Information management in water management and spatial planning in the Course of River-Flood-prevention

Der Hochwasserschutz ist explizit bzw. implizit in den rechtlichen Grundlagen der Wasserwirtschaft (Wasserrahmenrichtlinie [WRRL], Wasserhaushaltsgesetz [WHG]) als Aufgabe der Wasserwirtschaft verankert. Das wichtigste planerische Instrument für den vorsorgenden Hochwasserschutz ist die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten (§ 32 WHG). Wasserrechtlich ausgewiesene Überschwemmungsgebiete sind gegenüber den Nutzenden unmittelbar verbindlich. Mit der Festsetzung werden Nutzungsbeschränkungen ausgesprochen, um deren Funktion als natürliche Rückhalteflächen zu erhalten.

In der praktischen Umsetzung zeigen sich erhebliche Defizite. Die Festsetzung von Überschwemmungsgebieten umfasst nur einen kleinen Teil der tatsächlichen Überschwemmungsflächen. Die Festsetzungen stammen zudem häufig aus preußischer Zeit (BBR 1998, S. 24). Besonders diese sehr alten Überschwemmungsgebietsabgrenzungen entsprechen nicht mehr den aktuellen Verhältnissen in den Einzugsgebieten. In den letzten Jahren wurden daher in verschiedenen Bundesländern Programme zur Neuabgrenzung der Überschwemmungsgebiete aufgelegt (siehe z.B. Wald+Corbe 1997).

Auch für die Raumplanung ist der Hochwasserschutz in allen rechtlichen Grundlagen explizit (ROG) bzw. implizit (BauGB) festgelegt. Die wesentlichen Instrumente der Raumplanung auf Ebene der Bundesländer und Regionen für den vorsorgenden Hochwasserschutz sind dabei die Grundsätze und Ziele der Raumordnung bzw. Vorrang- und Vorbehaltsgebiete (siehe ausführlich Heiland et al. 2002a, S. 341 ff). Der Bauleitplanung stehen neben der Kennzeichnung gefährdeter Bereiche (§ 5 Abs. 3/§ 9 Abs. 5 BauGB) und der nachrichtlichen Übernahme von Überschwemmungsgebieten (§ 5 Abs. 4/§ 9 Abs. 6 BauGB) verschiedene Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten für den vorsorgenden Hochwasserschutz zur Verfügung (siehe ausführlich Dapp 1999, S.57 ff).

Bei der Umsetzung in der Landes- und Regionalplanung ist eine sehr unterschiedliche Auseinandersetzung mit dem vorsorgenden Hochwasserschutz anzutreffen. Insgesamt werden die instrumentellen Möglichkeiten der Raumordnung nicht ausgenutzt (siehe Böhm et al. 1999, S. 103 ff.; Greiving 2000, S. 202 ff.; Heiland 2002b, S. 94 ff.). In den neueren Plänen bzw. Planentwürfen ist ein positiver Trend zu beobachten. Wasserrechtlich festgesetzte Überschwemmungsgebiete werden zum Großteil in die Raumordnungspläne auf regionaler Ebene nachrichtlich übernommen. Weitergehende Aussagen wie Deichrückverlegungsgebiete sind in Einzelfällen enthalten.

Zur Unterstützung der Belange des Hochwasserschutzes in der Raumordnung hat die Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO 2000) „Handlungsempfehlungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz“ vereinbart. Sie beinhalten Begriffsdefinitionen und darauf aufbauend Vorschläge für die Festlegung von Zielen und Grundsätzen für den vorsorgenden Hochwasserschutz in den Raumordnungsplänen. Zusätzlich werden Hinweise zu den Informationsgrundlagen gegeben.

Die zahlreichen Instrumente der Bauleitplanung werden nur teilweise eingesetzt (siehe Böhm et al. 1999, S.115 ff.; Dapp 1999, S. 617 f.; Greiving 2000, S. 269 ff.).

Die für den vorsorgenden Hochwasserschutz erforderliche Zusammenarbeit verschiedenster Akteure erfordert den Austausch von Informationen. Wesentliche Akteure des vorsorgenden Hochwasserschutzes sind die Wasserwirtschafts- und die Raumplanungsbehörden, die Gemeinden, die Institutionen des Katastrophenschutzes, die Versicherungswirtschaft, die Forschungsinstitutionen, die Öffentlichkeit sowie die Entscheidungsträger auf den verschiedenen Ebenen.

Die Informationsbedürfnisse unterscheiden sich dabei erheblich. Neben den Inhalten sind die Vollständigkeit, Genauigkeit, Aktualität und der Aufbereitungsgrad der Informationen ausschlaggebend für die Nutzbarkeit der Informationen.

Die Gegenüberstellung der Anforderungen der unterschiedlichen Akteure (siehe Dapp 2000, S. 106 ff.; Dapp 2002b, S. 36 ff.) macht deutlich, dass die Beteiligten auf sie abgestimmte Informationsinhalte benötigen, um ihren Beitrag zum vorsorgenden Hochwasserschutz leisten zu können.

Eine Analyse des Informationsmanagements in verschiedenen Disziplinen macht deutlich, dass zahlreiche erprobte Elemente für ein Informationsmanagement in der Planung zur Verfügung stehen. Diese umfassen sowohl strukturelle als auch informationstechnische Lösungsansätze.

Auf dieser Basis lässt sich das derzeitige Informationsmanagement in der wasserwirtschaftlichen Planung und der räumlichen Gesamtplanung für den vorsorgenden Hochwasserschutz zusammenfassend einschätzen (siehe ausführlich Dapp 2002c, S. 91 ff.):

Die rechtlichen Rahmenbedingungen der wasserwirtschaftlichen Fachplanung und der räumlichen Gesamtplanung enthalten Aussagen zu den Inhalten, der Art, den Beteiligten und den zeitlichen Abläufen eines Informationsmanagements.

Im Bereich der Wasserwirtschaft differieren die Regelungen zwischen den Bundesländern sehr stark. So fehlen beispielsweise einheitliche Regelungen für die Abgrenzung von Überschwemmungsgebieten. Weitergehende Regelungen für eine aktive Informationswirtschaft wie die Anlage von Metadaten (Beschreibung von Daten, z.B. Stand, Maßstab, Erfassungsmethodik) existieren nicht. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist für die wasserwirtschaftliche Planung in den meisten Bundesländern nur in geringem Umfang vorgeschrieben.

Auch im Bereich der Raumplanung fehlt eine rechtliche Verankerung einheitlicher inhaltlicher Vorgaben für den Hochwasserschutz weitgehend

Die Handlungsempfehlungen der MKRO sind lediglich in Nordrhein-Westfalen per Erlass verbindlich eingeführt. Auf eine Vereinheitlichung der Planwerke nach § 17 Abs. 1 Nr. 2 ROG hat der Bund bis jetzt verzichtet.

Die Anforderungen aller Akteure an die Informationen lassen sich in inhaltliche Anforderungen und Anforderungen an die Beschaffenheit und Handhabbarkeit der Informationen unterscheiden.

Die inhaltlichen Anforderungen orientieren sich an dem Ziel, die für den vorsorgenden Hochwasserschutz notwendigen Informationen den jeweiligen Akteuren in einer für sie aufbereiteten Form zugänglich zu machen (siehe Tab. 1 und 2). Die konkreten inhaltlichen Anforderungen sollten dabei gemeinsam von den unterschiedlichen Akteuren formuliert und regelmäßig evaluiert werden. Zusätzlich zu den inhaltlichen Ansprüchen müssen Anforderungen an Beschaffenheit und Handhabbarkeit erfüllt werden, um die Informationen in ein Informationsmanagement für den vorsorgenden Hochwasserschutz integrieren zu können. Daraus ergeben sich die Anforderungen einer vollständigen digitalen Verfügbarkeit und die Bereitstellung von Metadaten. Die Datenbestände müssen kontinuierlich und nachvollziehbar gepflegt werden. Alle Akteure sollten ein gemeinsames Controlling für die Daten, Metadaten, Anforderungen und informationstechnischen Möglichkeiten einrichten. Gemeinsam mit der Konzeption des Informationsmanagements sollte eine Qualitätsplanung im Sinne des Qualitätsmanagements etabliert werden. Die dafür notwendigen Qualitätsmerkmale sollten durch die Akteure gemeinsam ausgewählt und regelmäßig überprüft werden. Diese Merkmale sollten in die Metadaten aufgenommen werden.

Tabelle 1

Zusammenstellung der empfohlenen Akteure der Wasserwirtschaft, der Raumplanung und der Koordinationsstruktur

Die Analysen der Informationssituation der Wasserwirtschaft und der Raumplanung und die formulierten Anforderungen an die Informationen machen deutlich, dass die Einführung eines Informationsmanagements im Bereich des vorsorgenden Hochwasserschutzes von der Einführung einer übergreifenden Koordinationsstruktur abhängt. Diese kann und soll auf vorhandene Strukturen aufbauen. Die Gesamtstruktur des Informationsmanagements für den vor sorgenden Hochwasserschutz sollte sich deshalb aus folgenden Elementen zusammensetzen: –

den Informationsaktivitäten innerhalb der Verwaltungen (vertikal),

Die empfohlene Koordinationsstruktur hat dabei sowohl inhaltliche als auch informationstechnische Koordinationsaufgaben im Rahmen des Informationsmanagements. Ziel der neuen Struktur ist ein einfacher und einheitlicher Zugriff auf die Informationen, ohne exakte Kenntnisse über die jeweiligen Stellen, von denen sie stammen, haben zu müssen.

Die Aufgaben der Koordinationsstruktur lassen sich dabei in strategische und operative Aufgaben unterscheiden. Für die strategischen Aufgaben wie Bedarfsanalysen, die Koordination der Informationserhebung oder die Festlegung von informationstechnischen Standards sollten regelmäßig tagende Arbeitsgruppen eingerichtet werden. Dazu sollten sich die jeweiligen Akteure auf den verschiedenen Ebenen zur Mitarbeit und Übernahme der jeweiligen Ergebnisse verpflichten. Insbesondere die Akteure der Wasserwirtschaft und der Raumplanung der jeweiligen Ebene sollten in den Arbeitsgruppen aktiv mitwirken. Weitere Akteure können bei Bedarf hinzugezogen werden.

Die für die kontinuierliche Arbeit erforderlichen Geschäftsstellen sollten an existierende Institutionen angegliedert werden (siehe Tab. 1 und 2, S. 9 f.). Die Geschäftsstellen sollten zusätzlich zu ihren operativen Aufgaben die Arbeitsgruppen unterstützen.

In Tabelle 1 sind die empfohlenen Ebenen und die wesentlichen Akteure der Wasserwirtschaft, der Raumplanung und der Koordinationsstruktur zusammengestellt. Tabelle 2 stellt die empfohlenen Hauptaufgaben der Koordinierungsstruktur und die wesentlichen Informationsinhalte auf den einzelnen Ebenen dar.

Für die informationstechnische Umsetzung sollten die technologischen Potenziale und die Erfahrungen in anderen Disziplinen stärker als bisher genutzt werden. Dabei gilt es die vorhandenen und im Aufbau befindlichen Informationssysteme in der Wasserwirtschaft (Wasserrahmenrichtlinie) und der Raumplanung (laufende Raumbeobachtung, digitale Raumordnungskataster, Informationssystem für Raumordnungspläne) möglichst weitgehend für den vorsorgenden Hochwasserschutz nutzbar zu machen.

Wesentliche Grundlage für den Datenaustausch ist der Einsatz von Standardformaten bei der Datenhaltung. Bei der Erstellung von Metadaten sollte darüber hinaus ISO 19115 beachtet werden. Durch den Einsatz geeigneter Hard- und Software sollte sichergestellt werden, dass kompatible Daten- und Metadatenbestände aufgebaut werden.

Für den Zugang zu den Informationen werden intuitiv zu nutzende internetbasierte Karten empfohlen. Dadurch sollte es für alle Interessierten möglich sein, zumindest die Metadaten der Informationen einfach zu erhalten. Langfristig sollten alle hochwasserrelevanten Informationen auf diesem Weg zugänglich gemacht werden.

Eine Weiterentwicklung der rechtlichen Grundlagen ermöglicht bzw. unterstützt die Umsetzung der Empfehlungen, da das Verwaltungshandeln durch rechtliche Regelungen vorgegeben wird. Auf Grund der angespannten Haushaltslage besteht in Deutschland die Tendenz, das Verwaltungshandeln auf die Pflichtaufgaben zurückzuführen. Deshalb sollte das Informationsmanagement explizit als Teilaufgabe der Wasserwirtschaft und der Raumplanung in den jeweiligen rechtlichen Grundlagen verankert werden. Dabei sollte auch die Verpflichtung zur Kooperation mit anderen hochwasserrelevanten Stellen festgelegt werden.

Für die Information der Öffentlichkeit ist eine Regelung des Datenschutzes erforderlich. Für alle Planungsverfahren sollte die Beteiligung externer Institutionen als Träger öffentlicher Belange und zumindest eine intensive Information der Öffentlichkeit festgelegt werden. Ein wichtiger Beitrag zur Verbesserung des Zugangs zu den Informationen kann durch die weitreichende Integration der Novellierung der EU-Umweltinformationsrichtlinie und die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips auf Bundes- und Länderebene erreicht werden.

Die Einführung eines Informationsmanagements für den vorsorgenden Hochwasserschutz ist eine langfristig umzusetzende Aufgabe. Wesentliche Voraussetzung für die Umsetzung ist das Problembewusstsein der Akteure. Derzeit ist dieses Bewusstsein für den vorsorgenden Hochwasserschutz und einen offenen Umgang mit Informationen nur teilweise vorhanden. Positive Beispiele zeigen, dass trotzdem ein intensives Zusammenwirken möglich ist. Diesen Beispielen ist gemeinsam, dass einzelne Mitarbeiter der Verwaltung ein Problembewusstsein für den vorsorgenden Hochwasserschutz entwickelt haben, sich überdurchschnittlich engagierten und finanzielle Mittel akquirieren konnten. Dadurch konnten alle Beteiligten davon ausgehen, materielle oder immaterielle Vorteile durch die Mitarbeit zu erhalten, was ein wesentliches Kriterium für freiwillige Änderungen darstellt.

Im Gegensatz dazu ist der Aufbau flussgebietsweit agierender Kooperationsstrukturen für die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie rechtlich vorgegeben. Gleichzeitig werden Mittel für die Umsetzung der Richtlinie bereitgestellt. Damit werden Problembewusstsein und Änderungswille durch finanzielle Anreize und rechtliche Regelungen gesteuert. Die ersten Zwischenergebnisse zeigen die Wirksamkeit dieser Kombination.

Darüber hinaus bestehen Ansätze für einen offeneren Umgang mit Informationen in der Verwaltung wie die vorgesehene Novellierung der EU-Umweltinformationsrichtlinie und die geplante Einführung eines Informationsfreiheitsgesetzes in Deutschland. Zudem tragen auch die „eGovernment – Initiative BundOnline 2005“ und die ergänzenden Aktivitäten der Länder (siehe ausführlich BMI 2002) zur Verbesserung des Umgangs mit Informationen bei.

Die Empfehlungen zielen darauf ab, diese Entwicklungen auch für den vorsorgenden Hochwasserschutz zu nutzen.

Mit dem im August 2003 vorgelegten Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung des vorbeugenden Hochwasserschutzes (HWSG-E) will die Bundesregierung u.a. das Informationsmanagement von Wasserwirtschaft und Raumplarnung verbessern. Dabei wird ein großer Teil der hier zusammengestellten Empfehlungen zu den rechtlichen Rahmenbedingungen aufgegriffen.

Insgesamt ist deshalb das Umfeld für ein umfassendes Informationsmanagement für den vorsorgenden Hochwasserschutz in Deutschland und auf europäischer Ebene positiv einzuschätzen.