Umbau ohne Bau – den demographischen Wandel im Quartier gestalten

Das Quartier „Weitlingstraße“, in dem rund 11 000 Menschen leben, liegt im Berliner Bezirk Lichtenberg und grenzt unmittelbar an den dortigen Bahnhof an. Es befindet sich ca. 5 km östlich des Alexanderplatzes, kurz außerhalb des S-Bahn-Rings, also in Randlage zur Innenstadt. Ausgewiesen ist es als Stadtumbaugebiet sowie in Teilen als Sanierungsgebiet.

Die bauliche Struktur des Gebiets lässt sich so charakterisieren (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung 2002b):

ca. 8 400 Wohneinheiten, vorwiegend in Gebäuden der Gründerzeit und der 20er Jahre

Während die bauliche Situation aufgrund ihrer Langlebigkeit weitgehend determiniert ist, weist die Bevölkerung eine geringere Stabilität auf (ebda.):

starke Einwohnerverluste zwischen 1995 und 2000 (-17,3%)

Im Sozialindex, der sich aus Indikatoren für die Bereiche Sozialhilfe, Arbeitslosigkeit, Ausländeranteil und Anteil der jungen Erwachsenen zusammensetzt, spiegelt sich die soziale Situation des Quartiers: Bei diesem belegt die Verkehrszelle 1471 (Nöldnerplatz) Platz 255 von 298 einbezogenen Berliner Verkehrszellen; dies ist der niedrigste Wert des Alt-Bezirks Lichtenberg (Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz 2004). Besonders hoch ist der Arbeitslosenanteil (Rang 264 von 298), während der Ausländeranteil im Berliner Schnittstark unterdurchschnittlich ausfällt.

Auch Akteure im Gebiet selbst bewerten die Entwicklung der vergangenen Jahre und die Zukunftsperspektive des Gebiets als kritisch (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung 2005, S. 25 ff.). Geprägt ist die Wahrnehmung dabei insbesondere von der Situation der Läden in der Weitlingstraße; sie scheint der maßgebliche Identifikationspunkt im Gebiet zu sein. Angesichts der Konkurrenz im Einzelhandel mit großen Einkaufszentren in unmittelbarer Nachbarschaft sind Strategien zur Belebung der Geschäfte allerdings schwer realisierbar.

Trotz aller Schwierigkeiten sollten auch die Potenziale des Quartiers beachtet werden. Dazu zählen neben der guten ÖV-Anbindung der hohe Anteil nutzbarer Freiflächen und die hohe gestalterische Qualität im Reformwohnungsbau. Dies wird auch daran deutlich, dass die bisher sanierten Wohnungen gut nachgefragt wurden, was in einem überdurchschnittlichen Anstieg der Einwohnerzahlen innerhalb des Sanierungsgebiets zum Ausdruck kommt.

Auf der Basis der Situationsbeschreibung sollen im Folgenden Entwicklungsszenarien erörtert werden. Angesichts der Dominanz der Wohnnutzung im Gebiet wird deren Perspektive als Ausgangspunkt gewählt. Die Entwicklungsszenarien sind ein Nachdenken über mögliche Zukünfte vor dem Hintergrund von Zielgruppen mit unterschiedlichen Bedürfnissen und Positionen im Lebenszyklus. Ausgehend von der Annahme, dass die Zukunft sich als grundsätzlich gestaltbar darstellt, es also keine klar determinierte Entwicklung gibt, ist keines der entwickelten Szenarien zwingend. Entscheidend ist vielmehr, wie sich die Wohnungsnachfrager verhalten, aber auch in welcher Weise die Akteure (Senat, Bezirk, Wohnungsbaugesellschaften, Bürger) ihre Ziele setzen und wie die Akteure Zusammenwirken.

Szenario I: Familien

Das von den meisten Wohnungseigentümern bisher präferierte Szenario der Modernisierung für (Mittelklasse)Familien, die ja nicht zwangsläufig auf suburbane Standorte orientiert sind (Landtag NRW2004, S. 129), ist in Berlin bisher durchaus erfolgreich gewesen, zumal in innenstadtnahen Quartieren. Durch das bessere Wohnungsangebot werde auch eine sozial stabilere Bevölkerung einziehen, so die Hoffnung. Allerdings darf trotz grundsätzlich vorhandener Nachfrage nicht vergessen werden, dass eine harte Konkurrenz mit anderen Innenstadtstandorten um Familien mit Kindern besteht.

Bei der Einschätzung der Entwicklungsszenarien müssen folgende drei Punkte beachtet werden:

die den skizzierten demographischen und soziokulturellen Entwicklungen entsprechende Nachfrage

Betrachtet man die zukünftige Nachfrage, erscheint das erste Entwicklungsszenario (Wohnen für Familien)als ungeeignet: Angesichts des Rückgangs von Familienhaushalten und der starken Konkurrenz um sie ist eine Fokussierung auf diese Gruppe sehr risikoreich - selbst wenn man in Rechnung stellt, dass durchaus Interesse an innerstädtischen Wohnlagen besteht. Im Gegensatz hierzu ist bei Migrantenhaushalten und Altenwohnen (Szenarien IV und V) in Zukunft mit verstärkter Nachfrage zu rechnen. Das gilt zumindest kurzfristig auch für die Studenten (Szenario III): Durch Verdrängungseffekte in benachbarten Stadtteilen hat das Quartier aufgrund seiner zentralen Lage und günstigen Angebote durchaus Potenziale. Allerdings ist auf Dauer auch hier mit sinkenden Zahlen und als Folge einem verstärkten Konkurrenzkampf zu rechnen.

Etwas anders gelagert ist die Situation im Szenario II (Substandard-Wohnen): Während aus der Sicht der Segregationsforschung auch zukünftig mit einer (wieder zunehmenden) gesellschaftlichen Spreizung zu rechnen ist, sorgt die Finanzierung des Wohnraums im Rahmen des Sozialstaatsgebots für eine effektive Preisgrenze nach unten. Dieser Kontext lässt die Entwicklung als Substandard-Wohngebiet wenig sinnvoll erscheinen, einmal abgesehen davon, dass dies auch benachbarte Quartiere stark in Mitleidenschaft ziehen dürfte.

Beim Selbstbauquartier (Szenario VI) hingegen ist zunächst zu untersuchen, in welchem Umfang die derzeitige Bevölkerung zur Eigentumsbildung im Quartier willens und auch materiell in der Lage ist.

Als zweiter Aspekt ist die durch den Wohnungsbestand weitgehend determinierte bauliche Situation einzubeziehen: Die Vielzahl kleiner Wohnungen spricht gegen die Szenarien I und IV. Allerdings ist vorstellbar, dass gerade einzelne Migranten, die unter der Woche oder vorübergehend in Berlin wohnen, hier Unterkunft finden. Auch wenn die Bedarfe der Szenarien III bis V mit dem Bestand gut zu harmonieren scheinen, gewinnt die Verfügbarkeit großer Wohnungen auch für diese Haushalte an Bedeutung. Angesichts dieser Tatsache sollten sich Umbaumaßnahmen unabhängig vom zu wählenden Szenario verstärkt darauf ausrichten, das Angebot an großen Wohnungen zu verbessern.

Betrachtet man als Drittes die Infrastruktur- und Versorgungsangebote, so beziehen diese sich derzeit meist auf Familien. Allerdings ist dies keineswegs eine „sichere Bank“, sondern es muss durch eine beständige Qualitätsentwicklung bei Kitas, Schulen und Jugendeinrichtungen ständig neu um die Gunst der Nutzer geworben werden. Sieht man einmal von der Substandard-Variante ab, wo die Situation eher aufgrund der Nähe zu Behörden als aufgrund spezieller Angebote als akzeptabel zu bezeichnen ist, so ist für die übrigen Zielgruppen das lokale Angebot unzureichend: Für die älteren Menschen fehlen nicht nur die Zugänglichkeit der Wohnungen (Aufzüge etc.) und wohnungsnahe Freiflächen, sondern auch ein breites Dienstleistungsangebot (von Pflege bis hin zu Kommunikation). Angebote für Studenten (von Copyshops bis hin zu Szenekneipen) sind ebenso Mangelware wie solche für Menschen mit anderer ethnischer Herkunft oder Serviceleistungen für Eigentumsinteressenten mit geringer Kapitaldecke. Hier müsste entsprechend der Zielsetzung ein gezielter Aufbau der öffentlichen wie privaten Angebote angestrebt werden.

Zusammenfassend ist festzustellen: Einerseits sollte bei den derzeitigen Bewohnern durch kapitalextensive Eigentumsbildung (Szenario VI) angesetzt werden. Zum anderen müssten derzeit unterrepräsentierte Gruppen verstärkt für das Quartier geworben werden. Aussichtsreich erscheint dies insbesondere bei Studierenden (Szenario III) und Senioren (Szenario V), zumal sie über eine sozioökonomische und kulturelle Kompatibilität zur bisherigen Bewohnerschaft verfügen.

Der Handlungsbedarf im Wohnungsangebot liegt darin, den vorhandenen baulichen Bestand an die sich durch Demographie oder Wertewandel ändernde Nachfrage anzupassen. Dies bedeutet - je nach Entwicklungsszenario - z.B. eine Zusammenlegung von Wohnungen, Modernisierung des Bestands, Umwandlung in Eigentum oder Herstellung von Barrierefreiheit. Diese Anpassung an die geänderte bzw. sich zukünftig ändernde Nachfrage ist die Basis des Quartiersumbaus.

Allerdings sind - falls die Eigentümer nicht aus wohlverstandenem Eigeninteresse handeln - die Interventionsmöglichkeiten der öffentlichen Hand begrenzt: Während der Einsatz von EU-Strukturfondsmitteln für den Wohnungsbereich vollständig ausgeschlossen ist, dürfte der Einsatz nationaler Mittel angesichts klammer Kassen nur ausnahmsweise (insbesondere bei vollständigem Rückbau) infrage kommen. So hat der Berliner Senat mit der Devise „öffentliches Geld für öffentliche Aufgaben“ den Abschied von der Förderung von Modernisierung und Instandsetzung eingeläutet.

Auch die Bauleitplanung hilft kaum weiter, weil ihre Instrumente paradigmatisch darauf zielen, eine vorhandene Nachfrage nach Flächen zu kanalisieren (Bauleitplanung). Da, wo es an Nachfrage fehlt, bedarf es aber stattdessen Anreize, eine solche zu erzeugen. Zwar dürften in Einzelfällen auch bauleitplanerische Instrumente (z. B. Aufstellung eines Bebauungsplans zur Sicherung einer Nachnutzung auf einem Rückbaustandort) hilfreich sein, aber sie werden den Quartiersumbau im Ganzen nicht steuern können. Eher dürften schon die Instrumente des besonderen Städtebaurechts infrage kommen. Neben den allenfalls in Einzelfällen anwendbaren städtebaulichen Geboten (Modernisierungs-, Instandsetzungs-, Rückbaugebot) könnte die Ausweisung von Sanierungsgebieten (§ 171 d BauGB) ein geeignetes und flexibles Instrument sein, um alle Eigentümer an einen Tisch zu bekommen und Trittbrettfahrereffekte zu vermeiden - ein Problem, das insbesondere in Altbaubeständen mit einer Vielzahl von Eigentümern von großer Bedeutung ist.

Wichtiger als eine Intervention in Einzelmaßnahmen der Bestandsentwicklung ist jedoch, dass die Strategien der Akteure miteinander kompatibel sind und auf einer milieusensiblen Marktbeobachtung beruhen. Dies dürfte allerdings nicht leicht zu erreichen sein, da unabgestimmtes Handeln für die verschiedenen Akteure durchaus rational sein kann. Dem muss die Gemeinde durch Überzeugungsarbeit entgegenwirken. Dabei kann sie in die Waagschale werfen, dass auch für die Eigentümer die Verknüpfung der Entwicklung ihrer Bestände mit der Infrastrukturentwicklung der Gemeinde auf Dauer lohnend sein dürfte.

Aus Sicht der Gemeinde muss das Handlungsfeld „soziale Infrastruktur“ die Leitfunktion im Umbauprozess wahrnehmen, weil es in erheblichem Umfang der eigenen Steuerung unterliegt. In manchen Bereichen sind die Gemeinden selbst tätig, in anderen befinden sich die Einrichtungen zwar in freier Trägerschaft, unterliegen aber dennoch in Planung und Finanzierung dem Einflussbereich der Gemeinden. Die Infrastruktur stellt somit das wesentliche Pfund dar, mit dem diese im Stadtumbauprozess wuchern können.

Allerdings steht auch die Infrastruktur nicht außerhalb der Umbauzwänge, sondern ist deren integraler Bestandteil. Denn:

Die Finanzierung der Infrastrukturangebote und -einrichtungen wird immer prekärer. Schon bei stagnierenden Einwohnerzahlen stehen die Gemeinden vor der Aufgabe, den Betrieb der Infrastruktur mit weniger Ressourcen bewerkstelligen zu müssen. In Gebieten mit schrumpfender Bevölkerung verstärken sich diese Zwänge noch zusätzlich. Zwar kann versucht werden, die geringeren Ressourcen durch Eigenbeiträge der Nutzer zu kompensieren, doch sind dem enge Grenzen gesetzt. Während z. B. die Nutzung von Kitas politisch gewollt ist und durch Beiträge ungewollte Nachfragerückgänge eintreten könnten, ist bei anderen Nutzungen wie z.B. Schwimmbädern zu befürchten, dass die Einnahmen durch rückläufige Nachfrage sinken, so dass eine Erhöhung der Eigenfinanzierungsquote nicht gelingt. Als Alternative verbleibt dann nur noch die Schließung.

Deutlich wird: Die Kalkulation des quantitativen Bedarfs an Infrastruktur ist allenfalls ein erster Schritt. Mindestens genauso wichtig ist es, das inhaltliche Angebot der Einrichtungen zu planen und das derzeitige Angebot mit den ermittelten Bedarfen abzugleichen.

Wie bereits in den Überlegungen zu den Entwicklungsszenarien deutlich wurde, ist eine Kompatibilität der Infrastrukturangebote bezogen auf die Entwicklungsstrategie erforderlich, da die Standortentscheidung in einem Nachfragermarkt nicht allein von der Wohnung selbst, sondern auch vom Quartier mitbestimmt wird. So wird ältere Menschen eine barrierefreie Wohnung nicht überzeugen, wenn im Umfeld keine seniorenbezogenen Kommunikations-, Bildungs- und Gesundheitsangebote vorhanden sind. Ähnliches gilt - mit anderen inhaltlichen Ausrichtungen - für Zielgruppen wie Menschen anderer ethnischer Herkunft, Studierende oder Familien mit Kindern. Selbstverständlich muss auch hier die innere Differenzierung dieser Gruppen mitbedacht werden (zum Gesundheitsbereich siehe Niejahr 2004, S. 111 ff.).

Grundlage für die Planung der Infrastruktur muss ein am Entwicklungsszenario ausgerichtetes, für die gesellschaftliche Differenzierung in Zielgruppen, Milieus und ethnische Herkünfte sensibilisiertes Konzept sein. Angesichts der begrenzten Beeinflussbarkeit der anderen Handlungsfelder kommt der Infrastrukturplanung insofern zukünftig eine Leitfunktion für die Quartiersentwicklung zu.

Unter der Bedingung von Stagnation (oder Schrumpfung) sind besondere Koordinationsleistungen erforderlich, weil sich abzeichnende neue Bedarfe nicht mehr durch zusätzliche Angebote, sondern durch Umsteuerung bei bestehenden Einrichtungen - bis hin zur Schließung - abzudecken sind. Deshalb steht die inhaltliche Fortentwicklung bestehender Angebote im Vordergrund. In der Konsequenz kann es sich als erforderlich erweisen, vorhandene Einrichtungen umzunutzen, z. B. eine Schule in ein Altenpflegeheim umzuwidmen. Diese Umnutzung kann auch bauliche Veränderungen einschließen (z.B. Gewährleistung von Barrierefreiheit), sogar Neubauten erfordern, wenn so die Wirtschaftlichkeit des Betriebs verbessert wird, muss damit aber nicht zwingend verbunden sein.

So wichtig die wirtschaftliche Entwicklung für die Zukunft auch sein mag, so sehr entzieht sie sich doch einer unmittelbaren Steuerung von der Quartiersebene aus. Deshalb sind hier komplementäre Anstrengungen auf der Ebene der regionalen Arbeitsmärkte erforderlich.

Auf Quartiersebene müssen die lokalen Versorgungsangebote als die private Seite der Medaille Infrastruktur angesichts von Privatisierungsprozessen (z.B. bei Ver-/ Entsorgung oder im Freizeitbereich) mehr Beachtung erfahren. Allerdings wird die Situation der lokalen Ökonomie zukünftig eher schwieriger werden. Denn es ist vorauszusehen, dass bestehende Betriebe, die stark auf den lokalen Markt ausgerichtet sind, wegen rückgängiger Kaufkraft verstärkt in Existenzschwierigkeiten geraten (vgl. Niejahr 2004, S. 34 f.). Ziel einer Intervention für den „Handel im Wandel“ muss sein, die Betriebsinhaber zu eigenen Aktivitäten und zur Aufschließung neuer (weiterhin vorwiegend lokaler) Kundenkreise zu ermuntern - z. B. durch innovative Angebote, besondere Dienstleistungsqualitäten und gemeinsames Marketing statt den Prozess des Wandels nur als Niedergang über sichergehen zu lassen.

Handlungsbedarf besteht zudem bei der Nutzung leer stehender Immobilien, insbesondere in den Erdgeschossbereichen. Die Ansiedlung von Dienstleistern führt hier nicht nur zur besseren Nutzung der Bausubstanz, sondern auch zur Belebung des Stadtraums.

Angesichts der Finanznot der Gemeinden steht die Schaffung neuer öffentlicher Freiflächen nicht auf der Tagesordnung. Allenfalls in dicht bebauten Innenstadtgebieten bietet es sich an, Rückbauvorhaben dazu zu nutzen, Freiflächendefizite zu reduzieren. In vielen Gebieten aber bestehen bereits genügend Flächen, wenn auch möglicherweise nicht in gewünschter Qualität. Dies gilt nicht nur für Großsiedlungen der 1950er bis 80er Jahre, sondern auch für das Gebiet Weitlingstraße mit den ausgedehnten Höfen der 20er Jahre- Bebauung.

Wesentlicher als neue Quantitäten ist daher die Ausrichtung des öffentlichen Raums auf sich verändernde Anforderungen seitens der Bewohnerschaft. Gerade in diesem Bereich müssen auch Konflikte zwischen verschiedenen Milieus, die hier als Nutzungskonflikte in Erscheinung treten, thematisiert und bewältigt werden. Insofern geht die Aufgabe der öffentlichen Hand hier deutlich über die Bereitstellung der Räume hinaus in Richtung auf ein Konfliktmanagement im Quartier.

Die Gestaltung des öffentlichen Raums muss aber unter heutigen Bedingungen noch weiter gefasst werden. Sie beinhaltet auch die Aufgabe, die verschiedenen, in ihrem Verhalten voneinander stark abhängigen lokalen Akteure an einen Tisch zu führen. Die Ausbildung eines Quartiersleitbilds wird zu einem wichtigen Instrument, um die Handlungsstrategien jedenfalls soweit zu synchronisieren, dass Dysfunktionalitäten vermieden werden - z. B. dergestalt, dass ein Eigentümer auf Modernisierung, sein Nachbar hingegen auf Desinvestition setzt. Das scheinbar zu vernachlässigende Handlungsfeld von Identität und Image hat deswegen eine zentrale Bedeutung für den Umbauprozess.

Ungeklärt bleibt die Frage, ob sich eine solche Identität quasi als Ergebnis eines erfolgreichen Umbauprozesses von selbst einstellt oder ob sie im Vorfeld und als Anschub hierfür generiert werden kann. Auf jeden Fall können externe Rahmenbedingungen wie z. B. die Abgeschlossenheit des Quartiers diese Entwicklung wesentlich befördern, oder es kann - wie im Falle der Weitlingstraße - das Fehlen einer klaren, wahrnehmbaren Gebietsabgrenzung als zusätzliches Manko wahrgenommen werden. Unabhängig von der Ausgangslage muss eine erfolgreiche Umbaustrategie einen von den Quartiersakteuren geteilten Grundkonsens hinsichtlich der Entwicklungsperspektive erzielen, der als Bezugspunkt für das Handeln der einzelnen Akteure dienen kann (vgl. Franz 1997).