Bürgeremotionen versus Verwaltungsrationalität?

»Solange politische Kommunikation Grundfragen unseres Zusammenlebens verhandelt und zur Entscheidung bringt, erzeugt sie in demokratischen, auf Bürgerpartizipation beruhenden Gesellschaften starke Gefühle: Gefühle der Zugehörigkeit und des Ausgeschlossen-Seins, Gefühle des Neides, des Zorns und des Ressentiments, Gefühle des Stolzes, der Solidarität und der Empathie. Solche und andere Gefühle sind eine wichtige Ressource für unsere Demokratie: Sie verbürgen die Lebendigkeit des Politischen, kanalisieren Interesse und Aufmerksamkeit, sichern moralische Vorstellungen und Urteile.«

Ute Frevert: »Politische Bildung – mit Gefühl?«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 68 (2018), Nr. 13/14, S. 18–24, hier S. 23.

Mit diesen Worten unterstreicht Ute Frevert jüngst noch einmal, dass Politik nicht ohne Emotionen funktioniert. Die Emotionsforschung hat gezeigt, dass politische Entscheidungen »auf die eine oder andere Weise emotional durch Rahmungen aller Art« mitbestimmt werden.

Gary S. Schaal / Felix Heidenreich: »Politik der Gefühle. Zur Rolle von Emotionen in der Demokratie«, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 63 (2013), Nr. 32/33, S. 3–11, hier S. 8. Siehe weiter Christian Koller: »Soziale Bewegungen, Soziale Bewegungen. Emotion und Solidarität«, in: Heike Stadtland / Jürgen Mittag (Hg.): Theoretische Ansätze und Konzepte der Forschung über soziale Bewegungen in der Geschichtswissenschaft, Essen 2014, S. 403–422; Birgit Aschmann: Vom Nutzen und Nachteil der Emotionen in der Geschichte. Eine Einführung, in: Birgit Aschmann (Hg.): Gefühl und Kalkül. Der Einfluss von Emotionen auf die Politik des 19. und 20. Jahrhunderts, Stuttgart 2005, S. 9–32.

In dieser Zeit unterstützten zwischen drei und zwölf Prozent aller Bundesbürger und -bürgerinnen Protest- und Bürgerinitiativen.

Dieter Rucht: Planung und Partizipation. Bürgerinitiativen als Reaktion und Herausforderung politisch-administrativer Planung, München 1982, S. 209–227 (Bezugsjahr 1973); vgl. auch Peter Cornelius Mayer-Tasch: Die Bürgerinitiativbewegung. Der aktive Bürger als rechts- und politikwissenschaftliches Problem, 5. Aufl., Reinbeck 1985 [Erstdruck 1976], S. 10. Siehe aber zum Beispiel niedrigere Zahlen bei Roland Roth: »Das Ende des politischen Biedermeier? Bürgerinitiativen in der Bundesrepublik«, in: Volkhard Brandes / Joachim Hirsch / Roland Roth (Hg.): Leben in der Bundesrepublik. Die alltägliche Krise, Berlin 1980, S. 203–235, hier S. 211. Einen Vergleich verschiedener zeitgenössischer empirischer Untersuchungen zwischen 1972 bis 1976 liefert Udo Kempf: »Bürgerinitiativen. Der empirische Befund«, in: Bernd Guggenberger / Udo Kempf (Hg.): Bürgerinitiativen und repräsentatives System, Opladen 1978, S. 358–374.

Ein beträchtlicher Teil des politischen Establishments zeigte sich jedoch zu dieser Zeit skeptisch bis kritisch gegenüber diesen basisdemokratischen Mitsprachemöglichkeiten. Prosperitätserwartungen und Fortschrittsoptimismus waren vielmehr mit einer Planungs- und Expertengläubigkeit verbunden, die in engem Zusammenhang mit einer Verwissenschaftlichung von Politik und Verwaltung stand. Sachverständigengremien und -voten kam angesichts der gestiegenen Komplexität der Folgenabschätzung von technischen Innovationen und gesellschaftlichen Entwicklungen eine besondere Bedeutung in der politischen Entscheidungsfindung zu.

Vgl. Stefan Grüner / Sabine Mecking (Hg.): Wirtschaftsräume und Lebenschancen. Wahrnehmung und Steuerung von sozialökonomischem Wandel in Deutschland 1945–2000, Berlin/Boston 2017; Matthias Frese / Julia Paulus / Karl Teppe (Hg.): Demokratisierung und gesellschaftlicher Aufbruch. Die sechziger Jahre als Wendezeit der Bundesrepublik, 2. Aufl., Paderborn 2005; Jörg Requate / Heinz–Gerhard Haupt (Hg.): Aufbruch in die Zukunft. Die 1960er Jahre zwischen Planungseuphorie und kulturellem Wandel. DDR, CSSR und Bundesrepublik Deutschland im Vergleich, Göttingen 2004; Axel Schildt / Detlef Siegfried / Karl Christian Lammers (Hg.): Dynamische Zeiten. Die 60er Jahre in beiden deutschen Gesellschaften, 2. Aufl., Hamburg 2003.

In diesem Beitrag steht das Aufeinanderprallen von staatlicher Planungseuphorie und bürgerschaftlichen Protesten im Zuge der großen Verwaltungsreformen der 1960er- und 1970er-Jahre im Mittelpunkt.

Der Beitrag beruht auf der Studie Sabine Mecking: Bürgerwille und Gebietsreform. Demokratieentwicklung und Neuordnung von Staat und Gesellschaft in Nordrhein-Westfalen 1965–2000, München 2012; und den daran anknüpfenden Veröffentlichungen, zuletzt Sabine Mecking: »State – Municipality – Citizen. Rational Territorial Reform against Emotional Will of the Citizenry in West Germany?«, in: Historical Social Research/Historische Sozialforschung 42/2 (2017), S. 295–317.

Im Folgenden sollen zunächst prominente Repräsentanten der Bundespolitik zu Wort kommen, um einen Einblick in die zeitgenössische Beurteilung der Funktion und Bedeutung von Bürgerinitiativen zu erhalten. Anschließend wird der neue, nicht selten stark emotionsbasierte Aushandlungsprozess zwischen den verfassten Entscheidungsträgern und der mobilisierten Bürgerschaft konkret am Beispiel der kommunalen Neugliederung erörtert. Der Blick richtet sich dabei auf die »verplante« Bevölkerung, auf die berichtenden Medien und auf die reformverantwortende Landespolitik und Ministerialbürokratie. Vor dem Hintergrund der Gebiets- und Funktionalreformen werden sowohl Abwehr- und Einhegungsbemühungen seitens der verfassten Politik, Verwaltung und Gesellschaft analysiert als auch die Deutungen der im politischen Diskurs öffentlich gezeigten Gefühle.

Seit den ausgehenden 1960er-Jahren wurden Autorität und hierarchische Entscheidungsfindungen zunehmend begründungspflichtig.

Vgl. Ulrich Herbert (Hg.): Wandlungsprozesse in Westdeutschland. Belastung, Integration, Liberalisierung 1945–1980, Göttingen 2002.

Doch werteten die einen das unmittelbare politische Bürgerengagement als ein Zeichen von Demokratisierung, sahen andere wiederum wichtige Grundlagen des Zusammenlebens gefährdet.

Siehe weiter Geschichte in Wissenschaft und Unterricht 64 (2013), Themenschwerpunkt »Bürgerproteste in der Geschichte«; Geschichte im Westen 22 (2007), Themenschwerpunkt »Protest und Gewalt in der Region«.

Deutlich zu erkennen ist, dass das in den freien Initiativen gezeigte bürgerschaftliche Engagement im Vergleich zu den vermeintlich rationalen, verfahrensgeregelten Partizipationsmöglichkeiten keinesfalls als gleichwertige oder gar präferierte Form der Entscheidungsfindung betrachtet wurde. Dass letztlich doch der gewählte Politiker am besten die Interessen der Bevölkerung vertreten könne, da dieser im Gegensatz zu den Bürgerinitiativen mit ihren speziellen Interessen und emotional geprägten Anliegen das Gesamte im Blick habe, wird aus den weiteren, bisweilen paternalistisch anmutenden Erläuterungen Schmidts deutlich: »Es ist auch ganz gut, wenn bei dieser Gelegenheit von uns, den Politikern, auch den Kommunalpolitikern, den Bürgern gezeigt wird, was an ihrer Initiative wirklicher Bürgersinn ist und was […] nur Berufsprotestlertum ist«. So sei in den Initiativen auch immer wieder »verkappte parteiliche Tätigkeit« anzutreffen, die sich lediglich als Initiative der Bürger ausgebe, da sie »unter ihrem wirklichen Namen […] keine Resonanz finden würde«.

Schmidt: »Mitbestimmung«, S. 352.

Dass dieses Misstrauen beziehungsweise die Ablehnung der Bürgerinitiativen keine isolierte Meinungsäußerung war, sondern ein allgemein verbreitetes Stimmungsbild innerhalb der etablierten Politik und Verwaltung widerspiegelte, belegen auch die Ausführungen von Politikern und Funktionsträgern anderer Couleur. Auf derselben Versammlung, auf der der Bundeskanzler 1977 gesprochen hatte, erläuterte auch Helmut Kohl als Oppositionsführer und Bundesvorsitzender der CDU vor den Mitgliedern des Deutschen Städte- und Gemeindebundes seine Einschätzung zur Bedeutung der Bürgerinitiativen: Wo Helmut Schmidt jedoch gemahnt hatte, stets Gemeinwohl vor Eigeninteressen zu stellen, gestand Helmut Kohl den Bürgerinitiativen von vornherein nur eine sehr »eingeschränkte Verantwortung« zu, da sie – so seine Erfahrung – persönliche Interessen mit allgemeinen Interessen gleichsetzten oder diesen sogar überordneten. Kohl attestierte einem unmittelbar artikulierten Bürgerwillen daher auch keine besondere Legitimität oder Bindekraft. Der Anspruch, als Initiative direkten Bürgerwillen zu repräsentieren, bedeute »nicht automatisch, die Moral für alle Anliegen auf seiner Seite zu haben«. Bei der Suche nach den Ursachen für die zunehmende Attraktivität von Bürgerinitiativen (gemessen an ihrer wachsenden Zahl) schien jedoch auch er Verständnis für diese aufzubringen, indem er fragte, ob es sich um eine Reaktion der Bevölkerung auf mehr Bürokratisierung und Zentralisierung handele. Diese »Entwicklung des nicht Durchschaubaren, die im Computerzeitalter gar nicht vermeidbar« sei, lasse »die Bürger immer reservierter werden [...] gegenüber ihrem Staat, auch oft genug gegenüber der eigenen Gemeinde«.

Helmut Kohl: »Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung«, in: Städte- und Gemeindebund 32/1 (1977), S. 355–362, dieses und die folgenden Zitate S. 361.

Die in den Reden hervorgehobene zunehmende Komplexität gesellschaftlicher und politischer Entscheidungen und die Betonung der Kompetenz und Entscheidungskraft offizieller Gremien und Amtsträger verweisen letztlich auf die Überzeugung, dass der demokratische Rechtsstaat von seinen Bürgern und Bürgerinnen zwar »keine emotionale Verbundenheit«, aber »die rationale Akzeptanz der Rechtsnormen und deren Befolgung« erwarten könne.

Schaal / Heidenreich: »Politik«, S. 5.

Blickt man jetzt auf die Landes- und kommunale Ebene in jenen Jahren, war es vor allem die im Rahmen der Verwaltungsreform durchgeführte Neuordnung der kommunalen Landkarte, die mehr als zehn Jahre die innenpolitische Diskussion bewegte. Im Zuge dieser Gebietsreform, die Mitte der 1960er-Jahre in allen Flächenländern der Bundesrepublik einsetzte und zehn Jahre später ihren parlamentarischen Abschluss fand, lässt sich »Bürgerwut« und Protest gegen staatliche Planung von oben konstatieren.

Hintergrund der Neuordnungsmaßnahmen war die Ansicht, dass die Gemeinde- und Kreisgrößen gemeinhin zu klein seien, sie schienen angesichts der strukturellen, wirtschaftlichen und verkehrstechnischen Entwicklungen nicht mehr zukunftsfähig zu sein. Mit weitreichenden kommunalen Neugliederungen, die durch systematische Eingliederungen und Zusammenschlüsse in allen Flächenländern zu einer Vergrößerung der kommunalen Einheiten führen sollten, wollten sowohl Landes- als auch Bundespolitik zukunftsweisende Grundlagen für günstigere gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen schaffen. Mit einem möglichst gleichmäßig über das Land gespannten kommunalen Netz aus Ober- Mittel- und Nebenzentren, die über Verkehrsachsen miteinander verbunden sein sollten, hofften die Reformer in Politik und Verwaltung, den Grundbedürfnissen der Bevölkerung nach Wohnen, Arbeiten, Versorgung, Bildung und Freizeit bestmöglich gerecht zu werden und die Grundlagen für dauerhafte wirtschaftliche Prosperität zu legen.

Vgl. Sabine Mecking / Janbernd Oebbecke (Hg.): Zwischen Effizienz und Legitimität. Kommunale Gebiets- und Funktionalreformen in der Bundesrepublik Deutschland in historischer und aktueller Perspektive, Paderborn 2009; Gerhard Isbary: Orte und Versorgungsnahbereiche. Zur Quantifizierung der Zentralen Orte in der Bundesrepublik Deutschland, Bad Godesberg 1965; Karl R. Kegler, Deutsche Raumplanung. Das Modell der »Zentralen Orte« zwischen NS-Staat und Bundesrepublik, Paderborn 2015.

Die Idee der Plan- und Gestaltbarkeit der Gesellschaft übte eine große Faszination aus. Gewissermaßen im reformoptimistischen Rausch wurde sowohl in Wissenschaft und Politik als auch in der Verwaltung und in weiten Kreisen der Gesellschaft eine stärkere politische Steuerung sozialer und wirtschaftlicher Entwicklungen gefordert. Das Planungsdenken gekoppelt mit technokratischen Steuerungsansätzen schien Antworten auf die Probleme der Zeit zu bieten. Eine Neuordnung der kommunalen Landschaft wurde daher auch in der Bevölkerung grundsätzlich begrüßt. Kritik entzündete sich dann allerdings häufig an einzelnen, konkreten Neuordnungsmaßnahmen.

Existieren auch bundesweit keine Erhebungen über Anzahl und Teilnehmerzahlen der Initiativen gegen die kommunale Neugliederung in der Bundesrepublik, so ist es durchaus möglich, dass ihr Teilnehmerkreis den von Massenbewegungen zum Beispiel gegen die militärische oder friedliche Nutzung der Atomenergie sogar überstieg.

Vgl. Klaus Dammann: »Gebietsreformen in der BRD: Ursachen und Folgen (1)«, in: Volkhard Brandes / Joachim Hirsch / Roland Roth (Hg.): Leben in der Bundesrepublik. Die alltägliche Krise, Berlin 1980, S. 193–202, hier S. 198.

Die Verhältnisse im dicht besiedelten Nordrhein-Westfalen mit seinen mehr als 17 Millionen Einwohnern können hier exemplarisch den nachhaltigen Widerstand in der Bevölkerung gegen einzelne Neuordnungsmaßnahmen verdeutlichen. In den von Auflösung und Zusammenschlüssen bedrohten Gemeinden und Gemeindeverbänden bildeten sich Bürger- und Aktionsinitiativen, um sich gegen die Gebietsforderungen der kommunalen Nachbarn und die Eingemeindungspläne des Landes zu wehren. Die Leistungen und Besonderheiten der jeweiligen Kommune wurden stolz hervorgehoben und den Eingemeindungsplänen beinahe trotzig entgegengehalten.

Vgl. zur Verbundenheit mit dem Wohnort etwa Heribert Mefert / Christian Ebert: Marke Westfalen. Grundlagen des identitätsorientierten Regionenmarketing und Ergebnisse einer empirischen Untersuchung, Ibbenbüren 2003, S. 16–19; siehe auch Adelheid von Saldern: »Symbolische Stadtpolitik – Stadtpolitik der Symbole. Repräsentationen in drei politischen Systemen«, in: Adelheid von Saldern (Hg.): Inszenierter Stolz. Stadtrepräsentationen in drei deutschen Gesellschaften (1935–1975), Stuttgart 2005, S. 29–80, S. 30f., insbes. Anm. 6.

Als sich die Reformpläne für das Ruhrgebiet konkretisierten und zahlreiche Eingliederungen und Städtefusionen im Raum standen, wurde im September 1973 in Wattenscheid die »Aktion Bürgerwille e. V.« ins Leben gerufen. Der Name der »Aktion« war Programm: Dem Willen der Bürger sollte im Neuordnungsverfahren stärker Rechnung getragen werden. Die Initiative unter dem Vorsitz des Textilfabrikanten Klaus Steilmann verstand sich als eine Vereinigung verschiedener, über das ganze Bundesland verstreuter Protestgruppen gegen die Neugliederung. Sie einte das Ziel, die Bildung von »Superstädten« zu verhindern, um die einzugemeindenden Kommunen nicht zu trostlosen »Randexistenzen« zu degradieren.

Vgl. Protokoll über die Sitzung der Aktion Bürgerwille am 25. 9. 1973, in: HBV WAT, St. 22; Informationsschrift der Aktion Bürgerwille, undat., »7 Thesen der Aktion Bürgerwille«, in: Privatarchiv Franz-Werner Bröker, Bochum-Wattenscheid.

Die »Aktion Bürgerwille« zielte darauf ab, durch ein erfolgreiches Volksbegehren einen Volksentscheid herbeizuführen. Dies war ein Novum in Nordrhein-Westfalen. Neben der Forderung nach stärkerer, unmittelbarer Beteiligung der Kommunen und ihrer Bürger an dem Verfahren zur Änderung der Gemeinde- und Kreisgebiete wurde die Gründung eines Kommunalverbandes für das Ruhrgebiet gefordert.

Vgl. Aktion Bürgerwille: »Der 3. Weg – Volksbegehren«, Entwurf der Aktion Bürgerwille zum Gesetz betreffend die Änderung der §§ 14 und 16 der GO NRW und zum Gesetz betreffend die Gründung des Kommunalverbandes Ruhr; Politisches Arbeitspapier der Aktion Bürgerwille e. V., in: Privatarchiv Franz-Werner Bröker, Bochum-Wattenscheid; Entwurf des Gesetzes betreffend Kommunalverband Ruhr auf Grund des Volksbegehrens der Aktion Bürgerwille, in: Landesarchiv Nordrhein-Westfalen, Abteilung Westfalen, Münster (LA NRW W), Regierung Arnsberg, Nr. 26498.

Mit Ansteckern, Aufklebern, Plakaten und Fähnchen machte die Aktionsgemeinschaft auf sich aufmerksam und emotionalisierte den öffentlichen Raum, indem sie Empörung und vor allem Angst evozierte und visualisierte, wenn etwa die eingemeindete Kommune als Schaf und die aufnehmende Kommune als Wolf stilisiert wurde. Sie warb über Rundschreiben, Flugblätter, Informationsstände in Fußgängerzonen, leidenschaftliche Appelle und spektakuläre Aktionen, wie etwa Lautsprecherdurchsagen bei Fußballspielen, für ihr Anliegen. Sie informierte die Bevölkerung durch Vorträge, Demonstrationen und Stellungnahmen, die in der Tagespresse abgedruckt wurden, über ihre Neuordnungspositionen und Ziele. Gleichzeitig leistete sie durch Gesprächstermine und Positionspapiere Überzeugungsarbeit bei Politikern und Verwaltungsbeamten.

Mecking: Bürgerwille, S. 156–181. Zu »Inszenierung« als analytischem Schlüsselbegriff vgl. Dorothee Liehr: »Ereignisinszenierung im Medienformat. Proteststrategien und Öffentlichkeit – eine Typologie«, in: Martin Klimke / Joachim Scharloth (Hg.): 1968 in Europe. A History of Protest and Activism, 1956–77, New York 2008, S. 23–36.

Die »Aktion Bürgerwille« verbreiterte ihre Trägerschaft und Aktionsbasis rasch und dies auch zunehmend durch offizielle Unterstützung von zahlreichen Städten und Gemeinden. Stellte sie auch nach außen gerne ihren Charakter als Bürgervereinigung in den Vordergrund, so erhielt sie zum Teil erhebliche Förderung durch die Amts- und Mandatsträger einzelner, durch die Reform in ihrer Selbstständigkeit bedrohten Städte. Bis zur ersten Februarwoche 1974 waren mehr als hundert Kommunen in der Aktion vertreten.

Neben der Kritik an der Art und Weise der Entscheidungsfindung seitens der Landesregierung und des Landtags richtete sich der Bürgerunmut insbesondere auch gegen einen technokratisch arbeitenden Verwaltungsapparat. So sei das Mittel der Eingemeindung eine »herkömmlich-konservative Methode preußischer Bürokratie«, die mit Blick auf frühere Eingemeindungen weder der Bevölkerung der betroffenen Gebiete Vorteile gebracht noch die Probleme der Region gelöst hätte. Die »Aktion Bürgerwille« appellierte an die Ministerialbürokratie, dieses alte »untaugliche Mittel« nun nicht unter dem Schlagwort »Steigerung der Verwaltungseffizienz« wieder hervorzukehren. Nach dem Motto »Bürokratie entmachtet Demokratie« würde – so der Vorwurf – ausschließlich im Interesse der Verwaltungen und Verwaltungsfachleute reformiert, die mit Begriffen wie »Verwaltungseffizienz«, »Maßstabsvergrößerung« oder »großstädtische Strukturen« »rein quantitative Ziele für die Neuordnung gesteckt« hätten. Indem die von der Landesadministration abhängigen Minister und Landtagsparlamentarier diese Ziele aufgriffen und mit ihrer Politik umsetzten, würden sie zum Werkzeug der Bürokratie.

Aktionspapier der Aktion Bürgerwille (F&F): »Aktion Bürgerwille für die Rechte der Bürger! Jeder Bürger für die Ziele der Aktion Bürgerwille!«, Dortmund, 7. 2. 1974, Politische Arbeitspapiere der Aktion Bürgerwille e. V. [1974], beides in: HBV WAT, St. 23; Handschriftliche Notiz: Reaktionen der Aktion Bürgerwille auf Solidarisierungsaktionen der DKP, undat., in: HBV WAT, WDR Penner.

Einzelne beunruhigte Bürger und Bürgerinnen wandten sich mit ihren Gefühlen auch direkt an den für die Reform zuständigen Innenminister Willi Weyer und den Chef-Planer der Landesregierung Friedrich Halstenberg sowie an Ministerpräsident Heinz Kühn. Artikulierten sie dabei auch vorwiegend ihre Sorgen und Ängste sowie ihre Fragen, nutzten nicht wenige diese Schreiben auch dazu, um Bürgerwut nach außen zu dokumentieren beziehungsweise zu repräsentieren. Die damit forcierte Emotionalisierung war Teil der politischen Strategie der Bürgeraktion. So wurden diese Briefe unter anderem in der Tagespresse abgedruckt, was die Sichtbarkeit der Enttäuschung, Angst und Empörung der Bürger erhöhte und den öffentlichen Druck verstärkte, vor allem aber erzeugte es Solidarität in der Bevölkerung. Eine Bürgerin bat sogar den Bundeskanzler, ein »Machtwort« im Sinne ihrer Heimatstadt gegenüber den »führenden Persönlichkeiten der Landesregierung« zu sprechen. Die ministeriellen Antwortschreiben, die in der Regel nicht persönlich, sondern von Mitarbeitern des Innenministeriums oder der Staatskanzlei verfasst und unterzeichnet wurden, enthielten dann lediglich allgemeine Ausführungen zum gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren der Neuordnung und zu einzelnen Reformkriterien.

Schreiben M. C. an den Bundeskanzler zur Eingemeindung Wattenscheids, Wattenscheid, 1. 11. 1973, in: LA NRW R, NW 484–101; siehe weitere Schreiben von Privatpersonen sowie Antwortschreiben des Innenministers in: LA NRW R, NW 484–100, NW 264–107, NW 484–101, NW 484–168; sowie o. A.: »Bürgerinitiative. Von Kühn nichts Neues. Enttäuschung über Schreiben aus der Staatskanzlei«, in: Westdeutsche Allgemeine Zeitung [WAZ] 19. 7. 1972.

Die Vertreter der »Aktion Bürgerwille« erwiesen sich in der Diskussion der Neuordnungspläne nicht nur als leidenschaftliche und engagierte, sondern auch als fachkundige Gesprächspartner. Um über aktuelle praktische wie theoretische Fragen informiert zu sein, wurden Fachaufsätze in den einschlägigen Zeitschriften gelesen, Fachvorträge und Podiumsdiskussionen organisiert und das persönliche Expertengespräch zum Thema gesucht. Des Weiteren unterrichteten die Aktivisten die Bevölkerung über die Rechts- und Sachlage.

Rundschreiben der Bürgerinitiative »Selbständiges Wattenscheid« vom 31. 8. 1973, in: LA NRW R, NW 484–101.

Von der im Februar 1973 in der Akademie der Wissenschaften in München gehaltenen Rede des Bundespräsidenten Gustav Heinemann fühlten sich die Aktivisten in besonderer Weise angesprochen. Der Bundespräsident schien mit seinen Ausführungen zum Thema »Der mündige Bürger in Staat und Gesellschaft« die Situation der reformkritischen Bürgerinitiativen im Land treffend zu charakterisieren.

Heinemann: »Der mündige Bürger«, in: Heinemann: Reden und Interviews, S. 106–114.

Das Anfang 1974 durchgeführte Volksbegehren brachte dann auch nicht das von den Initiatoren gewünschte Ergebnis. Landesweit trugen sich »nur« 720.000 Personen in die im Februar ausgelegten Listen ein. Dies waren sechs Prozent der Wahlberechtigten, für einen Erfolg hätten es jedoch zwanzig Prozent sein müssen. In einzelnen, durch den größeren kommunalen Nachbarn in ihrer Existenz bedrohten Städten trugen zwar sogar bis zu achtzig Prozent der Wahlberechtigten das Begehren mit, in den von der Reform profitierenden Großstädten und in ländlichen Regionen fand dieses aber häufig nur wenig Unterstützung.

Vgl. Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen (Hg.): Volksbegehren der Aktion Bürgerwille e. V. Wattenscheid 1974. Ergebnisse nach Gemeinden, Düsseldorf 1974.

Im Weiteren konnte die Neuordnung ohne größere Verzögerung nach den bewährten Plänen und Verfahren in der vorgesehenen Zeit umgesetzt werden. Bei den Neugliederungsgesetzen handelte es sich um Entscheidungen, die von der Mehrheit des Parlaments getragen worden waren. Diesen Mehrheitsentscheidungen habe sich – so der Ministerpräsident – in einer Demokratie »jeder zu beugen«.

So Ministerpräsident Kühn, in: Westdeutscher Rundfunk [WDR], Landesforum, 1. 3. 1974, in: LA NRW R, NW 370–602.

Vor Ort in den »Hochburgen« der Protestinitiativen fühlten sich Bürger als Parteimitglieder oder Wähler in der Neuordnungsfrage nicht nur unzureichend von der Landespolitik samt Landesregierung und Landtag vertreten, sondern sie hatten das Vertrauen in diese verloren und sahen sich bisweilen von diesen verraten und getäuscht.

Vgl. Ute Frevert: »Vertrauen. Historische Annäherungen an eine Gefühlshaltung«, in: Claudia Benthien / Anne Fleig / Ingrid Kasten (Hg.): Emotionalität. Zur Geschichte der Gefühle, Köln 2000, S. 178–197; Mecking: Bürgerwille, S. 133–219, 343–420.

Ein wichtiger Akteur im Neuordnungskonflikt waren die Medien. Die lokale und überregionale Tagespresse kann mit ihrer Berichterstattung als einer der Hauptträger der öffentlichen Meinung in den 1960er- und 1970er-Jahren gelten.

Bernd Weisbrod: »Öffentlichkeit als politischer Prozeß. Dimensionen der politischen Medialisierung in der Geschichte der Bundesrepublik«, in: ders. (Hg.): Die Politik der Öffentlichkeit – Die Öffentlichkeit der Politik. Politische Medialisierung in der Geschichte der Bundesrepublik, Göttingen 2003, S. 11–25, hier S. 19; siehe auch Christina von Hodenberg: Konsens und Krise. Eine Geschichte der westdeutschen Medienöffentlichkeit 1945–1973, Göttingen 2006; Jörg Requate: »Medien und Öffentlichkeit als Gegenstände historischer Analyse«, in: Geschichte und Gesellschaft 25 (1999), S. 5–32.

Die Tageszeitungen knüpften damit an die von den Bürgerinitiativen artikulierten Emotionen wie Trauer, Misstrauen, Furcht und Zorn an und trugen mit ihrer gefühlsbetonten und martialischen Sprache zu einer weiteren emotionalen Mobilisierung bei – etwa wenn düstere Zukunftsvisionen skizziert wurden. Vor allem die lokale Presse zeigte immer wieder Verständnis oder gar offene Sympathie für den neuen Bürgerzorn. Dies geschah insbesondere dann, wenn sich die Lokalredaktion in einer von Eingemeindung bedrohten Stadt befand und ihre Reporter und Redakteure als Bürger selbst von einer Neuordnungsmaßnahme betroffen waren. Sie rechtfertigten den Protest und forderten weitere Kreise dazu auf, wenn sie schrieben, dass sich selbst die »gutbürgerliche« Bevölkerung – so die Westdeutsche Allgemeine Zeitung mit einer Anspielung auf die »Internationale« und die sozialistische Arbeiterbewegung – gegen ihre Bevormundung durch Landesregierung und Ministerialbürokratie wehre.

Zeitgenössische Karikatur zum Neuordnungsprotest der Bevölkerung in der WAZ, undat., abgedruckt in: Der Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen (Hg.): Neue Städte, Gemeinden und Kreise in Nordrhein-Westfalen. Kommunale Gebietsreform von 1967 bis 1975, Düsseldorf 1975, S. 21.

Vor allem die lokalen Tageszeitungen waren damit nicht nur Berichterstatter, sondern auch Stimmungsmacher.

Vgl. Otfried Jarren: »Lokale Medien und kommunale Politik«, in: Wollmann / Roth: Kommunalpolitik, S. 274–289.

Als etwa der Zusammenschluss der beiden kreisfreien Städte Bochum und Wattenscheid feststand, richtete die Westdeutsche Allgemeine Zeitung ein Diskussionsforum ein, in dem Lesern und Bürgern die Möglichkeit geboten wurde, »bei Entscheidungen über die Details des Zusammenschlusses kräftig mitzumischen«. Insbesondere in Wattenscheid, das sich in das viermal größere Bochum einverleibt sah, war die Enttäuschung über die »kommunale Zwangsehe« groß. In der Artikelserie der Westdeutschen Allgemeinen Zeitung »Was ist neu in der neuen Stadt?« wurde die Bevölkerung aufgefordert, sich an den aktuellen Überlegungen und Diskussionen zu den praktischen Konsequenzen des Städtezusammenschlusses zu beteiligen, um nicht »sang- und klanglos unter[zu] gehen«.

Zitate: WAZ vom 25. 5. 1974, WAZ-Serie: »Was ist neu in der neuen Stadt? WAT bleibt WAT«; siehe auch WAZ vom 27. 7. 1974, WAZ-Serie: »Was ist neu in der neuen Stadt? Für das Fernmeldeamt bleibt Wattenscheid selbständig«.

Die Landesregierung zeigte kaum Verständnis für das neue basisdemokratische Engagement in der Bevölkerung. Ministerpräsident Heinz Kühn gab sich entsprechend auch wenig beeindruckt von der zweiten Plebiszitankündigung der Reformkritiker. Das erste Volksbegehren hatte nicht die nötige Mehrheit in der Bevölkerung gefunden, sodass sich Landesregierung und Landtag in ihrem Vorgehen bestätigt fühlen konnten. Es belegte, dass ein Großteil der Bevölkerung die von der Ministerialbürokratie ausgearbeiteten und vom Parlament beschlossenen Reformpläne und Gesetze akzeptierte und die bisweilen leidenschaftlich vorgebrachte Kritik nicht mittrug. Lässt sich Planung und der Glaube an die Planbarkeit zukünftiger Entwicklung auch durchaus als Strategie einer Angstbewältigung im Zuge einer zunehmend komplexer werdenden Welt beziehungsweise Umgebung deuten,

Vgl. Lars Koch (Hg.): Angst. Ein interdisziplinäres Handbuch, Stuttgart 2013.

Diese Verweise können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass sich Landespolitik und Ministerialbürokratie im Vorfeld des ersten Volksbegehrens durchaus nervös hinsichtlich des Ausgangs gezeigt hatten und dessen Bedeutung herunterspielten. Schwierige Sachzusammenhänge wie etwa die kommunale Gebietsreform eigneten sich aus Sicht des Ministerpräsidenten aufgrund ihrer Komplexität und der möglichen Gefahr einer Emotionalisierung überhaupt nicht für eine Fragestellung im Volksbegehren.

Ministerpräsident Kühn, in: WDR, Landesforum, 1. 3. 1974, in: LA NRW R, NW 370–602.

Die Landesregierung und -verwaltung sowie die Mehrheit der Landtagsabgeordneten hatten kein tiefergehendes Verständnis dafür, dass es grundlegend für die Arbeit der Protest- und Bürgerinitiativen war, unkonventionell und kreativ zu agieren und dabei an Emotionen wie Misstrauen oder Wut zu appellieren, um ihre Anhänger an sich zu binden und zum Handeln anzutreiben. Die Reformplaner werteten die Gefühlsrhetorik lediglich als Mittel, egoistische Interessen und Ziele zu verschleiern. Den sogenannten Ein-Punkt-Bewegungen wurde vorgeworfen, dass sie zu einer Emotionalisierung der Diskussion und Unsachlichkeit des vermeintlich rationalen Planungs- und Umsetzungsprozesses führten. Eine moderne Politik im zeitgenössischen Sinne sollte allerdings – so der Anspruch – rational und wissenschaftlich orientiert und damit ideologiefrei sein. Sie war eben nicht punktuell und kurzfristig, wie das neue, emotionsbasierte Engagement der Bevölkerung hier eingestuft wurde, sondern möglichst umfassend an der gesamtgesellschaftlichen Dynamik und damit an der Zukunft ausgerichtet.

Vgl. Dirk van Laak: »Planung, Planbarkeit und Planungseuphorie, Version 1.0.«, in: Docupedia-Zeitgeschichte 16. 2. 2010, <https://docupedia.de/zg/Planung> (16. 4. 2018); Michael Ruck: »Ein kurzer Sommer der konkreten Utopie. Zur westdeutschen Planungsgeschichte der langen 60er Jahre«, in: Schildt / Siegfried / Lammers: Dynamische Zeiten, S. 362–401; Gabriele Metzler: Konzeptionen politischen Handelns von Adenauer bis Brandt. Politische Planung in der pluralistischen Gesellschaft, Paderborn 2004.

Diese Zuschreibungen schienen sich in den unterschiedlichen Argumentationsweisen widerzuspiegeln: Die mobilisierte Bürgerschaft wies in ihrem Protest auf gewachsene Strukturen und historische Zugehörigkeiten hin. Die Argumente mussten sich jedoch an »rationalen«, zukunftsorientierten Zielen messen lassen. Nicht berechenbare oder nicht quantifizierbare Gesichtspunkte gingen in der politischen Diskussion schnell unter. Aspekte des »Wohlbefindens«, lokale Eigenarten und emotionale Bindungen galten als sentimental, rückwärtsbezogen und damit als nicht zeitgemäß. Sie hatten es schwer, sich bei einem weitgehend auf Effizienz ausgerichteten Verwaltungshandeln durchzusetzen. Emotionale Faktoren (insbesondere wenn sie sich an historischen Zugehörigkeiten orientierten) hatten in der Regel sowohl bei den vorbereitenden Planungen als auch in den politischen und behördlichen Diskussionen nur eine schmückende und keine explorative Funktion. Unter den verfassten Entscheidern in Politik und Verwaltung wurde die Konfrontation beziehungsweise das Handeln gegen den Bürgerwillen (zum Beispiel ein Auseinanderreißen von traditionellen Einheiten) zwar nicht angestrebt, aber häufig doch billigend in Kauf genommen, wenn es für die Umsetzung des landesweiten Gesamtkonzeptes erforderlich schien. Letztlich ausschlaggebend waren quantifizierbare Maßstäbe wie zum Beispiel die Steuer- und Wirtschaftskraft, Verkehrs- und Pendlerströme.

Siehe hierzu im Einzelnen Mecking: Bürgerwille, S. 51–131.

Zudem waren die politischen Repräsentanten im Landtag und in den Kommunalparlamenten durch Wahlen demokratisch dazu legitimiert, für die Bevölkerung zu entscheiden. Der Gedanke an eine stärkere Berücksichtigung des direktdemokratisch artikulierten Bürgerwillens weckte hingegen bisweilen Ängste vor den Folgen einer Aushöhlung der repräsentativen Demokratie. Die zeitgenössischen Vorbehalte und Einwände gegen Bürgerinitiativen lassen sich im Wesentlichen wie folgt bündeln: Bürgerinitiativen stehen quer zu den Parteien und dem Modell der repräsentativen Demokratie, sie verschleiern die bestehenden Herrschafts- beziehungsweise Regierungsverhältnisse und dienen letztlich lediglich der Durchsetzung individueller, persönlicher Interessen. Es lässt sich zwar nicht grundsätzlich ausschließen, dass einzelne Initiativen Angst und Zorn erzeugten, verstärkten und einsetzten, um gerade die materiellen Grundlagen ihrer Motive (zum Beispiel die Furcht vor dem Wertverlust von Grundstücken etc.) zu verschleiern. Doch deutet der in der Regel breite Rückhalt der Protestinitiativen in der (Stadt-)Gesellschaft und die über Monate und Jahre – und eben nicht nur punktuell – artikulierte Ablehnung der Neuordnungsmaßnahmen auf ein »echtes« bürgerschaftliches Anliegen hin. Der allgemein erhobene und latent vorhandene grundsätzliche Vorwurf, dass es sich bei den Bürgerinitiativen überhaupt nicht um Initiativen aus der Bevölkerung heraus handele, sondern sie etwa von Wirtschaftsunternehmen oder politischen Parteien initiiert würden, sodass sie im eigentlichen Sinne Wirtschafts- oder Parteiinitiativen seien, die egoistisch Einzelinteressen vor das Gemeinwohl stellten, ist damit pauschal kaum gerechtfertigt.

Die Gründe für die Skepsis und sogar Ablehnung gegenüber direktdemokratischer Mitwirkung auf Seiten der etablierten Entscheidungsträger in jenen Jahren sind gewiss vielfältig. Neben dem mangelnden Vertrauen in die Befähigung der Bevölkerung nach den Erfahrungen des Nationalsozialismus dürften sie aber wohl auch in der Unberechenbarkeit dieses unmittelbaren Bürgerengagements und letztlich in der Angst der politischen Parteien und ihrer Vertreter vor einem Verlust an Einfluss und Macht zu suchen sein. Inwieweit bei den Vertretern von Politik und Verwaltung – selbst wenn nicht bewusst, so doch unbewusst – auch Denkweisen obrigkeitsstaatlicher oder autoritärer Zeiten nachwirkten, ist sicherlich schwer zu beurteilen.

Die Bevölkerung musste die Skepsis ihrer gewählten Vertreter gegenüber basisdemokratischen Entscheidungsfindungsprozessen und den Verweis auf rationales Verwaltungshandeln allerdings zunehmend als elitär und autoritär empfinden. Über gefühlsbetonte Appelle, die Verbreitung von Protestsymbolen und die Durchführung von Protestaktionen wurden die Anliegen und Forderungen in die Öffentlichkeit getragen. Dies erzeugte Empörung und Wut und stärkte den emotionalen Rückhalt in und für die Aktionsgemeinschaft, beförderte die Solidarität innerhalb der Bevölkerung und formte eine kollektive »kritische Bürger«-Identität. Die Bürger in einer neuordnungsbedrohten Stadt fanden zu einer emotionalen Gemeinschaft zusammen, versicherten sich ihrer Gefühle wie Enttäuschung, Angst und Wut im Kollektiv und formten einen gemeinsamen Emotionsstil. Diese Emotionalisierung des Aushandlungsprozesses avancierte zur politischen Strategie. Die Informierung und Mobilisierung der Bevölkerung sowie die Zusammenarbeit mit den Medien stellten neben der Überzeugungsarbeit bei Politikern und Verwaltungsbeamten als emotional work unverzichtbare Elemente der Vorgehens- und Arbeitsweise der Protest- und Bürgerinitiativen dar. Denn erst wenn sich die allgemeine Unzufriedenheit über politische oder administrative Entscheidungen in konkrete Wut wandelte, waren Bürger bereit, für ihre Interessen auf die Straße zu gehen. Die mobilisierende Emotionalität der Bürgerinitiativen und die politische Planungsrationalität waren damit insofern aufeinander bezogen, als die Emotionalisierung ihre subversive und mobilisierende Kraft aus der »kühlen« technokratischen Legitimierung der Reform schöpfte. Doch die Gefühle prägten nicht nur den Anfang dieses auf Identität und Solidarität beruhenden Prozesses, sondern sie wurden »ihrerseits durch solidarisches Handeln […] transformiert«.

Koller: »Soziale Bewegungen«, S. 366.

Die städtischen Planungen und Maßnahmen betrafen die Menschen unmittelbar in ihrer Lebenswelt. Diese Eingriffe beunruhigten und machten letztlich zornig und widerspenstig, was die Handlungsbereitschaft beförderte, im politischen Diskurs Forderungen beziehungsweise Interessen durchzusetzen. Gewiss konnte die Furcht vor individuellen wirtschaftlichen oder politischen Einbußen dabei auch ein wichtiges Motiv für das direktdemokratische Engagement eines Grundstückbesitzers, Gewerbetreibenden, Fabrikanten etc. sein. Vor dem Hintergrund der grundsätzlichen Akzeptanz einer kommunalen Neuordnung rief die Unzufriedenheit mit staatlichem Handeln in weiten Teilen der Bevölkerung häufig jedoch erst dann unkonventionelles Engagement und Protestverhalten hervor, wenn eine situationsbedingte emotionale Betroffenheit vorlag. Es bestand bei den gegen die Neuordnung aufgebrachten Bürgern damit weniger ein genereller abstrakter Wertekonflikt zwischen Bürger und Staat, stattdessen sollte vielmehr lediglich ein konkreter »obrigkeitlicher« Eingriff in traditionelle oder sozialgebundene Lebenswelten abgewendet werden. Doch dieses späte und zumeist lediglich auf einzelne Neuordnungsmaßnahmen bezogene bürgerschaftliche Engagement stieß auf Unverständnis und rechtfertigte aus Sicht der Reformer den Vorwurf der emotionalen Subjektivität. Die Verfechter der Reform hatten wenig Empathie dafür, dass die Identifikation und Verbundenheit der Menschen mit ihrem Wohnort höher war als die mit der Region oder dem Bundesland. Die lokalen Interessen und die Sorge um das Wohl der jeweils eigenen Stadt waren für die Bürger und Bürgerinnen emotional prägend und damit handlungsleitend. Die von den Reformern vorgebrachte, auf den größeren Raum, auf die Region bezogene Argumentation und Verteidigung der Neuordnung musste hier ins Leere laufen, sofern Vorteile für die einzelne Stadt nicht sichtbar wurden oder überhaupt nicht bestanden.

Einzelne (Bundes-)Politiker und höchste Repräsentanten der Bundesrepublik zeigten zwar mit ihrer allgemeinen Wertschätzung der Arbeit von Bürgerinitiativen gewisse Empathie, sie standen aber zumeist außerhalb der direkten Verantwortung für die Neuordnung. Der Aushandlungsprozess zwischen den verfassten Entscheidungsträgern und der Bevölkerung musste erlernt werden. Erst im Laufe der Zeit merkten Politiker und Verwaltungsbeamte, aber auch die Bürger selbst, dass dem nach außen getragenen Bürgerwillen ein Eigenwert in der politischen Auseinandersetzung zukam, der als notwendige Grundlage einer menschlichen Politik galt. Blieb »expressive Emotionalität« in der Politik auch weiterhin negativ konnotiert, so konnten »moderat und moderiert« präsentierte Gefühle »durchaus positive Wirkungen entfalten« und die Argumentation stärken statt schwächen.

Frevert: »Politische Bildung«, S. 22.

Die Medien spielen in diesem Aushandlungsprozess eine zentrale Rolle. Sie, vor allem die lokalen Tageszeitungen, thematisierten nicht nur gesellschaftlichen und politischen Wandel, sondern sie waren als Akteure an dessen Zustandekommen beteiligt. Die Berichterstattung war eine zentrale Voraussetzung und Rahmenbedingung dafür, wie und welche Emotionen kommuniziert wurden. Öffentlichkeit wurde in diesen Jahren »zu einer dauerhaft bestimmenden gesellschaftlichen und politischen Größe«

Friedhelm Neidhardt: »Öffentlichkeit, öffentliche Meinung, soziale Bewegung«, in: Neidhardt: Öffentlichkeit, S. 7–41, hier S. 10.