Mehrdimensionale Rechtsmaßstäbe als Herausforderung für die Verwaltung: das Beispiel der Hafenstaatkontrolle

Die Hafenstaatkontrolle und die damit einhergehende administrative Multinormativität im Seehafen gelten als ein modernes Phänomen. Das heißt aber nicht, dass Kontrollen fremdflaggiger Schiffe zuvor nicht existent waren; sie haben sich vielmehr in Etappen herausgebildet. Schon um einem allzu schematischen Narrativ entgegenzuwirken, sollen im Folgenden zunächst die Anfänge der Hafenstaatkontrolle skizziert werden. Ein Blick auf ihre seevölkerrechtlichen Grundlagen bedarf es zweitens, um die Brisanz der Multinormativität im Seehafen zu erfassen. Denn es ist zu sehen, dass die Hafenstaatkontrolle nach überkommenem Verständnis nicht vorgesehen ist, da der Flaggenstaat das Primat bei der Regulierung seiner Schiffe hat. Damit gehen, auch wenn die Hafenstaatkontrolle mittlerweile anerkannt ist, schwierige Folgefragen einher. In Bezug auf die administrative Multinormativität ist es die Frage nach den adäquaten Instrumenten der Verwaltung für den Umgang mit ihr, die erst in den letzten Jahren, beflügelt auch durch die Möglichkeiten, die die Digitalisierung bietet, angegangen werden kann. Das Seerecht kann somit illustrieren, dass Multinormativität, so faszinierend sie zunächst auch erscheint, gleichzeitig eine Herausforderung für den effektiven Verwaltungsvollzug darstellt. Um diese Atypik der Multinormativität im Seehafen in ihrer Gänze zu erfassen, wird in der folgenden Darstellung als Kontrastfolie der völkerrechtliche Normalfall herangezogen.

Die Hoheitsgewalt eines Staates über Schiffe, denen er als sogenannter Flaggenstaat das Recht einräumt, seine Flagge zu führen, wird als Flaggenhoheit bezeichnet.

Marco Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, Berlin 1994, S. 87; Rüdiger Wolfrum: Hohe See und Tiefseeboden (Gebiet), in: Wolfgang Graf Vitzthum (Hg.): Handbuch des Seerechts, München 2006, S. 287–346, hier: Rn. 30; dort auch zur streitigen dogmatischen Einordnung (Teil der Gebietshoheit, der Personalhoheit oder dritte Kategorie).

Die Flagge eines Schiffes ist demnach ein Mechanismus zur Verteilung von Jurisdiktionen, indem sie bestimmt, welches staatliche Recht an Bord eines Schiffes gilt und welcher Staat gegen diese Zwangsmaßnahmen auf Hoher See ergreifen darf. Es handelt sich um ein auf dem Prinzip der Meeresfreiheit beruhendes Ausschlussrecht, denn anderen Staaten stehen Einmischungsrechte grundsätzlich nicht zu.

Wolfrum: Hohe See und Tiefseeboden, Rn. 37. Die Schranken der Flaggenstaathoheit auf Hoher See sind dementsprechend eng gesteckt. Grundsätzlich unterscheidet man zwei Gruppen von Eingriffsrechten fremder Staaten: solche wegen Verstößen gegen völkerrechtliche Normen (aus abgeleitetem Recht: Interesse der Staatengemeinschaft) und solche wegen Verstößen gegen nationale Normen (aus eigenem Recht: nationale Belange), dazu Wolfrum: Hohe See und Tiefseeboden, Rn. 44f.

Von der Ausübung der Hoheitsgewalt auf Hoher See, die den Kerngehalt des Flaggenstaatprinzips bildet, ist allerdings die Inanspruchnahme von Hoheitsrechten in Bezug auf fremdflaggige Schiffe in anderen Meereszonen sowie zu Lande zu unterscheiden.

Von einer solchen Unterscheidung ging auch der StIGH im Lotus-Fall aus, dazu StIGH, PCIJ Series A 10 (1927), 4. Er kam zum Ergebnis, dass aus dem Flaggenstaatprinzip nicht notwendigerweise ein Verbot der Ausübung von Jurisdiktionen anderer Staaten in Bezug auf Vorgänge, die sich an Bord des fremden Schiffs auf Hoher See ereignet haben, folgt. Im Fall ging es um eine Kollision auf Hoher See zwischen einem französischen Schiff (S.S. Lotus) und einem türkischen Schiff. Als die S.S. Lotus im Hafen von Konstantinopel festmachte, wurde der wachhabende Offizier von türkischen Behörden verhaftet und von einem türkischen Strafgericht verurteilt.

Laufen Schiffe ausländische Häfen an, unterliegen sie seit jeher grundsätzlich den lokalen Gesetzen.

M. w. N. Bevan Marten: Port State Jurisdiction and the Regulation of International Merchant Shipping, Heidelberg 2014, S. 37.

Eine Kontrolle fremder Schiffe wurde zu Zeiten und an Orten sich verdichtender weltweiter Verbindungen im Sinne einer frühen Globalisierung

Zu diesem Verständnis von Globalisierung als Prozess Jürgen Osterhammel / Niels P. Petersson: Geschichte der Globalisierung, München 2003, insb. S. 9f.

Das Mittelmeer ist seit Jahrhunderten durch ein dichtes Netz von Handelsrouten geprägt, das einen überörtlichen Austausch wirtschaftlicher, technologischer und kultureller Art ermöglicht. Diese Verflechtung und insbesondere das Aneinanderrücken von Ost und West in Verbindung mit einer damals sehr dichten Bevölkerung in der mediterranen Region barg aber auch ein erhöhtes Risiko für Infektionskrankheiten.

Zur besonderen Anfälligkeit von Hafenstädten Jörg Vögele / Hideharu Umehara: Introduction, in: Jörg Vögele / Hideharu Umehara (Hg.): Gateways of Disease. Public Health in European and Asian Port Cities at the Birth of the Modern World in the late 19^th and the early 20th century, Göttingen 2015, S. 11–24, hier: S. 11f.

Schiffsverluste infolge von Überladung – und des dadurch bedingten Tiefgangs des Schiffs – bilden ein altbekanntes Problem, das vielen Seeleuten das Leben kostete.

Zum Spannungsverhältnis Ernst Dehning: Zur Freibordfrage der Tanker, in: Weltwirtschaftliches Archiv 20 (1924), S. 461–467, hier: 461f.

Der Bereich der Beladung unterlag daher schon früh einer administrativen Überwachung. So wurden Ladungsregeln im 15. Jahrhundert durch die Hanse eingeführt und ihre Beachtung durch die Stadtverwaltungen und im Ausland durch die Außenstellen der Hanse (Kontore)

Theodor Lindner: Die deutsche Hanse, Leipzig 1911, S. 111f.

Die technologischen Neuerungen und der Aufschwung des Seehandels im 19. Jahrhundert

Zu den Änderungen Yrjö Kaukiainen: Growth, Diversification and Globalization. Main Trends in International Shipping since 1850, in: Lewis R. Fischer / Even Lange (Hg.): International Merchant Shipping in the Nineteenth and Twentieth Centuries. The Comparative Dimension, Oxford 2008, S. 1–56, hier: S. 1f.

Eingriffsbefugnisse gegenüber fremden Schiffen in Form von Schiffskontrollen im Seehafen waren somit bis ins 19. Jahrhundert hinein die Ausnahme. Sie dienten der Durchsetzung lokaler bzw. nationaler Belange, die sich oftmals mit wirtschaftlichen Interessen überlagerten und vermengten.

Marten: Port State Jurisdiction and the Regulation of International Merchant Shipping, S. 39; Hope: A New History of British Shipping, S. 256.

Fragen der administrativen Multinormativität im Sinne eines Geflechts unterschiedlicher Normen wurden daher – soweit ersichtlich – nur am Rande behandelt. Wenn sich potentielle Konflikte zwischen dem lokalen und dem fremden Recht andeuteten, wurden Strategien der Adaption bemüht, etwa wenn im Fall des Plimsoll Act die Änderung des deutschen Rechts eine Belastung durch die Kontrolle im Ausland herabsetzen soll. Im Übrigen dominierten auf Seiten der Verwaltung im Hafen Fragen der Rechtsdurchsetzung gegenüber den Auswärtigen, wie die Einstellung von Übersetzern und Dolmetschern durch die Quarantänebehörden in den mediterranen Seemetropolen zeigt. Im Folgenden wird gezeigt, dass administrative Multinormativität einen größeren Stellenwert erst im Lauf des 20. Jahrhunderts bekam, und zwar als Folge der Etablierung der Hafenstaatkontrollregime, der sogenannten Port State Control-MoUs.

Es gilt als der historische Normalfall, dass Schiffe die Flagge des Staates führen, dem auch der Schiffseigentümer angehört. Umgekehrt verhält es sich bei den sogenannten Billig- beziehungsweise Gefälligkeitsflaggen (Flags of Convenience), die sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts herausbildeten und eine umfassende Globalisierung der Seefahrtindustrie einleiteten. Diese Offenen Register (Open Registries) – so die Bezeichnung der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD)

Report of the UNCTAD Secretariat: Review of Maritime Transport 1972–73, UN Doc. TD/B/C.4/117, paras. 39–42. UNCTAD benutzt die Begriffe Offenes Register und Flags of Convenience inzwischen synonym, Report of the UNCTAD Secretariat: Economic Consequences of the Existence of Lack of a Genuine Link between Vessel and Flag of Registry, UN Doc. TD/B/C.4/168 v. 10.3.1977, 22 para. 77.

Zwar ist das Ausflaggen, sprich die Abmeldung eines Schiffs aus einem nationalen Schiffsregister und die Eintragung in ein anderes, kein neues Phänomen in der Seefahrt, sondern Flaggenwechsel hat es schon früher aus verschiedenen Gründen gegeben.

Zur Geschichte des Ausflaggens Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, S. 33f.

Diese tatsächlichen Veränderungen hin zu einem Race to the Bottom führten im Seevölkerrecht zu einer expliziten Anerkennung von Zugriffsrechten von Hafenstaaten auf fremdflaggige Schiffe zum Zweck der Kontrolle und Durchsetzung internationaler Standards:

Die 1948 noch als IMCO gegründete Internationale Seeschifffahrts-Organisation (International Maritime Organization, IMO) trieb ab den 1950er-Jahren den Abschluss völkerrechtlicher Verträge im Bereich der Schiffssicherheit und später auch im Umweltschutz voran. Neben der Festlegung international einheitlicher Standards wird in diesen Konventionen auch zunehmend das Recht von Hafenstaaten zur Kontrolle fremdflaggiger Schiffe anerkannt:

Doris König: Durchsetzung internationaler Bestands- und Umweltschutzvorschriften auf Hoher See im Interesse der Staatengemeinschaft, Berlin 1989, S. 172f.

Eine umfassende Normierung und Reformierung des Seevölkerrechts, die an die beschriebene Rechtspraxis anknüpfte, erfolgte schließlich durch das Rahmenübereinkommen United Nations Convention on the Law of the Sea (SRÜ), das auf der Dritten Seerechtskonferenz 1982 nach jahrelangen Verhandlungen angenommen wurde und 1994 in Kraft trat. Eine direkte Einschränkung der Billigflaggen-Praxis wurde vermieden, um eine Unterzeichnung auch solcher Staaten zu erreichen. In Hinblick auf die Hoheitsbefugnisse verfolgt das SRÜ vielmehr einen sogenannten indirect approach, der auf eine Einschränkung des Monopols des Flaggenstaates zielt.

Núñez-Müller: Die Staatszugehörigkeit von Handelsschiffen im Völkerrecht, S. 267.

Bemerkenswert an den genannten seevölkerrechtlichen Regelungen ist, dass den Hafenstaaten Kompetenzen zugebilligt werden, die nicht – im Sinne der Abgrenzungslehre – von einer Gefährdung und Verletzung eigener Interessen abhängen, sondern die an einen Verstoß gegen internationale Standards knüpfen.

Nikolaos Skourtos: Billig-Flaggen-Praxis und staatliche Verleihungsfreiheit, Köln 1990, S. 239.

Schließlich wurden auch im Bereich des Seearbeitsund Seesozialrechts völkerrechtlich entsprechende Befugnisse der Hafenstaaten zur Kontrolle fremdflaggiger Schiffe anerkannt und somit in einem Sachbereich, der nach der traditionellen Abgrenzungslehre eine rein interne Angelegenheit darstellt, die einem Zugriff im Hafen prinzipiell versperrt ist.

Lindemann: Das Übereinkommen Nr. 147 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 29. Oktober 1976 über Mindestnormen auf Handelsschiffen, S. 194.

Parallel zum völkervertraglichen Ausbau der Kontrollbefugnisse der Hafenstaaten im 20. Jahrhundert erfolgte auf einer informellen Ebene deren institutionelle Absicherung durch die sogenannten Port State Control MoUs:

Als Konsequenz der Havarie der Amoco Cadiz, eines Öltankers, der unter liberianischer Flagge fuhr, vor der bretonischen Küste im Jahr 1978 wurden weltweit regionale Behördennetzwerke aufgebaut, um Schiffe, die den internationalen Standards nicht entsprechen, intensiver kontrollieren und damit Vollzugsdefizite von Flaggenstaaten kompensieren zu können. Das erste Behördennetzwerk dieser Art beruht auf dem 1982 abgeschlossenen Paris Memorandum of Understanding on Port State Control (Paris MoU) und umfasst mittlerweile 27 Hafenstaatbehörden aus ganz Europa einschließlich Russland, aber auch Kanada.

Siehe online unter: www.parismou.org (3. 4. 2020).

Die Hafenstaatkontrolle bezeichnet demnach die Kontrolle von Schiffen, die nicht unter der Flagge des jeweiligen Hafenstaates fahren (vgl. § 14 Schiffssicherheitsgesetz, SchSG), in Seehäfen durch Behörden dieses Hafenstaates.

Doris König: Port State Control. An Assessment of European Practice, in: peter N. Ehlers / Elisabeth Mann Borgese / Rüdiger Wolfrum u. a. (Hg.): Marine issues. From a scientific, political and legal perspective, The Hague 2002, S. 37–54, hier: S. 37f.; George Kasoulides: Port State Control and Jurisdiction, Dordrecht 1993; Erik J. Molenaar: Port and Coastal States, in: Donald Rothwell / Alex G. Oude Elferink / Karen N. Scott u.a. (Hg.): Oxford Handbook of the Law of the Sea, Oxford 2015, S. 280–303, hier: S. 280, 291f.

Charakteristisch für die sich nach dem 2. Weltkrieg etablierte Hafenstaatkontrolle ist ihre Internationalisierung. Institutionell spiegelt sich diese in der Herausbildung regionaler Behördennetzwerke und materiell-rechtlich im völkerrechtlich determinierten Maßstab der Hafenstaatkontrolle wider.

Siehe, auch zum Unterschied zu Port State Jurisdiction, Nilufer Oral: Regional Co-operation and Protection of the Marine Environment under International Law, Leiden 2013, S. 257.

Da die so umrissene Hafenstaatkontrolle auf die Durchsetzung internationaler Standards zielt, ist es auf den ersten Blick zweifelhaft, ob sich an ihrem Beispiel administrative Multinormativität untersuchen lässt. Das Seevölkerrecht ist darauf bedacht, im Interesse der Seefahrt für weltweit einheitliche Standards zu sorgen. Das kommt im SRÜ zum Ausdruck, wenn es in Hinblick auf den Meeresumweltschutz die Flaggenstaaten an die ›allgemein anerkannten internationalen Regeln und Normen‹ bindet (etwa Art. 211 II 2), den Hafenstaaten die Möglichkeit einräumt, die ›anwendbaren internationalen Regeln und Normen‹ gegenüber fremdflaggigen Schiffen durchzusetzen (Art. 218 I) und den Küstenstaaten verbietet, in Bezug auf den Entwurf, den Bau, die Bemannung oder die Ausrüstung von fremden Schiffen Vorschriften zu erlassen, die von den ›anwendbaren internationalen Regeln und Normen‹ abweichen (Art. 21 II).

Die Hafenstaatkontrolle scheint daher keine Form der Vervielfältigung der Normen, sondern allein eine Vervielfältigung der Verwaltungsakteure zu sein, indem nicht nur die Flaggenstaatverwaltung, sondern auch die Behörden von Hafenstaaten in die Seeverwaltungstätigkeit eingebunden werden. Die Internationalisierung der Standardsetzung im maritimen Bereich ist aber keinesfalls eine Absage an Multinormativität im Sinne einer Bindung der Staaten an zwingendes internationales Einheitsrecht, das keine inhaltlichen Abweichungen zulässt. Zum einen bilden die internationalen Standards für die Flaggenstaaten nur Mindestnormen

Zum Verweis auf die sog. GAIRAS Christian Tomuschat: Obligations arising for states without or against their will, Recueil Des Cours 1993-IV, S. 299, 349.

Dass die Hafenstaatkontrolle mit dem Problem administrativer Multinormativität konfrontiert ist, zeigen die Verhandlungen zum ILO-Übereinkommen Nr. 147 aus dem Jahr 1976, das im Bereich des Seearbeitsund Seesozialrechts erstmals die Hafenstaatkontrolle anerkannte. Art. 4 und Art. 2 dieses Übereinkommens knüpfen das Zugriffsrecht im Hafen an zwei Formen der Nichterfüllung der Normen des Übereinkommens, nämlich erstens an das ungünstige Abweichen vom innerstaatlichen Recht des Flaggenstaates, das den im Übereinkommen verankerten Basisrechtsnormen im Wesentlichen gleichwertig (substantially equivalent) ist,

Diese wesentliche Gleichwertigkeit wird im Übereinkommen Nr. 147 nicht definiert, jedoch nunmehr in der MLC 2006.

Dieses Problem gibt es aber nicht nur im Seearbeitsund Seesozialrecht. Auch IMO-Konventionen räumen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, Äquivalente (»Equivalents«) zu den völkerrechtlichen Vorgaben vorzusehen.

Etwa SOLAS, Kap. I Teil A Regel 5 (a), MARPOL Annex I Regel 3 (1); STCW Art. IX (1).

Nationale Alleingänge werden auch dadurch ermöglicht, dass die seevölkerrechtlichen Verträge den Vertragsstaaten unter bestimmten Voraussetzungen Abweichungsmöglichkeiten einräumen. In den IMO-Konventionen erfolgt dies rechtstechnisch über Ausnahmen (»Exemptions«)

Etwa SOLAS, Kap. I Teil A Regel 4.

Den Hintergrund für all diese Rechtstechniken bilden auch die unterschiedlichen Entwicklungsniveaus der Staaten;

Lawrence Brachue: IMO, the Audit Scheme, and its Role in Global Ocean Governance, in: David Attard / Rosalie P. Balkin / Donald W. Greig (Hg.): The IMLI Treatise on Global Ocean Governance, Volume III, Oxford 2018, S. 250–265, hier: S. 250, 252.

Eine Ausdifferenzierung des Maßstabs lässt sich aber nicht nur im vertikalen Verhältnis von internationalem und nationalem Recht beobachten. Der technische Charakter der maritimen Materie und die Internationalität der Seefahrt führen weiter dazu, dass es auf internationaler und regionaler Ebene eine Vielzahl rechtsverbindlicher Vorschriften sowie Vorschriften in der Form von Soft Law gibt. Nach ihrer Funktion lassen sich im internationalen Recht zwei Kategorien von Soft Law unterscheiden:

Anne Peters: Völkerrecht, Allgemeiner Teil, Zürich 2016, S. 93.

Bei diesem Aspekt von Multinormativität geht es somit nicht um einen möglichen Konflikt zwischen den Rechtsebenen, sondern die schiere Normenfülle und die Unübersichtlichkeit der Rechtslage stellen gerade in einer Situation wie der Hafenstaatkontrolle, bei der rasch entschieden werden muss, eine Herausforderung für den einzelnen Inspektor dar.

Christer Gulbrandsen: The EU and the implementation of International law. The case of ›sea-level bureaucrats‹, in: Journal of European Public Policy 18 (2011), S. 1034–1051, hier: S. 1034, 1044.

Im Völkerrecht wird dieser Fall der normativen Ausdifferenzierung unter dem Begriff der ›Fragmentierung‹ diskutiert

Study Group of the International Law Commission, finalized by Martin Koskeniemi: Fragmentation of International Law, UN-Doc. A/CN.4/L.682 v. 13. 6. 2020.