verwaltungsstellen können nicht auf normative Differenzen, sondern höchstens auf Informationsmängel, unklare Zielvorgaben oder fehlende Ressourcen zurückgeführt werden. ⁽²³⁾ Ansonsten herrscht ein Wille. Einen geeigneten Ort für Multinormativität bietet dieses Modell nicht. Beim zweiten Ansatz genießen die einzelnen Stellen bis zu einem bestimmten Maße Autonomie und können auch eigene Handlungsrationalitäten entwickeln, dennoch gibt es weiterhin eine übergeordnete Zentrale als letzte Instanz. Soweit verwaltungsinterne Divergenzen nicht einvernehmlich überwunden werden können, müssen die sich daraus ergebenden Probleme durch eine Art und Weise der Leitung überwunden werden, in der die verschiedenen Rationalitäten produktiv aufgefangen werden. ⁽²⁴⁾ Multinormativität weist hier hierarchische wie auch nichthierarchische Komponenten auf. Im dritten Ansatz schließlich fehlt eine gemeinsame Spitze und somit auch die Möglichkeit hierarchischer Steuerung des Gesamtapparates. Es wird von divergierenden Interessen ausgegangen, die sich gegeneinander durchsetzen müssen; dieser Ansatz orientiert sich stark am Marktmodell. ⁽²⁵⁾ Soweit hier normative Geltungsansprüche nicht durch klare Kompetenzregeln eingehegt werden, ist man weitgehend auf Verhandlungslösungen angewiesen.

Diese Perspektiven lassen sich auf verschiedene organisatorische Modelle übertragen, in denen bestimmte der oben beschriebenen Aspekte in besonders deutlicher Weise hervortreten. Allerdings ist dies nur auf einem recht hohen Abstraktionsniveau möglich. In Reinform lassen sich korrespondierende Organisationsstrukturen kaum beobachten, oft hat man es mit Arrangements aus allen drei Modellen zu tun. Erkennbar wird aber, dass Multinormativität nicht nur in verschiedene Organisationsformen eingebettet ist, sondern auch weitgehend organisatorisch vorstrukturiert.

Deutlich wird also, dass die oben geschilderten verschiedenen Modi des Aufeinanderbezugs von Normen, normativen Positionen und normativen Ressourcen zu einem Gutteil erst in Abhängigkeit von bestimmten organisatorischen Vorstrukturierungen und Machtkonstellationen zum Tragen kommen können. Damit ist jedoch noch nicht die Frage beantwortet, woraus normative Differenz überhaupt entsteht. Diese Frage muss nicht unbedingt beantwortet werden. Man kann normative Differenz auch lediglich konstatieren und sich dann darauf konzentrieren, wie sie praktiziert wird. Dennoch – um die dahinterstehenden sozialen Kräfte, ihre Legitimationsnarrative und ihre Wirkmächtigkeit zu verstehen, scheint es wichtig herauszuarbeiten, welche sozialen Differenzen normativen Differenzen zugrunde liegen – nicht in einem deterministischen Sinne, der keine Alternativen zulässt, sondern eher in der Weise, dass durch soziale Differenzierung normative Spannungsverhältnisse entstehen können, die sich auch als administrative Multinormativität manifestieren.

Hierbei könnte man zunächst von sozialer Differenzierung im Sinne der Einteilung in soziale Schichten bzw. Klassen ausgehen. Fruchtbar machen lässt sich dieses Verständnis für die Erfassung administrativer Multinormativität aber eher nur in begrenzter Weise, vor allem dann, wenn Verwaltung es mit einer bestimmten, als Schicht oder Klasse beschreibbaren Klientel zu tun hat, für die spezifische normativ aufgeladene Beschreibungsmuster und Handlungsorientierungen zu erarbeiten sind (z. B. ›Arme‹ ⁽²⁶⁾). Mehr Ertrag verspricht dagegen die Anknüpfung an ein Verständnis sozialer Differenzierung, welches auf unterschiedliche Handlungsrationalitäten und Kommunikationsweisen abstellt. Hier kommen vor allem systemtheoretische Konzepte ins Spiel, die gerade für das hier behandelte 19. und 20. Jahrhundert Beobachtungsmuster bereitstellen, welche auch in normativer Hinsicht Erklärungsansätze liefern können. Bekanntlich geht die in jüngerer Zeit vor allem von Luhmann repräsentierte, aber auf einer langen Theorietradition aufbauende ⁽²⁷⁾ Systemtheorie von der zunehmenden Durchsetzung funktionaler Differenzierung als vorherrschender Differenzierungsform aus. Abgelöst wird damit – jedenfalls als Leitdifferenzierungsform – die bis dahin dominierende stratifikatorische Differenzierung, die freilich nicht völlig verschwindet.

Wenn man nun davon ausgeht, dass die durch funktionale Differenzierung hervorgebrachten funktionalen Teilsysteme (z. B. Recht, Wirtschaft, Wissenschaft, Politik usw.) jeweils eigene normative Botschaften aussenden, die in der Verwaltungspraxis zusammenstoßen ⁽²⁸⁾, jedenfalls dort irgendwie zu koordinieren sind ⁽²⁹⁾, könnte dies ein vielversprechender Ansatz sein, um das Verständnis von administrativer Multinormativität zu vertiefen. Deutlich wird dies ja in der Konkurrenz von normativ unterfütterten Gestaltungsansprüchen in der Industriellen Revolution, als ökonomische und technische Rationalitäten gegen die juristische Rationalität ins Feld geführt wurden, um zu begründen, dass Unternehmensverbände und Ingenieure die Federführung bei technischer Normsetzung und betrieblichen Kontrollen übernehmen sollten und nicht die Verwaltung. ⁽³⁰⁾

Allerdings verbieten sich hier vorschnelle Ableitungen. Die für die Reproduktion der funktionalen Teilsysteme konstitutiven Kommunikationskodes enthalten noch keine klaren normativen Aussagen, sondern bestimmen nur, wie über eine Angelegenheit zu kommunizieren ist. Ein Code wie ›wahr/unwahr‹ oder ›Recht/Unrecht‹ enthält noch keine inhaltlichen Präferenzen. Es handelt sich lediglich um »hochabstrakte Schematismen«. Nicht die Codes, sondern erst die in den Teilsystemen erarbeiten Programme sind es, die »die Richtigkeitskriterien fixieren«. ⁽³¹⁾ Und der Ort, an dem diese Programme, also Normen, generiert werden, sind nicht die großen funktionalen Teilsysteme, sondern sekundäre Subsysteme, die diese Normen erst über die Systemgrenzen hinweg kommunizierbar machen. ⁽³²⁾

Allerdings bringt funktionale Differenzierung andere Formen, also stratifikatorische und segmentäre Differenzierung, nicht gänzlich zum Verschwinden. Darauf wird vor allem aus nichteuropäischer Perspektive verwiesen, wobei hier zugleich auch eine Kritik an der westlichen Fixierung auf funktionale Differenzierung mitschwingt. ⁽³³⁾ Es ist also auch perspektivenabhängig, ob man das Vorhandensein nichtfunktionaler Differenzierungsformen als Ausdruck insuffizienter funktionaler Differenzierung ⁽³⁴⁾ ansieht und damit diese Formen eher als Manifestation noch bestehender Rückständigkeit einstuft oder ob man beispielsweise segmentäre Differenzierung, die zum Beispiel in ethnischen Gruppen und religiösen Communities zum Ausdruck kommt, auch als normalen Bestandteil der Moderne akzeptiert und ihr damit einen ›gleichberechtigten‹ Platz neben funktionaler Differenzierung zuweist. ⁽³⁵⁾ Auf jeden Fall hat auch eine Geschichte administrativer Multinormativität der Moderne derartige Differenzierungsformen zu berücksichtigen, zumal hier die Möglichkeit schwerwiegender normativer Konflikte in größerem Maße vorhanden ist.

Die Aussage, dass Verwaltungshandeln konfrontiert sein kann mit verschiedenen Normativitäten, die aus der spezifischen Rationalität bestimmter sozialer Zusammenhänge erwachsen, muss nicht unbedingt systemtheoretisch hergeleitet werden, wie dies im obigen Fall geschieht. Wenn aber im verwaltungswissenschaftlichen Schrifttum der allgemeine Befund in den Raum gestellt wird, dass aus Wirtschaft, Politik, Wissenschaft und Recht unterschiedliche, von der Verwaltung zu verarbeitende Handlungsanforderungen resultieren ⁽³⁶⁾, läuft dies auf das Gleiche hinaus. Doch inwiefern handelt es sich hierbei um einen historischen Befund? Mit anderen Worten: Gilt die Aussage, dass Verwaltung divergierende Normativität verarbeitet, durchgängig oder erscheint es sinnvoll, nicht nur auf graduelle Änderungen, sondern auch auf Brüche oder substanzielle, das Selbst- und Fremdverständnis von Verwaltung im Kern betreffende Verschiebungen hinzuweisen?

Denn es fallen zwei Grundaussagen auf, die sich – auf das hier behandelte Thema bezogen – fundamental zu widersprechen scheinen. Geht man vom Befund fortschreitender funktionaler Differenzierung aus, liegt die Annahme wachsender normativer Pluralität nahe, die dann auch das Verwaltungshandeln prägt – denn Verwaltung wäre dann in immer stärkerem Maße heterogenen normativen Irritationen aus ihrer Umwelt ausgesetzt. Demgegenüber steht zum Beispiel die von Jens Ivo Engels behauptete Tendenz, dass organisierte Staatlichkeit seit Ausgang des 18. Jahrhunderts immer weniger normative »Ambiguitätstoleranz« zeigte und eher zu Mononormativität neigte. Zwar seien diese mononormativen Ansprüche immer wieder Gefährdungen ausgesetzt, hierfür könnten jedoch Hilfsmechanismen geschaffen werden, in denen Hilfsnormen mit Korrekturfunktion zum Einsatz kommen, ohne die Dominanz der Hauptnorm zu gefährden. Insgesamt jedenfalls wird schon in der Verwaltungsentwicklung des 19. Jahrhunderts eine Tendenz zur »Vereinheitlichung«, »Vereindeutigung« und »klaren Kategorienbildung« gesehen. ⁽³⁷⁾

Letztlich sind hiermit zwei miteinander verbundene Tendenzen der (vor allem europäischen) Verwaltungsgeschichte angesprochen. Zum einen emanzipierte sich die Verwaltung von altständischen Klientelbeziehungen, stand einem theoretisch gleich gedachten Untertanen bzw. Staatsbürger gegenüber und hatte gegenüber diesem auf der Grundlage einer einheitlichen Normenordnung zu handeln, zu der das – Rechtseinheit und Rechtsgleichheit unterlaufende – Privileg ⁽³⁸⁾ nicht mehr gehörte. Hinzu kam ein auch und gerade die Verwaltung ergreifender Prozess der Verrechtlichung im Sinne der immer stärkeren Durchdringung sozialer Handlungskomplexe durch Recht. ⁽³⁹⁾ Hierdurch wurden andere Normativitäten verdrängt – jedenfalls konnten diese nicht mehr in gleichem Maße wie früher den Rang offizieller Leitlinien beanspruchen.

Auf der anderen Seite ist man konfrontiert mit einem sich im Laufe der letzten 200 Jahre wechselseitig verstärkenden Komplexitätswachstum von Verwaltung und Verwaltungsumwelt ⁽⁴⁰⁾. Dies hat zu tun mit dem Wachstum der Staatsaufgaben, mit der damit einhergehenden Ausdifferenzierung der administrativen Wissensbasis, vor allem in Bezug auf technisch-naturwissenschaftliches, aber auch sozialtechnologisches Wissen, und mit der Herausbildung »fragmentierter Interessenarenen« ⁽⁴¹⁾, innerhalb derer die Verwaltung agiert. Der Chor, der seine Bedürfnisse und Regelungsvorstellungen, aber auch sein Problemwissen an die Politik heranträgt, wird immer vielstimmiger. Ergebnis sind »größere, diversifiziertere und detailreichere Policy-Portfolios« ⁽⁴²⁾

Somit werden zwei sich auf den ersten Blick widersprechende, letztlich aber ineinandergreifende Tendenzen sichtbar. Mit der Auflösung altständischer Sonderordnungen wird Verwaltung zur Verwaltung gegenüber einem einheitlich gedachten Volk von Untertanen bzw. Staatsbürgern, geleitet von gleichheitsbasiertem Recht. Gleichheit bedeutet hier – tendenziell – territoriale Gleichheit, d. h. einheitliches Recht für das gesamte Staatsgebiet (soweit es sich nicht um Gebilde mit föderaler Struktur handelt), personale Gleichheit im Sinne des Wegfalls von Privilegien und iura singularia und sachliche Gleichheit in dem Sinne, dass es für eine bestimmte Problemkonstellation auch nur eine rechtliche Lösung geben soll (was unter anderem durch auf eine Spitze zulaufende Instanzenzüge sowohl in Verwaltung als auch Justiz abgesichert werden soll). Gleichzeitig führen funktionale Ausdifferenzierung, Wissenswachstum und die Ausdifferenzierung des Verwaltungsapparats in verschiedene Verwaltungszweige und Sonderbehörden dazu, dass sich administratives Handeln in unterschiedlichen Normativitäten verfängt. Das Recht bleibt die administrative Leitnormativität, aber es nimmt erstens verschiedene außerrechtliche Normativitäten in sich auf und muss zweitens im Verwaltungsvollzug permanent mit anderen Normativitäten interagieren.

Damit sind Grundlinien skizziert. Doch welche Erkenntnisse vermögen die in diesem Band versammelten Beiträge dem hinzuzufügen? Inwiefern tragen sie dazu bei, bestimmte Einsichten infrage zu stellen oder auch noch schärfer zu akzentuieren?

Zunächst ist auf das breite Spektrum von Untersuchungsfeldern und Perspektiven hinzuweisen, welches die Beiträge bieten – was den Vorteil hat, dass man einen weiten Blick auf die Manifestationen administrativer Multinormativität gewinnt, aber den Nachteil, dass es wegen der Verschiedenheit der Zugänge schwierig wird, einheitliche Maßstäbe für die Präsentation von deren Ergebnissen anzulegen. Einige Aufsätze befassen sich mit komplexen Verwaltungsvorgängen, in denen Multinormativität schon von der Natur der Sache her angelegt ist ⁽⁴³⁾: Axel Hüntelmann beschäftigt sich mit der Haushaltspolitik des wohl bekanntesten deutschen Klinikums, der Charité, im 19. Jahrhundert. Niklas Lenhard-Schramm untersucht die Arzneimittelregulierung in Deutschland zwischen 1871 und 1945, Felix Gräfenberg die Probleme des Chausseebaus in Preußen zwischen 1816 und 1875. Multinormativität scheint natürlicherweise auch angelegt in Handlungskomplexen staatenübergreifender Art: in bestimmten Entscheidungsmodi der Europäischen Gemeinschaften zwischen den 1960erund 1990er-Jahren, die von Philip Bajon untersucht werden; bei Eheschließungen mit Ausländern im Deutschland der Weimarer und NS-Zeit, auf die sich die Aufmerksamkeit von Christoph Lorke richtet; und bei der Hafenstaatskontrolle, die Katharina Reiling in den Blick nimmt. Weiter ist zu erwarten, dass man es mit Multinormativität zu tun hat, wenn normative Ansprüche mit ethnischen oder religiösen Bezügen ins Spiel kommen: Ivan Kosnica untersucht verschiedene Ansätze autonomer Parallelverwaltung im multiethnischen Jugoslawien der Zwischenkriegszeit, Anna Clara Lehmann Martins die Auseinandersetzung um die Besetzung kirchlicher Ämter in Brasilien im 19. Jahrhundert, Aleksandra Oniszczuk die rechtliche Behandlung der Juden im napoleonischen Herzogtum Warschau. Vertreten sind aber auch Beiträge, die sich auf Untersuchungsfeldern bewegen, in denen Multinormativität nicht auf den ersten Blick einschlägig ist: Arthur Barrêtto richtet sein Augenmerk auf Enteignungen in Brasilien im 19. und frühen 20. Jahrhundert, Stephan Strunz schaut im ›Forum‹ auf Bewerbungsstrategien für den preußischen Staatsdienst nach 1815. Ebenfalls in dieser Rubrik blickt Heike Guthoff in grundsätzlicher Weise auf die habituellen Ausprägungen von Verwaltung und deren normative Aspekte. Schließlich stellt Walter Fuchs in der Rubrik ›Relektüre‹ das Werk von Eugen Ehrlich, gewissermaßen den Gründungsvater des ›Rechtspluralismus‹, auf den Prüfstand.