1. bookVolume 72 (2014): Issue 1 (February 2014)
Journal Details
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Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Regional Governance Styles in Europe. A Comparative Analysis of Governance Styles Using the Example of Selected LEADER Networks in Extremadura (Spain), Warminsko-Mazurskie (Poland) and Western Isles (Scotland)

Published Online: 28 Feb 2014
Volume & Issue: Volume 72 (2014) - Issue 1 (February 2014)
Page range: 3 - 20
Received: 04 Sep 2013
Accepted: 19 Dec 2013
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

This paper aims at an elaboration of regional governance styles on a wide European scale. Thereby it should help to dissociate from the almost infinite number of diverse contextual interpretations of governance and develop a further perspective towards a deeper analysis and comparison of regional governance phenomena. The results of this paper are based on a comparative case study analysis carried out within the framework of a research project, funded by the German Research Foundation in the years 2008–2011. The research was conducted in selected peripheral rural areas in the EU, namely Extremadura (Spain), Warminsko-Mazurskie (Poland) and Western Isles (Scotland). The overall objective was to examine the emergence, action orientations, functioning, actor constellations and legitimacy of selected LEADER actor networks.

Keywords

Einleitung: „Regional Governance“ und integrierte ländliche Entwicklung

Die „steile Karriere“ des Governance-Begriffs scheint von Anfang der 1990er Jahre bis heute ungebremst (vgl. Schuppert 2008). Auch Regional Governance zählt mittlerweile sicherlich zu einem der am meisten angesagten Begriffe des regionalpolitischen und -wissenschaftlichen Vokabulars. Weniger eindeutig werden die , Ansagen‘ allerdings, sobald gefragt wird, was sich mit dem Begriff Regional Governance eigentlich inhaltlich verbindet (vgl. stellvertretend Pütz 2004; Beutl 2010: 33; Demirovic 2011: 73; Hall 2011: 439). Allein der Governance-Begriff wird je nach Kontext als inflationäres Modewort (Heintel 2006; Benz/Lütz/Schimank et al. 2007: 10), ,Brückenbegriff‘ zwischen den Disziplinen, einer der komplexesten Begriffe der Sozialwissenschaften (Benz 2004: 12 ff.) oder auch als leerer Signifikant verhandelt (Offe 2008). Das Präfix Regional verweist darüber hinaus auf eine gewisse, aber ebenso unklare wie umstrittene ,Bereichsbezogenheit‘. Regional Governance gilt dann, der Lesart Pütz‘ folgend, „als Überbegriff für verschiedene raumbezogene Spezifizierungen des Governance-Begriffes wie Metropolitan, Rural oder Urban Governance“ (Pütz 2004: 33; Hervorhebung im Original).

Konzeptionell gilt für Regional Governance ähnlich wie auch für Governance: Das inhaltliche Spektrum oszilliert zwischen deskriptivem, normativem, analytischem und praktisch-politischem Ansatz – meist wird bisher noch davon abgesehen, von einer konsistenten „Governance-Theorie“ zu sprechen (Fürst 2007: 358). Daneben werden ein weites Verständnis von Governance, meist in Zusammenhang mit dem analytischen Begriff, und ein enges Verständnis, häufig in Verbindung mit guter Regierungspraxis oder ,Good Governance‘, unterschieden. Dennoch gelingt es selbst prominenten Autoren der Regional Governance-Debatte – auch mit „,heroischer‘ Generalisierung“ (Fürst 2004: 50) – nur äußerst vage und abstrakte Beschreibungen der Charakteristika einer weit gefassten Sichtweise von Regional Governance zu formulieren: Regional Governance bleibt dann letztendlich „so vielfältig wie es Akteurskonstellationen, Handlungsbedarfe und situative Rahmenbedingungen gibt, die gemeinsam die konkrete Form der Governance beeinflussen“ (Fürst 2004: 5 0). Die enge A uslegung von Regional Governance stützt sich unter anderem auf die „in der politischen Praxis gemachte und von ihr sowie in der Wissenschaft reflektierte Erfahrung, wie enttäuschend eng die Möglichkeiten von Steuerung und Intervention vielfach begrenzt sind, welche die Suche nach neuen Methoden des sozialen und politischen Regelns und Ordnens motivierten“ (Offe 2008: 67). Mit dem Regional Governance-Begriff verbindet sich in diesem Sinne daher nicht selten ein neues Steuerungsinstrument für das Interdependenzmanagement im Sinne einer gelungenen und normativ häufig an Nachhaltigkeitsprinzipien orientierten Regionalentwicklung (Nischwitz/Molitor 2002) – oder eben: ,Good Regional Governance‘. Kurzum: Die derzeit verfügbaren Definitionsstrategien definieren sie zu eng oder lassen Raum für unendlich viele Interpretationen („define governance too narrowly or leave the definition open for an endless number of contextual interpretations“ (Torfing 2010: 7)).

Letzteres gilt auch im Hinblick auf neue Steuerungsansätze im Kontext der ländlichen Regionalentwicklung, die seit Mitte der 1990er Jahre diskutiert werden. In deren Zentrum stehen Überlegungen, die darauf abzielen, den Regionen besser als bisher Möglichkeiten zu eröffnen, ihre endogenen Potenziale zu identifizieren und zu erschließen und auf diese Weise ihre Stärken und Fähigkeiten im Wettbewerb mit anderen Regionen zu entwickeln. Auffälligerweise orientieren sich diese zunehmend an konzeptuellen Vorstellungen einer sogenannten integrierten ländlichen Entwicklung, die spätestens seit der Implementierung der EU-Gemeinschaftsinitiative LEADER im Jahre 1991 sowie der „Erklärung von Cork“ zum Abschluss der „Europäischen Konferenz über ländliche Entwicklung“ im Jahre 1996 zum festen Bestandteil des regionalpolitischen Diskurses in Europa gehören. Dem entsprechen inzwischen verschiedene nationale Programmansätze, wie z. B. in Deutschland die Richtlinie zur sogenannten „Integrierten Ländlichen Entwicklung“ (ILE) und die daraus hervorgehenden „Integrierten Ländlichen Entwicklungskonzepte“ (ILEK), die sogar namentlich explizit Bezug auf den entsprechenden Ansatz nehmen. Ähnliches trifft auf nationale Programme zur nachhaltigen ländlichen Entwicklung zu, wie sie unter anderem in Spanien und Finnland ins Leben gerufen wurden. Gleichwohl fehlt es bis heute an einer verbindlichen Definition. In Ermangelung derer lässt sich in pragmatischer Weise auf die konkreten Ausprägungsformen entsprechender regionalpolitischer Handlungsansätze Bezug nehmen. Vor deren Hintergrund können heute unter integrierter ländlicher Entwicklung verschiedene Handlungsansätze verstanden werden, die sich vorrangig durch folgende Merkmale auszeichnen (vgl. u. a. Shucksmith 1999; Marsden/Bristow 2000; Grabski-Kieron/Krajewski 2007):

sektor- bzw. ressortübergreifende Vorgehensweise,

territoriale Ausrichtung,

Verlagerung vormals zentral angelegter politischer Entscheidungsstrukturen auf die regionale (bzw. lokale) Ebene,

Aufbau und Nutzung von Netzwerken staatlicher, privater und zivilgesellschaftlicher Akteure,

Partizipation der betroffenen Bevölkerung,

Implementierung geeigneter Formen der regionalen Aktivierung und Beratung sowie des Regionalmanagements.

Eine zentrale Rolle in der gegenwärtigen Diskussion spielt neben der inhaltlichen Ausgestaltung von Konzepten einer integrierten ländlichen Entwicklung zugleich die Frage der formalen Erneuerung im Bereich der angesprochenen bzw. zuständigen Politikbereiche. Die Gestaltung von Leitbildprozessen und die Erarbeitung regionaler Entwicklungskonzepte, verbunden mit der Entstehung von Regionalen Entwicklungsagenturen, Regionalkonferenzen oder Regionalmanagements, illustriert konkrete Formen und Instanzen des regionalpolitischen Handelns, die sich im Verlauf der 1990er Jahre gleichermaßen ,von oben‘ wie ,von unten‘ neu etabliert haben. Genau damit sind aber in typischer Weise solche Steuerungskonstellationen und -formen benannt, wie sie in der aktuellen Governance-Debatte zur Diskussion stehen. Integrierte ländliche Entwicklung und Regional Governance werden in diesem Sinne als eng miteinander korrespondierende Konzepte verstanden, welche für die Entwicklung ländlicher Räume heute von zentraler Bedeutung sind.

Vor dem skizzierten Hintergrund wird in dem vorliegenden Beitrag der Versuch unternommen, unterschiedliche Regional Governance-Stile herauszuarbeiten. Dazu dienen Analyse und Vergleich empirischer Ausprägungen regionaler Steuerungsarrangements. Ziel ist es, von der unendlichen Zahl verschiedener kontextueller Interpretationen von Regional Governance zu abstrahieren, um eine weiterführende Perspektive für die Regional Governance-Forschung zu eröffnen. Diesem Vorhaben liegen Ergebnisse einer vergleichenden Fallstudienuntersuchung zugrunde, die im Rahmen eines von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) geförderten Forschungsprojektes in den Jahren 2008–2011 in ausgewählten peripheren ländlichen Räumen der Europäischen Union (EU) durchgeführt wurde. Es handelt sich dabei um die Regionen Extremadura (Spanien), Warminsko-Mazurskie (Polen) und Western Isles (Schottland). Konkreter Gegenstand der Untersuchung waren dabei in allen drei Regionen Akteursnetzwerke, die auf das EU-LEADER-Programm zurückgingen und die für die vergleichende Untersuchung als geeignet identifiziert wurden.

Analyseansatz: Auf dem Weg zu Regional Governance-Stilen

Anknüpfend an den Begriff des „Politikstils“

Ein Politikstil bezeichnet dauerhafte „Handlungsmuster im Bereich der Politikformulierung und des Politikvollzugs“ (Schubert 2004: 681).

(vgl. Knodt 1998; Knodt 2002) bezeichnet ein Regional Governance-Stil in einer ersten Annäherung relativ stabile Handlungsmuster bei Formulierung und Durchführung integrierter Regionalentwicklungspolitiken (vgl.Kap. 1). Um solche Governance-Muster in den Blick zu nehmen, wird im vorliegenden Beitrag unter Rückgriff auf zentral erscheinende Aspekte aus der Regional Governance-Debatte in pragmatischer Weise ein Set von Analysedimensionen regionaler Governance-Stile hergeleitet. Im Einzelnen dient das Set dazu, zunächst konkrete „Steuerungsstile“ (Fürst 2003:259) im Kontext der drei untersuchten Akteursnetzwerke zu analysieren und darauf aufbauend charakteristische Governance-Stile zu identifizieren. Anschließend ermöglicht dieser Ansatz, die empirisch begründeten regionalen Governance-Stile überblicksartig zu vergleichen.

Anhand folgender vier Dimensionen erfolgt die Analyse und Bestimmung von Regional Governance-Stilen: erstens, der Entstehung regionaler Steuerungs-Arrangements; zweitens, den Handlungsorientierungen der beteiligten Akteure; drittens, der Funktionsweise des Akteursnetzwerkes – welche den institutionellen Rahmen wie auch die Akteurskonstellation umfasst – und viertens, den Legitimationsgrundlagen. Im Folgenden werden die vier Analysedimensionen näher erläutert.

Entstehung

Ausgangspunkt der ersten Analysedimension ist die Annahme, dass regionsspezifische Rahmenbedingungen Auswirkungen auf ökonomische Entwicklungsperspektiven wie auch Optionen regionaler Selbststeuerung zeitigen (vgl. Pütz 2004: 100; Scherer 2006: 111; Beutl 2010: 73). Dementsprechend richtet sich der Fokus zunächst auf die Entwicklung des sozioökonomischen und politisch-administrativen Kontextes der (ländlichen) Regionalentwicklung in den ausgewählten Untersuchungsregionen. Im Sinne einer stärker deskriptiv angelegten Querschnittsanalyse werden dazu die mit regionalpolitischen Ansätzen verbundenen Konzepte, Strategien, Programme und Instrumente von Regionalförderung erfasst. Kristallisationspunkt bilden dabei Ansätze integrierter ländlicher Regionalentwicklung (vgl. Kap. 1), die als „Formen von Selbstorganisationsprozessen in einer Region“ (Beutl 2010: 73) gleichsam einen „Gradmesser“ für „political opportunity structures“ (Maloney/Smith/Stoker 2000: 810 f.) darstellen. Neben einer ersten Hinführung zu den einzelnen Fallstudien lässt dies mithin auch erste Rückschlüsse über „die Struktur [...] der politisch-administrativen Institutionen sowie deren Steuerungsstil“ (Scherer 2006: 111) zu.

Neben dem regionsspezifischen Kontext beeinflusst ebenso die konkrete Entstehungssituation Ausformung und Gepräge eines regionalen Steuerungsarrangements. Als situativer Anlass für regionale Netzwerke können beispielsweise regionale Chancen und/oder Problemlagen, politischadministrative Zwänge oder auch Förderprogramme als Anreizsysteme ausschlaggebend sein. Entscheidend für die weiterführende Analyse war hierbei die Überlegung, „dass sich unter vergleichbaren institutionellen und gesetzlichen Rahmenbedingungen jeweils regionsspezifische Strukturen und Prozesse herausbilden“ (Scherer 2006: 112) – oder anders gesagt: bestimmte regionale Governance-Stile. Für ein vergleichend angelegtes Vorgehen boten sich daher als Fallstudien Good Regional Governance-Regimes europäischer Provenienz an. Als (Be-)Förderungsinstrument ländlicher Regionalentwicklung lanciert, sollen damit konkrete Akteursnetzwerke vor Ort ins Leben gerufen werden, um integrierte ländliche Handlungsansätze zu implementieren. Insbesondere der mittlerweile zum Mainstream ,gekürte‘ LEADER-Ansatz reflektiert dabei eine europaweit eng verwandte institutionelle Entwicklungsprogrammatik (vgl. Grabski-Kieron/Krajewski 2007; Fürst 2007). Damit verjüngt sich der Analysefokus auf ausgewählte LEADER-Gruppen und – im Hinblick auf die Entstehung solcher Lokaler Aktionsgruppen (LAGs) – auf den Initiierungsimpuls („top down“, „bottom up“ oder „down up“

„Down up“ bedeutet, dass der ,von oben‘ kommende Impuls ,von unten‘ weitergeführt wird (vgl. Fürst/Lahner/Pollermann 2005: 335).

) sowie die Schlüsselakteure für die Initiierung der drei Akteursnetzwerke (vgl. Beutl 2010: 73). Auf diese Weise lassen sich möglicherweise erste Erkenntnisse über Muster von ,Promotorenschaft‘ gewinnen.

Handlungsorientierungen

Im Zuge der zweiten Analysedimension stehen die jeweiligen Handlungsorientierungen

Neben den Handlungsorientierungen gilt es als weitere Prozesselemente von Governance (Kooiman 2006: 154) die Handlungsfähigkeiten der Akteure bzw. ihre Handlungsressourcen zu berücksichtigen. Mit Verweis auf das Konzept des Akteurzentrierten Institutionalismus (Mayntz/Scharpf 1995) kann allerdings davon ausgegangen werden, dass die entscheidenden Handlungsressourcen vor allem durch institutionelle Regeln bestimmt werden (Scharpf 2006: 86).

der in die Lokalen Aktionsgruppen involvierten Akteure im Mittelpunkt. Denn solche „charakteristischen Wahrnehmungen und Präferenzen können relativ stabil sein“ (Scharpf 2006: 86) oder sich aufgrund von Lernprozessen wie auch Argumenten verändern. Für die Analyse der Steuerungsstile werden in Anlehnung an Scharpf (2006: 110 ff.) die Handlungsorientierungen, mit dem Ziel empirische Komponenten von Steuerungsstilen untersuchen und identifizieren zu können, in weitere Bestandteile zerlegt. Zunächst richtet sich der Blick auf die individuellen, kollektiven und korporativen Akteursinteressen für die Beteiligung an der „regionalen Partnerschaft“. Inwieweit dabei die „regionale Orientierung“

Ziel ist es dabei nicht, auf der Ebene territorialer Scales – sozusagen in die „territorial trap“ (Agnew 1994: 53 ff.) tappend – Politikstile herauszuarbeiten: Knodt identifiziert eine „zentralistisch-hierarchische Verwaltungskultur“ (Knodt 1998: 112 ff.) für Baden-Württemberg und „egalitär-kooperative Tendenzen der niedersächsischen Verwaltungskultur“ (Knodt 1998: 118 ff.). Ebenso wenig kann es darum gehen, nationalstaatliche „Planungskulturen“ (Knieling/Othengrafen 2009) oder großräumige, etwa nordeuropäische, südeuropäische und mittel- und osteuropäische politisch-kulturelle Traditionen von Partizipation (Banthien/Jaspers/Renner 2003: 47 f.) festzuschreiben. Vielmehr steht regionale Identität, verstanden als regionale Identitätspolitik, die sich auf den territorialen Entwicklungsansatz der jeweiligen Lokalen Aktionsgruppe (LAG) bezieht, im Fokus (vgl. Strüver 2001).

(Knodt 1998: 39) von Bedeutung ist, adressieren die von Fürst beschriebenen raumbezogenen und funktionsbezogenen Typen von Regional Governance (Fürst 2004: 49). Zudem erhält „das ,Regionale‘ [als] elementarer Teil der Operationalisierung von Regional Governance“ (Pütz 2004: 100) ebenso aus Akteursperspektive Eingang in die Analyse. Daneben finden auch die Erwartungsmuster bezogen auf „die Wirksamkeit und Wünschbarkeit möglicher Handlungsoptionen“ (Scharpf 2006: 87) und die bereits erreichten Ergebnisse des jeweiligen Netzwerkes Berücksichtigung. Neben diesen Präferenzen ergänzt die Wahrnehmung und Bewertung der thematischen Ausrichtungen der Lokalen Aktionsgruppen die Analysedimension Handlungsorientierungen.

Funktionsweise

Die Funktionsweise, als dritte Analysedimension, zielt auf strukturbildende Regelwerke und Ordnungsmuster des Zusammenwirkens von LEADER-Akteuren. Externer und interner institutioneller Rahmen sowie die jeweilige Akteurskonstellation konstituieren diese dritte Analysedimension von Governance-Stilen.

Institutioneller Rahmen

Als institutioneller Rahmen von sozialen Arrangements können verallgemeinernd Anarchisches Feld, Netzwerk, Verband und Organisation unterschieden werden (Scharpf 2006: 91). Regional Governance wird oftmals in der wissenschaftlichen Literatur und vor allem in regionalentwicklungspolitischen Programmatiken auf den institutionellen Kontext „Netzwerk“ festgeschrieben (Böcher/Krott/Tränker 2008: 12 f.; vgl. auch Diller 2002).

Bei den untersuchten Regional Governance-Regimes spielt zunächst der externe institutionelle Regelungskontext, der vornehmlich von europäischer Warte aus präjudiziert wird (vgl. Europäische Kommission 2006: 10), eine wichtige forschungspraktische Rolle für das vergleichende Vorgehen. Noch wichtiger erscheint für die Analyse der einzelnen Governance-Stile aber die interne Institutionalisierung.

Dennoch finden viele externe Regelungsaspekte ihren direkten und indirekten Niederschlag ebenso in der internen Institutionalisierung von Governance-Regimen und werden mithin implizit mitbetrachtet.

Denn es wird davon ausgegangen, dass „empirische Regelmäßigkeiten, die von der standardisierenden Wirkung institutioneller Arrangements abhängen, nicht universell sind, sondern zeitlich und räumlich begrenzt auftreten“ (Scharpf 2006: 82). Die unterschiedlichen Ausformungen der „notwendige[n] Mindestinstitutionalisierung“ (Scherer 2006: 117), das heißt die konstitutiven Organe sowie die Zusammensetzung der entsprechenden Lokalen Aktionsgruppen, finden daher Eingang in die Untersuchung. Der Ausgestaltung der internen Normen und Regelungsweisen dürfte nämlich ein erheblicher Einfluss auf die Muster von Interaktionen und schließlich auch auf die Entscheidungsprozesse der LAGs zukommen (vgl. Beutl 2010: 76).

Akteurskonstellation

Die Akteurskonstellation „bezieht sich primär auf das allgemeine Interaktionssystem innerhalb des Netzwerkes“ (Scherer 2006: 115). Dabei liegt das zentrale Augenmerk vor allem auf sozialen Beziehungs- wie auch relationalen Handlungsmustern (vgl. Scherr/Peuckert 2003: 155). Die Verhältnisse von Akteuren im wechselseitigen Austausch zu- und miteinander werden hier anhand der Kriterien „Leadership“, Schlüsselakteure der derzeitigen LAGs und Beziehungsebenen dargestellt. Relationale Handlungsmuster, verstanden als „relational definierte Präferenzen“ (Scharpf 2006: 149) in einer Akteurskonstellation, finden ihren Ausdruck in Form von Interaktionsorientierungen. Grundsätzlich unterscheidet man zwischen individualistischer, solidarisch-kooperativer, kompetitiver, feindlicher und altruistischer Interaktionsorientierung (Scharpf 2006: 152). Eng mit der Akteurskonstellation verflochten sind typische Interaktionsformen, die im Rahmen der Legitimationsgrundlagen beleuchtet werden.

Legitimationsgrundlagen

Mit der vierten Analysedimension rückt die Legitimation von Entscheidungs- und Partizipationsverfahren ins Blickfeld. Insbesondere die damit verbundenen charakteristischen Interaktionsformen und entsprechenden Ausgestaltungen (regionaler) „Repräsentanz“ (Beutl 2010: 76) dürften dazu beitragen, die Konturen des jeweiligen Regional Governance-Stiles zu schärfen. Im Anschluss an den Akteurzentrierten Institutionalismus können folgende Interaktionsformen unterschieden werden: einseitiges Handeln, Verhandlungen, Mehrheitsentscheidungen und hierarchische Steuerung (Scharpf 2006: 167 ff.) Dabei wird zu Grunde gelegt, dass Interaktionsformen oder auch Governance-Modi weitgehend „durch den institutionellen Kontext bestimmt“ (Beutl 2010: 75) sind. Einseitiges Handeln und Verhandlungen lauten die Netzwerken als zugehörig erachteten Governance-Modi (Scharpf 2006: 91). Hinsichtlich der empirisch zu Tage tretenden charakteristischen Interaktionsformen richtet sich die Aufmerksamkeit auf eine der zentralen ,Governance-Arenen‘ der untersuchten Lokalen Aktionsgruppen – die Entscheidungsfindung über die Förderwürdigkeit eingereichter Projektanträge. Fragen nach Legitimität im Sinne von demokratischen Grundprinzipien der Mitwirkung, Repräsentativität und Anerkennungswürdigkeit (Blatter 2007:271) von Governance wurden bisher in der Forschung zumeist zweitrangig behandelt (De la Rosa/Kötter 2008; Demirovć/Walk 2011: 30). Die Analysedimension Legitimationsgrundlagen wird daher pragmatisch um folgende Aspekte ergänzt: Repräsentativität des Regional Governance-Regimes, Kriterien für die Mitgliedschaft und Verfahren zur Akquisition neuer Mitglieder.

Methodik der eigenen empirischen Forschung

Das methodische Design des eigenen Forschungsvorhabens, auf dem die hier präsentierten Überlegungen basieren, stützt sich auf mehrere zentrale Bausteine, die für die Untersuchung konstitutiv waren.

Internationaler Fallstudienansatz

Eine zentrale Komponente ist die international-komparative Ausrichtung der empirischen Untersuchungen auf der Basis ausgewählter Fallstudien. Die vergleichende Dimension des Forschungsprojektes erklärt sich aus einem seit langem und wiederholt beklagten Mangel an solchen Studien (u. a. Halkier/Danson/Damborg 1998). Zugleich wird Wert darauf gelegt, mit der Untersuchung mehrerer, ähnlich strukturierter Fallstudien eine größere Robustheit der intendierten Abstraktion zu gewährleisten, die für eine Einzelfallstudie so nicht gegeben wäre. In Anlehnung an Yin (2003: 46 ff.) folgt die Untersuchung nicht einer einfachen Logik des „Sammelns vieler Fälle“ (sampling) sondern orientiert sich am Prinzip des Parallelversuchs (replication) das heißt dem Versuch, über die Auswahl der Fälle gezielt ähnliche oder unterschiedliche Ausprägungen des Untersuchungsgegenstandes, hier Stile einer Regional Governance, zu identifizieren.

Die Untersuchung umfasst insgesamt drei Regionen in unterschiedlichen Ländern der EU. Es handelt sich dabei um Staaten bzw. Teile solcher (Spanien, Polen, Schottland), die seit einiger Zeit weit reichende Umstrukturierungen im Bereich der regionalen Förderpolitiken (für ländliche Räume) erfahren haben. Dabei gilt für alle Länder gleichermaßen, dass im Kontext dieser Veränderungen Konzepte, Strategien und Instrumente einer integrierten ländlichen Entwicklung zunehmend eine Rolle spielen. Dabei wurde davon ausgegangen, dass die Thematisierung solcher Ansätze, deren Diskussion und praktische Anwendung deutliche Unterschiede aufweisen, wenngleich auch gewisse Gemeinsamkeiten nicht auszuschließen sind. Gründe für die unterstellten Unterschiede lassen sich vor allem in den verschiedenen politischen Rahmenbedingungen, wie sie für die EU konstatiert werden (vgl. u. a. Schmied 2005; Lapping 2006), insbesondere den spezifischen Traditionen des regionalpolitischen Handelns vermuten, aber auch ökonomische und soziokulturelle Faktoren könnten hierfür ursächlich sein. Entsprechendes gilt für die Konstituierung von lokalregionalen Netzwerken wie im Rahmen des LEADER-Programms: In ihren Strukturen bilden sich voraussehbar (auch) jene besonderen Rahmenbedingungen ab, welche die ländliche Entwicklungspolitik in den jeweiligen Ländern charakterisieren.

Insgesamt wurden drei Fallstudien ausgewählt (vgl. Abb. 1): Mit den Western Isles im Nordwesten Schottlands fiel die Wahl auf eine Region, die als Teilgebiet der „Highlands and Islands“ seit jeher als Inbegriff eines peripheren Raumes gilt. Für diese Region konnte bereits umfangreiches Material im Rahmen vorhergehender Forschungsarbeiten zusammengetragen und ausgewertet werden (Brodda 2010). Neben dieser Langzeitstudie wurden zusätzlich zwei neue Fallstudien identifiziert. Dabei richtete sich der Fokus zum einen auf die „Autonome Gemeinschaft Extremadura“ im Südwesten Spaniens, die als eine ,klassische Peripherie‘ Südeuropas gilt. Die Region repräsentiert in sozioökonomischer Hinsicht exemplarisch die Probleme der agrarisch geprägten Binnenperipherien Spaniens und genießt seit langem die Aufmerksamkeit der europäischen Regionalpolitik (Nord-Süd-Gefälle). Mit Warminsko-Mazurskie fand zum anderen eine Region aus den jüngeren Mitgliedstaaten der EU Berücksichtigung, in der die ablaufenden Transformationsprozesse mit weit reichenden Veränderungen in Gesellschaft, Wirtschaft und Politik verbunden sind. Die Fallstudienregion reflektiert dabei in charakteristischer Weise die Entwicklungsprobleme der zentrenfernen und grenznahen Peripherien Ostpolens.

Abb. 1

Lage der Untersuchungsgebiete in Europa

Expertengespräche

Eine weitere maßgebliche methodische Komponente ist der zentrale Stellenwert problemzentrierter Leitfadengespräche. Mit dem Ziel des internationalen Vergleichs wurden Experten zum Themenfeld ländliche Regionalentwicklung in den Fallstudienregionen befragt. Über Extremadura konnten 23, Western Isles 29 und Warminsko-Mazurskie 21 Expertengespräche geführt werden. Dabei richteten sich die Interviews an Vertreter aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung sowie der Zivilgesellschaft, um ein möglichst breites Informationsspektrum zu eröffnen und somit den Expertendiskurs umfassend abzubilden. Bezogen sich die Expertengespräche vor allem auf die jeweiligen Konzepte, Ansätze und Instrumente der Regionalentwicklung im politischen Mehrebenensystem, rückten im Zuge einer qualitativen Netzwerkanalyse konkrete Akteurskonstellationen und Akteure in den Vordergrund.

Qualitative Netzwerkanalyse der LEADER-Netzwerke

Bei der qualitativen Netzwerkanalyse ging es in erster Linie darum, „die kommunikative Interaktion zwischen individuellen Mitgliedern eines Politiknetzwerkes in den Vordergrund zu stellen und sie vor dem interpretativen Paradigma zu analysieren“ (Schindler 2006: 100). Zum Erheben qualitativer Netzwerkdaten kamen ebenfalls problemzentrierte Leitfadeninterviews zum Einsatz (vgl. Hollstein 2011). Darüber hinaus fand auch eine Visualisierung der LAGs in Form von Organigrammen Anwendung. Anhand der Organigramme konnten im Verlauf der Interviews die Handlungs- und Beziehungsmuster der Akteure zueinander veranschaulicht, thematisiert und bewertet werden. Insgesamt wurden in Extremadura 15, in Western Isles 12 und in Warminsko-Mazurskie 12 Interviews verwirklicht.

Auswertungsmethodik

Das umfangreiche gewonnene Textmaterial stellte die zentrale Grundlage für Analyse, Identifikation und Vergleich der Regional Governance-Stile dar. Seine Auswertung stützte sich auf Ansätze der qualitativen Inhaltsanalyse in Anlehnung an Mayring (2007: 82 ff.; vgl. auch Mayring 2002: 118 ff.). Im Zentrum stand dabei zunächst das Bestreben, die für die Analyse theoretisch begründeten „Auswertungsaspekte an das Material heranzutragen“ (Mayring 2000: o. S.). Dieses stärker deduktiv orientierte Vorgehen gründet auf den vier oben umrissenen Analysedimensionen und den dazugehörigen Kriterien. Sie dienten beim Auswerten gewissermaßen als ,Suchraster‘ und wurden in mehrfachen Materialdurchläufen geschärft. Im Sinne der strukturierenden Inhaltsanalyse ermöglichte dies, charakteristische Aspekte von Regional Governance-Mustern aus dem Text herauszufiltern (vgl. Mayring 2002: 115; Reuber/Pfaffenbach 2005: 174). Die im Ergebnis gewonnenen Regional Governance-Stile wurden am Material wie auch im Zuge einer vergleichenden Gegenüberstellung auf ihre Plausibilität hin rücküberprüft.

Regional Governance-Stile in vergleichender europäischer Perspektive
Die Fallstudie Extremadura (Spanien)

In Spanien vollzog sich im Zuge der politischen Transition (1975–1982) von der zentralistischen Staatsorganisation franquistischer Prägung zum Spanien der Autonomien auch auf Ebene der ländlichen Regionalentwicklung ein tiefgreifender politisch-administrativer Wandel. Bestimmten zuvor allein zentralistische Top-down-Ansätze die ,ländliche Entwicklung', gingen die regionalpolitischen Kompetenzen mit den seit 1983 geschaffenen 17 Autonomen Regionen (darunter Extremadura) auf Staat und Regionen über (Hildenbrand 1988: 270 f.).

Im Hinblick auf die konkreten Formen ländlicher Regionalentwicklung in Extremadura blieben Instrumente und Maßnahmen während der Redemokratisierung, trotz der neu gewonnenen rechtlichen und institutionellen Flexibilität (OECD 2009: 99), zunächst noch weitgehend auf überkommene Ansätze aus der Franco-Ära beschränkt: Es blieb bei vorrangig auf den Agrarsektor fokussierten Strategien

Als eine Ausnahme gilt das „Ley 25/1982 de agricultura de montaña“ (BOE Nr. 164, 10. Juli 1982). Dies zielte verstärkt auf Bergregionen als ländliche Räume und reflektierte dabei eine stärker integrierte ländliche Entwicklungsprogrammatik, scheiterte aber größtenteils aufgrund von Problemen mit der „Governance“.

– hier sind vor allem die Binnenkolonisationsprojekte sowie der großflächige Ausbau von Wasserkraft- bzw. Bewässerungsanlagen zu nennen (z. B. Plan Badajoz) (Juárez Sánchez-Rubio/Rodríguez Cancho 1996).

Ausschlaggebend für eine umfassende, auch konzeptionelle Reform der gesamtspanischen Regionalpolitik war der EG-Beitritt Spaniens im Jahre 1986 (vgl. Hildenbrand 1988). Auch mit Aussicht auf finanzielle Zuweisungen aus den europäischen Regionalfonds wurden die entsprechenden politisch-institutionellen Strukturen nach den Vorgaben europäischer Regionalpolitik ausgerichtet oder neu geschaffen. Extremadura, als fortwährende Ziel-1-Region und bis heute Konvergenzregion, profitierte in erheblicher Weise von den Strukturfondsmitteln wie auch den Transferzahlungen aus der „Gemeinsamen Agrarpolitik“ (GAP). Neben der teilweise umfassenden Umstrukturierung des Agrarsektors kamen die Fondsmittel – nun erstmalig über mehrjährig angelegte Regionalentwicklungsprogramme – insbesondere auch mittleren und kleinen Gemeinden Extremaduras zugute (Red Extremeña de Desarrollo Rural 2007: 19 f.): Ein fester Kanon technischer und sozialer Basisinfrastrukturen prägt seitdem das Erscheinungsbild vieler Ortschaften und ermöglicht(e) es, eine gewisse , Vitalität‘ bis in die ländlich-peripheren Gebiete hinein aufrechtzuerhalten.

Kritischen Stimmen gemäß führte die fast ausschließlich an europäischen Vorgaben orientierte Implementation des Regionalentwicklungsdesigns in Extremadura (OECD 2009: 35) allerdings auch zu einer „Konsolidierung der Abhängigkeit“ (Sánchez-Oro Sánchez 1999; eigene Übersetzung). Demnach fand im Zuge der Umsetzung europäischer Entwicklungsprogrammatiken – trotz integrierter Strategieansätze beispielsweise im Rahmen des Plans für die regionale Entwicklung Extremaduras (PDR) von 1992 bis 1995 – die soziale Dimension zugunsten ,harter‘ Infrastruktureinrichtungen zu wenig Berücksichtigung (Sánchez-Oro Sánchez 2005: 183 ff.). Als eine Folge dessen fühlte sich vor allem das gut ausgebildete junge, kreative wie auch unternehmerische Milieu wenig angesprochen und wanderte (weiterhin) ab. Damit fehlte – und zwar bis heute – genau jenes Milieu, welches als entscheidend erachtet wird, die sich bietenden Ressourcen in einer selbstständigen Weise zu nutzen.

Erst seit Beginn des 21. Jahrhunderts, insbesondere auch im Zusammenhang mit dem 2007 verabschiedeten Gesetz für die nachhaltige Entwicklung ländlicher Räume

Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural.

, kam es in Extremadura zu einer zunehmenden Implementierung integrierter Ansätze ländlicher Politiken. Von nationaler Ebene gesetzlich lanciert, basiert die in Spanien erstmalig eigenständige Politikgestaltung für ländliche Räume nun auf einer Programmatik (PDRS)

Programa de desarrollo sostenible (deutsch: Programm für die nachhaltige Entwicklung).

, die in weiten Teilen Ansätze einer integrierten ländlichen Entwicklung reflektiert: Sektor- und ressortübergreifende, auf spezifische ländliche Zonen ausgerichtete Entwicklungsansätze werden dabei genauso akzentuiert wie eine partizipative Governance-Struktur, die, Politikebenen übergreifend, auf das vielfältige Zusammenwirken des Akteurdreiklangs aus politischem, privatwirtschaftlichem und zivilgesellschaftlichem Sektor abzielt (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente 2013). Eine Schlüsselrolle bei der Umsetzung fällt dabei den – nach Startschwierigkeiten mittlerweile überwiegend akzeptierten – Lokalen Aktionsgruppen in Extremadura zu. Die insgesamt 24 LEADER-Gruppen umgreifen derzeit nicht nur fast das gesamte Territorium der „Autonomen Gemeinschaft Extremadura“. Vielmehr gelten sie, laut einhelliger Expertenmeinung, als die einzige etablierte ,Steuerungsform‘ in Extremadura, welche in der aktuellen Regionalentwicklungsdebatte unter dem Label ,Good Regional Governance‘ verhandelt wird. Die „institutionelle Offenheit“ (Beutl 2010: 73) für die Entstehung konkreter Ansätze integrierter ländlicher Regionalentwicklung kann damit für die Fallstudie Extremadura als eher ,zurückhaltend‘ eingeschätzt werden. Wie sich die konkrete Durchführung integrierter Politikansätze unter den skizzierten regionsspezifischen Rahmenbedingungen gestaltet, zeigt die Analyse einer extremenischen LEADER-Gruppe.

Die LAG „Federación para el Desarrollo de Sierra Grande-Tierra de Barros“ (FEDESIBA)

'Deutsch: Verband für die Entwicklung von Sierra Grande und Tierra de Barros.

ging im Juni 2001 aus einem Zusammenschluss der zwei Lokalen Aktionsgruppen ADEBO

Asociaciön para el Desarrollo de Barros Oeste (Verband für die Entwicklung von Barros Oeste).

und ASIRIOMA

Asociaciön para el Desarrollo de Sierra Grande-Rio Matachel (Verband für die Entwicklung von Sierra Grande-Rio Matachel).

hervor. Beide Aktionsgruppen hatten sich bereits im Jahre 1996, im Rahmen der Kandidatur für PRODER

Programa Operativo de Desarrollo y Diversificatión Económica de Zonas Rurales.

, den spanischen ,LEADER-Zwilling', formiert (top-down). Im Gegensatz zur LAG ASIRIOMA blieb ADEBO allerdings die PRODER-Förderung verwehrt. Dennoch blieb auch letztere Aktionsgruppe in Form eines minimalen Organisationskerns bestehen (down-up), der ausschließlich von kommunaler Seite getragen wurde. Auf einen Impuls der LEADER-Initiative im Jahre 2001 fusionierten beide Gruppen zu der heutigen Verbandsstruktur. Ausschlaggebende Schlüsselakteure für die Initiierung der regionalen Partnerschaft(en) waren in allen Fällen hauptsächlich Vertreter der öffentlichen Hand, federführend die Bürgermeister.

Als maßgebliches Interesse für die Beteiligung an dem aktuellen „Regional Governance“-Regime gilt die Möglichkeit, eine (Ko-)Finanzierungsquelle für die sozioökonomische Entwicklung – vorrangig von kleinen und mittleren Gemeinden der LEADER-Region – zu erschließen. Die regionale Orientierung der Akteure spielt für ihr Engagement in der Lokalen Aktionsgruppe allerdings eine unerhebliche Rolle. Vielmehr wird die LEADER-Region mit einer Fläche von 1.922 km2 als zu groß und aufgrund unterschiedlich bewerteter sozio-ökonomischer Strukturen sowie einer fehlenden gemeinsamen Identität häufig als defizitär wahrgenommen. Ein Blick auf das ,kollektive Erwartungsmuster‘ der involvierten Akteure lässt zwei grundlegende Tendenzen erkennen: zum einen die umfassende und zum anderen die unbürokratische finanzielle Förderung. In der umfassenden Förderung wird die Chance gesehen, der vielfach als traumatisch erfahrenen Abwanderung wie auch deren Konsequenzen zu begegnen: Mit der ,anreizenden Mobilisierung‘ und Aktivierung der Bevölkerung sollen gerade in kleinen und mittleren Gemeinden Arbeitsplätze und Erwerbschancen geschaffen werden. Damit dies unbürokratischer vonstattengeht, wird besonders vom regionalen Ministerium für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung eine beschleunigte Abwicklung administrativer Angelegenheiten eingefordert, um die – trotz oder wegen der Krise – zahlreich eingereichten Projekte ins Werk zu setzen.

Als grundlegende thematische Ausrichtung von FEDE-SIBA wird die Förderung insbesondere kleiner und mittlerer Unternehmen wahrgenommen. Im Einzelnen erfahren die sieben zu Grunde gelegten Entwicklungsstrategien allerdings von Seiten der Lokalpolitiker wie auch der LEADER-Geschäftsstelle, die dafür verantwortlich zeichnet, eine überwiegend kenntnisreiche Stellungnahme. Im Spiegel der Wirtschafts- und Sozialpartner offenbaren die Entwicklungsstrategien hingegen häufig punktuelle Schwerpunktsetzungen mit teils starker sektoraler Gewichtung.

Formal als Verband verfasst, setzt sich die LAG FEDE-SIBA zusammen aus einer Hauptversammlung, bestehend aus 50 kollektiven und korporativen Akteuren, aus welcher der Vorstand mit Präsidium (14 bzw. vier Mitglieder) gewählt wird. Daneben umfasst das Akteursnetzwerk eine Geschäftsstelle als professionellen Organisationskern und einen staatsbeamteten Rechnungsprüfer, der für die administrative Abwicklung der Finanzen verantwortlich ist. Als das eigentliche Regierungs- und Entscheidungsorgan gilt der Vorstand, insbesondere das Präsidium. Quasi vollständig dominiert durch den öffentlichen Sektor, gehören alle politischen Vertreter dem in Extremadura seit der Transition bis zum Mai 2011 regierenden PSOE

Partido Socialista Obreo Español (deutsch: Sozialistische Spanische Arbeiterpartei).

an. Der qua Amt von den übrigen Vorstandsmitgliedern zuerkannte Führungsanspruch der Lokalpolitiker erscheint in den Interviews meist als gleichsam per se gegeben und größtenteils erwünscht. Sie können, allen voran der Präsident, auch als Schlüsselakteure der Lokalen Aktionsgruppe identifiziert werden. Daneben spielt auch der Geschäftsführer aufgrund seiner fachkundigen Expertise und Erklärungsgabe eine überaus wichtige Führungsrolle. Präsident und Geschäftsführer kristallisieren sich ebenso als die wichtigsten ,Kontaktpersonen‘ heraus.

Auf relationaler Ebene ergibt sich ebenfalls ein deutliches Muster: Die Beziehungen der politisch-administrativen Akteure untereinander sind – auch aufgrund der Tätigkeit in anderen politischen Gremien und Tätigkeiten auf lokaler wie regionaler Ebene – eng miteinander verflochten und werden als wesentlich für das Funktionieren der LAG erachtet. Die so genannten Wirtschafts- und Sozialpartner grenzen sich in auffälliger Weise von politischen Sphären ab. Sie sind miteinander teilweise bekanntschaftlich verbunden oder befreundet. Insgesamt pflegen nur wenige Akteure einen ,rein formellen‘ Umgang mit der Lokalen Aktionsgruppe, auch weil die relationale Grundorientierung überwiegend als solidarisch-kooperativ eingeschätzt wird. Einzige Ausnahme bildet der Rechnungsprüfer. Er ist nur wenigen persönlich bekannt. Nach außen wird von der Geschäftsführung nur seine Funktion, nicht aber – auch bei Nachfragen – die Person dahinter preisgegeben mit dem Ziel, kritische Fragen zu finanziellen Angelegenheiten zu vermeiden.

Die Formen der Entscheidungsfindung werden – auch durch die allseits geschätzte ,Vorarbeit‘ (u. a. Scoring) des LEADER-Managements – von den meisten Vorstandsmitgliedern als ausgewogen, gleichberechtigt und transparent empfunden. Die Entscheidungsverfahren verlaufen zumeist einstimmig. Der vorherrschende Governance-Modus Verhandlungen findet seine Grenze allerdings in der letzten Entscheidungsinstanz: Das regionale Ministerium für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung bescheidet hierarchisch über die Förderwürdigkeit der Projekte. Nach Ermessen der unterschiedlichen Akteure ist ein hohes Maß an Repräsentativität des Governance-Regimes hinsichtlich der regionalen Gesellschaftsstruktur gegeben. Einzige und deutliche Ausnahme bildet hier die männliche Überrepräsentation im Vorstand, auf die allerdings nur von weiblichen Vorstandsmitgliedern hingewiesen wird. Formell orientieren sich die Kriterien für die Mitgliedschaft an sozialen, wirtschaftlichen oder politischen Ämtern und Positionen. Die Mandatszeit der gewählten Mitglieder beträgt vier Jahre. Allerdings wird ein häufiger und vorzeitiger Wechsel von Wirtschafts- und Sozialpartnern bemängelt, was für die erschwerte Integration und Identifikation mit (den Entwicklungszielen) der Lokalen Aktionsgruppe verantwortlich gemacht wird. Durch den zuerkannten politisch-elitären Führungsanspruch innerhalb der LAG verläuft die Akquisition neuer Mitglieder häufig ,handverlesen‘ in Abstimmung der Lokalpolitiker mit dem LEADER-Management – über die Entscheider wird gewissermaßen ,vorentschieden‘.

Durch die wechselseitige Verflechtung der politischen Akteure auf lokaler und regionaler Ebene (bis zur Wahl 2011 regierte der PSOE 27 Jahre durchgängig in Extremadura) wird das vornehmlich politisch-elitär initiierte und inszenierte Regional Governance-Regime als zusätzliches entwicklungspolitisches (Förder-)Instrument von weiteren politischen Organen der Region durchweg positiv und als legitim agierend wahrgenommen. Der Governance-Stil der Lokalen Aktionsgruppe lässt sich als tendenziell männlich dominiert wie auch, etwas zugespitzt, klientelistischelitär charakterisieren. Dennoch oder gerade deswegen gehört FEDESIBA zu einer der ökonomisch erfolgreichsten Aktionsgruppen Extremaduras.

Die Fallstudie Warmińsko-Mazurskie (Polen)

Bis in die 1990er Jahre gab es in Polen weder eine kohärente Regionalpolitik noch eine Politik zur Entwicklung ländlicher Räume (Kozak 2001; Grosse 2004: 236; Pieper 2006: 357). Als Folge des 1945 eingeführten zentralistischen Staatsmodells basierte das politische Handeln auf den Vorschriften der bis zum Jahr 1990 regierenden Vereinigten Polnischen Arbeiterpartei

Polska Zjednoczona Partia Robotnicza (PZPR).

. Die existierenden 17 (ab 1950) bzw. 49 (ab 1975) Wojewodschaften

Eine Wojewodschaft ist ein Verwaltungsbezirk und gilt als oberste Stufe der territorialen Gliederung Polens. Seine Leitung unterliegt einem sogenannten Marschallamt.

hatten keine Zuständigkeiten für regionale oder ländliche Entwicklung. Die staatlichen Aufgaben waren dekonzentriert, das heißt, sie wurden den jeweils niedrigeren Verwaltungsebenen (Wojewodschaften und Gemeinden) zugeteilt. Diese mussten die entsprechenden Anweisungen ausführen und unterlagen der staatlichen Kontrolle (vgl. Garsztecki 2009: 208). Laut Garsztecki (2010: 193) wurde als Folge dessen „(...) das endogene Entwicklungspotenzial der polnischen Wojewodschaften und Regionen sträflich vernachlässigt“.

Erst mit der Einführung des EU-Vor-Beitrittsprogramms PHARE wurden ab Anfang der 1990er Jahre die Weichen für die Einführung von neuen Steuerungsformen in Polen und damit auch zur Stärkung der Regionalentwicklung gestellt (Kozak 2001; MRiRW 2004: 56). Neue Formen der Zusammenarbeit, wie z. B. sektorübergreifende, zum Teil informelle regionale und lokale Partnerschaften, wurden als Voraussetzung für die Durchführung von Maßnahmen und Projekten eingeführt. Darüber hinaus haben EU-Förderprogramme wie RAPID, SAPARD und STRUDER finanziell und konzeptionell zur Förderung der Regionalentwicklung, der Entwicklung ländlicher Räume und der Restrukturierung der Landwirtschaft beigetragen. Gleichzeitig bildeten die oben genannten Programme die einzige Finanzquelle der Regionalentwicklung bis zum Jahr 2000. Insbesondere war SAPARD das erste Programm, das den Anstoß für die Umsetzung der integrierten ländlichen Entwicklung gegeben hat (Grosse 2004: 249).

Die politischen Umbrüche im Jahre 1989 führten nicht nur zum Ende der Volksrepublik Polen, sondern brachten auch Veränderungen im Bereich der territorialen Selbstverwaltung mit sich. Mit der Einführung der kommunalen Selbstverwaltung („Gesetz über die Gemeindeselbstverwaltung“) im Jahre 1990 und dem Inkrafttreten der Verfassungen von 1992 und 1997 wurde der Dezentralisierungsprozess

Mit der Dezentralisierung ist die Bildung von lokalen bzw. regionalen Wahlkörperschaften (Landtage, Kreistage, Gemeinderäte) verbunden, die den Willen der lokalen bzw. regionalen Bevölkerung ausdrücken (vgl. Garsztecki 2009: 208).

initiiert und fortgesetzt (Zgromadzenie Narodowe 1997; Garsztecki 2009: 208). Ein Meilenstein auf dem Weg zur regionalen Selbststeuerung war die Verwaltungsreform vom 1. Januar 1999. Sie führte nämlich 16 Wojewodschaften ein (NUTS 2-Ebene), die mit der Aufgabe der Regionalpolitik beauftragt wurden. Seitdem müssen die Wojewodschaften regionale „Operationelle Programme“ (OP) unter Beteiligung der Zivilgesellschaft und des privaten Sektors erstellen und implementieren. Somit wurden in Polen die neuen Steuerungsformen des regionalen Regierens per Gesetz eingeführt und durch die regelmäßige Abrufung der EU-Strukturfonds seit dem EU-Beitritt 2004 gestärkt. Ab diesem Zeitpunkt beinhaltet jedes regionalbezogene Planungsdokument die Forderung nach Implementierung von neuen Steuerungsformen bei dessen Umsetzung. Außerdem wurden bei den Marschallämtern regionale Steuerungskomitees angesiedelt, die sich aus den Vertretern der regionalen Selbstverwaltung, Zivilgesellschaft und privaten Unternehmen zusammensetzen und die über die zu fördernden Projekte entscheiden sollen. Die Entwicklungsziele für Warmińsko-Mazurskie sind in der „Sozial-ökonomischen Entwicklungsstrategie der Wojewodschaft Warmińsko-Mazurskie bis 2020“ festgelegt und im „Regionalen Operationellen Programm – Warmińsko-Mazurskie 2007–2013“ zur Umsetzung vorgesehen. Gleichzeitig dient das letztere Programm der Erfüllung von Zielen der EU-Kohäsionspolitik auf der regionalen Ebene.

Mit LEADER wurden erstmals in ländlichen Räumen Polens die neuen Steuerungsformen im Sinne einer Regional Governance eingeführt. Polen, als ein neues EU-Mitglied seit 2004, durfte an der damals in Europa laufenden Gemeinschaftsinitiative LEADER+ 2000 bis 2006 nicht teilnehmen. Allerdings bestand die Möglichkeit, eine Maßnahme anzuwenden, die mit der LEADER-Gemeinschaftsinitiative vergleichbar war und aus dem „Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für Landwirtschaft“ (EAGFL) für den Zeitraum 2004 bis 2006 finanziert wurde. Diese Möglichkeit hat Polen in Anspruch genommen und LEADER+-ähnliche Maßnahmen im Operationellen Programm „Restrukturierung und Modernisierung des Ernährungssektors und Entwicklung ländlicher Räume“ integriert. LEADER+-ähnliche Maßnahmen wurden zentral verwaltet (Ministerium für Landwirtschaft und Dorfentwicklung) und umgesetzt (Stiftung der Hilfsprogramme für Landwirtschaft). Für die Auszahlung war die „Agentur für Restrukturierung und Modernisierung der Landwirtschaft“ zuständig. Im Zeitraum 2005–2006 formierten sich in Warmińsko-Mazurskie infolgedessen acht Lokale Aktionsgruppen.

In der neuen Förderperiode 2007 bis 2013 wird der LEADER-Ansatz im Programm für Entwicklung der ländlichen Räume (PROW) integriert. Im Gegensatz zu der früheren Förderperiode haben die Ämter der Wojewodschaften heute mehr Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Auswahl von Lokalen Aktionsgruppen, Schließung von Verträgen, Akzeptanz von lokalen Entwicklungsstrategien sowie der Projekte. Allerdings bleibt die Fördermittelauszahlung zentral verwaltet (MRiRW 2007: 304). Eine weitere wichtige Änderung ist die Tatsache, dass die LAGs zum ersten Mal über die durchzuführenden und zu finanzierenden Projekte selbst entscheiden können. Zurzeit gibt es 15 Lokale Aktionsgruppen in Warmińsko-Mazurskie.

Die ausgewählte LAG „Brama Mazurskiej Krainy“ entstand im Jahre 2006 aus regionalem Antrieb ,von unten‘. Die lokale Entwicklungsstiftung NIDA hat eine Ausschreibung zur Gründung der Lokalen Aktionsgruppe bekanntgegeben und daraufhin die Vertreter des Landkreises Nidzica und der benachbarten Gemeinden, Unternehmer und Nicht-Regierungsorganisationen zur Zusammenarbeit zusammengerufen.

Als grundsätzliches Akteursinteresse zeichnet sich die Erschließung von (Ko-) Finanzierungsquellen und Know-how über die Operationalisierung von LEADER ab. Für die Partizipation an der Lokalen Aktionsgruppe spielt die regionale Orientierung eine nicht zu vernachlässigende Rolle. So spiegelt sich beispielsweise im räumlichen Zuschnitt der LEADER-Region die Zugehörigkeit der Gemeinden zur historischen Region Masuren wider, die auch in der Namensgebung der LAG „Das Tor zum Masurischen Land“ sichtbar wird. Die LAG beruht auf einem freiwilligen Zusammenschluss von Gemeinden.

Die LAG wurde laut Aussagen von interviewten Personen „aus der Not heraus“ gegründet, und zwar mit der Erwartung, die Arbeitslosigkeit durch berufliche (Um-) Schulungen sowie Mobilisierung der inaktiven und arbeitslosen Dorfbewohner zu bekämpfen. Die thematische Ausrichtung der Gruppe konzentriert sich stark auf Tourismusförderung, speziell Förderung der Unternehmertätigkeit in der Tourismusbranche (Bed & Breakfast, regionale Produkte), Stärkung des sozialen Dorfgefüges durch Veranstaltungen, Konzerte und Feste sowie Förderung des regionalen Kulturerbes (z. B. Cluster-Projekt „Kulturerbe-Route“).

Die Lokale Aktionsgruppe besteht aus den Organen Mitgliederversammlung, Vorstand, Rat, Revisionskommission und Geschäftsstelle. Das wichtigste Entscheidungsgremium ist der Rat, in dem via Scoring und gegebenenfalls Mehrheitsabstimmung über die Projektauswahl und deren Finanzierung entschieden wird. Die Geschäftsstelle ist für die Projektkoordination zuständig und weist einen sehr hohen Professionalisierungsgrad auf (vier Personen mit betriebswirtschaftlichem bzw. juristischem Universitätsabschluss in Vollzeit tätig). Insgesamt zählt die LAG 46 Mitglieder, wobei in der quantitativen Zusammensetzung der soziale Sektor überwiegt (45 %), gefolgt vom öffentlichen (33%) und privaten Sektor (22 %). Es ist allerdings auffällig, dass im Rat der soziale Sektor gänzlich fehlt, obwohl er in der Zusammensetzung insgesamt dominiert.

Eine führende Rolle in der LAG spielt eindeutig der Geschäftsführer. Dies wird zurückgeführt auf seine herausragende Position in der Region als ehemaliger Bürgermeister von Nidzica, Gründer und Ko-Geschäftsführer des sozialen Unternehmens „Töpferdorf” sowie Geschäftsführer der lokalen Entwicklungsagentur NIDA – welche, wenn nötig, für die Darlehen bei den lokalen Banken für die LAG bürgt. Auch seine Ehefrau genießt ein hohes Ansehen als Geschäftsführerin der „Lokalen Stiftung Nidzica“. Im Jahr 2009 erhielt das Ehepaar eine Auszeichnung für soziales Engagement von der polnischen Ausgabe der Zeitschrift „Newsweek“. Darüber hinaus wurden die Bürgermeister der benachbarten Gemeinden als Schlüsselakteure identifiziert. Auch wenn in der Zusammensetzung Männer und Frauen gleichermaßen vertreten sind, überwiegt der Männeranteil in den Entscheidungsgremien sowie unter den genannten Schlüsselakteuren.

Hinsichtlich der Beziehungsebene dominieren informelle Kontakte. Aufgrund der Teilnahme an verschiedenen Veranstaltungen der LAG (Dorffeste, Konzerte, Besuche der befreundeten Lokalen Aktionsgruppen) wie auch der Mitarbeit in anderen Gremien, sind die Akteure häufig bekanntschaftlich und freundschaftlich miteinander verbunden. In Folge der durchgeführten Interviews wurde deutlich, dass die Interaktionsorientierungen der Mitglieder untereinander solidarisch und kooperativ sind. Dafür spricht, dass Entscheidungen dem Anspruch einer gemeinsamen Lösung zugunsten aller Beteiligten Genüge leisten müssen, sowie die Beobachtung, dass die Zusammensetzung der Lokalen Aktionsgruppe stabil bleibt und die Zahl der Mitglieder sogar wächst: Seit 2010 sind 15 neue Akteure hinzugekommen.

Insgesamt weist die LAG ein hohes Maß an Repräsentativität auf, sowohl in regionaler als auch sektoraler Hinsicht. Augenfällig ist allerdings die geringe Vertretung der jungen Generation in der Lokalen Aktionsgruppe, die gerade angesichts der Bevölkerungsabnahme, die viele ländliche Regionen trifft, kritisch erscheint. Was zudem ins Auge fällt, ist die mangelnde Emanzipation des sozialen Sektors in der Aktionsgruppe, der bisher keine gleichberechtigte Stimme im Rat hat. Die Akquisition neuer Mitglieder erfolgt über öffentliche Ausschreibungen in der Presse sowie auf der Internetseite. Laut dem Geschäftsführer ist die Gruppe für neue Mitglieder jederzeit offen, wobei zu den Kriterien der Wohnort innerhalb der räumlichen Grenzen des LAG-Gebietes sowie die Rechtsform des Mitglieds (Unternehmen oder Verein) gehören.

Der Governance-Stil der untersuchten LAG „Brama Mazurskiej Krainy“ lässt sich als charismatisch und personenbezogen bezeichnen. Dies erklärt sich aus der Tatsache, dass der Geschäftsführer eine entscheidende und gleichzeitig herausragende Rolle spielt. Ohne seine langjährige Erfahrung und politischen Kontakte als Bürgermeister hätte es die Lokale Aktionsgruppe in dieser Form nicht gegeben. Darüber hinaus ist er gleichzeitig Geschäftsführer einer lokalen Entwicklungsagentur, welche die LAG initiiert hat und sie finanziell sowie personell unterstützt. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die LAG „Brama Mazurskiej Krainy“, ähnlich der LAG FEDESIBA in Extremadura, eine der ökonomisch erfolgreichsten Aktionsgruppen in Warmińsko-Mazurskie ist. Das geht zurück auf ein enges und intensives Kontaktnetzwerk zwischen der LAG, der Entwicklungsstiftung NIDA und dem sozialen Unternehmen „Töpferdorf“, die allesamt über hochqualifizierte personelle Ressourcen (Humankapital) verfügen. Insgesamt kann die Lokale Aktionsgruppe mit ihrer als legitim erachteten regionalen sowie sektoralen Repräsentation, ihrer Offenheit und ihrem engen Kooperationsnetzwerk als ein konsensorientiertes und kooperatives Governance-Regime angesehen werden.

Die Fallstudie Western Isles (Schottland)

Die Regionalentwicklung Schottlands wird aktuell maßgeblich durch den Prozess der Devolution bestimmt, das heißt der Deregulierung des zentralistischen Staatssystems Großbritanniens. Von besonderer Bedeutung ist hierbei das Referendum von 1997, in dessen Folge Schottland ein deutlich höheres Maß an Selbstverwaltung erlangt hat, das unter anderem in einem selbst gewählten Landesparlament zum Ausdruck kommt (Mose 2005: 23). Gleichzeitig mit dem Prozess der Devolution vollzog sich auch ein Paradigmenwechsel hin zu mehr Partizipation, Regionalisierung und dem „joined-up government“

Unter ,,joined-up government“ versteht man eine kohärente Politik bzw. ein kohärentes Verwalten.

, das für mehr lokales Engagement plädiert (Brodda 2010: 99).

Im Fokus der schottischen Regionalpolitik stehen spätestens seit den 1960er Jahren die peripheren ländlichen Regionen des Landes, darunter auch die Inselgruppen der Inneren und Äußeren Hebriden, zu denen die Western Isles zählen. Während Fördermaßnahmen in diesem Raum anfangs durch das Highlands and Islands Development Bord (HIDB) verantwortet wurden, liegt die Zuständigkeit seit 1991 in den Händen von Highlands and Islands Enterprise (HIE), einer Regionalentwicklungsagentur, die den Charakter einer „Quango“, einer „quasi-autonomous non-governmental organization“ hat (Mose 2005: 23 f.). Zeitgleich mit dem institutionellen Wandel wurden ab den frühen 1990er Jahren mehrere neuartige Förderprogramme mit Modellcharakter eingeführt, die Brodda (2010: 99) als „regionalpolitische Experimente“ bezeichnet. Zu diesen „Experimenten“ gehörten die Initiativen The Dúthchas, Initiative at the Edge und LEADER. Während die ersten zwei Initiativen top-down also von der schottischen Regierung ins Leben gerufen wurden und punktuelle Modellprojekte bzw. Modellregionen förderten, wurden mit LEADER erstmalig längerfristig angelegte regionale Entwicklungsstrategien nach dem Bottom-up-Prinzip entwickelt und realisiert. Gemeinsam war den drei Initiativen die Förderung einer integrierten ländlichen Entwicklung, insbesondere durch Partizipation der betroffenen Bevölkerung, die Entwicklung und Etablierung von multi-sektoralen Partnerschaften, die Entwicklung nachhaltiger Handlungsansätze für die Teilregionen und eine Diversifizierung der Landwirtschaft. Mit den europäischen Förderinstrumenten war somit die Verwirklichung dieser Initiativen erst möglich geworden (vgl. Mose 2005: 23). Die erwähnten regionalen und lokalen Initiativen haben dazu geführt, dass Institutionen und Behörden die Bevölkerung und ihre Interessenvertreter zunehmend stärker zu beteiligen versuchen (Brodda 2010: 99). Als Ergebnis dieser ,regionalpolitischen Experimente‘ können heute insbesondere zahlreiche soziale Unternehmen angesehen werden, deren Gründung ungefähr auf das Jahr 2005 zurückgeht und die vielfältige Dienstleistungen, z. B. im Bereich der häuslichen Pflege, des Transports, Wohnungsbaus und Tourismus, anbieten. Ihre langfristige Wirkung ist zurzeit noch nicht absehbar (vgl. Mose/Jacuniak-Suda 2011; Jacuniak-Suda/Mose 2014).

Für die Western Isles, das Teilgebiet, auf das sich der Großteil der eigenen empirischen Untersuchungen konzentriert, war neben dem Aufbau einer Regionalentwicklungsagentur für den Gesamtraum der Highlands and Islands vor allem die Installierung des Councils als lokale Verwaltungs- und Planungsbehörde im Jahr 1974 von zentraler Bedeutung. Obwohl das Western Isles Council gesetzlich nicht für Regionalentwicklung zuständig ist, wurden mit seiner Gründung die Departments für Planung und Entwicklung sowie Wirtschaftsförderung etabliert. Zu den vom Council vorrangig mit Hilfe der EU-Strukturfonds geförderten Wirtschaftszweigen gehören erneuerbare Energien (Windkraft), Stahlverarbeitung, Weberei („Harris Tweed“) und Landwirtschaft (crofting

Als crofting wird eine spezielle Form der Landbewirtschaftung in den schottischen Highlands and Islands bezeichnet, die auf der Verpachtung von Kleinstflächen zur Lebensmittelerzeugung im Nebenerwerb basiert. Die Einrichtung der sogenannten crofts geht auf den „Crofters Holdings (Scotland) Act“ aus dem Jahre 1886 zurück.

) Darüber hinaus hat das Council auch zahlreiche Infrastrukturprojekte gefördert und mitfinanziert: den Ausbau von Land- und Dammstraßen (causeways) Flughäfen, Häfen und Fährverbindungen.

Die Regionalentwicklungsagentur Highlands and Islands Enterprise ist mit zehn regionalen Büros in allen Teilen der Region vertreten, davon eines in Stornoway, Western Isles. Fördermittelempfänger waren ursprünglich vor allem kleine Unternehmen sowie soziale Projekte von Nichtregierungsorganisationen. Zudem war Highlands and Islands Enterprise seit 1991 auch für die Verwaltung und Abwicklung der LEADER-Initiative zuständig. Infolge einer weit reichenden Restrukturierung, verbunden mit Mittelkürzungen, Personalabbau und Prioritätenänderung, konzentriert sich Highlands and Islands Enterprise seit 2007 primär auf die Förderung von Unternehmen mit Wachstums- und Exportpotenzial. Dies kann als konsequente Umsetzung der wirtschaftspolitischen Prioritätensetzung der schottischen Regierung („The Government Economic Strategy 2007“) interpretiert werden. Zugleich ist damit eine deutliche Einschränkung der vormals beträchtlichen Autonomie von Highlands and Islands Enterprise einhergegangen. LEADER und andere gemeindeorientierte Entwicklungsprojekte sowie kleine (Familien-)Unternehmen können seitdem nicht mehr (so wie bisher) finanziell unterstützt werden. Die Förderung von kleinen Unternehmen fällt somit heute allein in das Aufgabengebiet des Councils.

Die LAG „Outer Hebrides“, die für die vergleichende Untersuchung ausgewählt wurde, entstand 2007 auf Bestreben des Western Isles Council (Top-Down). Die Gruppe hat ihren Ursprung allerdings in der bereits 1993 gegründeten LAG „Skye, Lochalsh & the Western Isles“ (2001 bis 2006) (vgl. Brodda 2010). Im Jahr 2006 entschied die schottische Regierung über die Aufteilung der Gruppe als Folge des Dezentralisierungsprozesses (Devolution).

Als hauptsächliches Interesse für die Mitgliedschaft wird der Informationsgewinn über Finanzierungsmechanismen und die Operationalisierung des LEADER-Programmes in der Förderperiode 2007–2014 genannt. Der regionalen Orientierung im Hinblick auf die gesamte LEADER-Region kommt wenig Einfluss für die Beteiligung der Akteure zu. Der regionale Zuschnitt definiert sich über die Verwaltungsgrenzen des Western Isles Council. Infolgedessen wurden sämtliche Verwaltungsbezirke (wards) automatisch dem LAG-Gebiet eingegliedert. Von den Akteuren werden eher auf Teilregionen ausgerichtete Identitäten (local pride) deutlich akzentuiert und eine damit einhergehende lokale, häufig inselbezogene Solidarität. Die Mitglieder haben insgesamt gesehen keine besonderen Erwartungen, da sie (bzw. die Organisationen, welche sie vertreten) in der Regel von den Projekten nicht direkt profitieren. Ihre Rolle besteht darin, diese lediglich sachlich und den Kriterien gemäß zu bewerten. Es heißt, dass die Mitglieder selbst keinen Antrag stellen dürfen.

Hinsichtlich der thematischen Ausrichtung der Gruppe zielen die meisten Projekte auf die Wirtschaftsförderung ab. Es überwiegen Projekte, welche auf die Gründung (seed funding) und Förderung von sozialen Unternehmen (community enterprises) abzielen und dadurch Arbeitsplätze schaffen. Die Mitglieder weisen darauf hin, dass Initiativen, die die Entwicklung von Erwerbschancen zum Ziel haben, von LEADER nicht gefördert werden dürfen. Es herrscht jedoch die Überzeugung vor, dass Projekte primär mit Erwerbscharakter auch durch LEADER gefördert werden sollten, um auf diese Weise das Unternehmertum (entrepreneurship) zu stärken. Da Kriterien und die thematischen Richtlinien für die Förderung zentral von der schottischen Regierung festgelegt werden, gibt es bislang jedoch kaum Spielraum für die Umsetzung einer solchen Vision für die Region.

Die Lokale Aktionsgruppe besteht aus 12 Mitgliedern. Ihre Struktur ist durch folgende Organe charakterisiert: Generalversammlung (12 Mitglieder), „committee“ (keine feste Personengruppe, sondern Personen, die bereit sind, an der Bewertung und Auswahl der zu fördernden Projekte teilzunehmen, meistens sechs Mitglieder) und Geschäftsstelle (zwei Vollzeit-, eine Teilzeit-Arbeitskraft). Die Mitglieder sind der LAG nicht freiwillig beigetreten, sondern wurden gezielt von Amts wegen in das Gremium entsandt. Die Interviews ergaben, dass die Mehrheit der Vertreter des sozialen Sektors (Repräsentation der Interessen von Frauen, Jugendlichen, Senioren) in Wirklichkeit Staatsbeamte sind und die Mitgliedschaft in der Lokalen Aktionsgruppe ihnen auferlegt wurde. Daraus resultiert folgende (bereinigte) quantitative Verteilung der Vertreter: öffentlicher Sektor 64 %, sozialer Sektor 36 %. Der private Sektor ist nicht vertreten. Das Verhältnis zum Western Isles Council gilt, nicht zuletzt aufgrund der engen personellen Verflechtungen in verschiedenen Gremien, als sehr gut.

Formelles Entscheidungsgremium der LAG bildet das „committee“, in dem die Vertreter des öffentlichen Sektors dominieren. Als Schlüsselakteure wurden eine Vertreterin der lokalen Entwicklungsagentur (Highlands and Islands Enterprise), eine Vertreterin des dritten Sektors, ein Geschäftsführer sowie das Personal der Geschäftsstelle genannt. Die meisten Mitglieder kennen sich aus anderen Gremien, private Kontakte werden allerdings nicht gepflegt. Auch wenn der Grundton der Zusammenarbeit in der LAG selbst solidarisch und kooperativ ist, ist der Wettbewerbsgeist zwischen den Gemeindegruppen, die mit ihren Projektideen um die LEADER-Fördergelder werben, stark spürbar.

Die Entscheidungsfindung über Projekte erfolgt anhand zweier Gutachten: eines von Seiten der Projektmanagerin (formale Kriterien) und eines von Seiten eines unabhängigen Sachverständigen (Finanzierung, sachliche Richtigkeit). Dann erfolgt ein individuelles Scoring anhand der Projektbeschreibung, um eventueller Beeinflussung durch Dritte entgegenzuwirken. Über laufende Angelegenheiten, Aufnahme neuer Mitglieder oder strittige Projekte wird in der Vollversammlung einstimmig entschieden. Zusammenfassend wird der Entscheidungsprozess und dessen Durchführung als effektiv und transparent wahrgenommen. Die regionale Repräsentanz des Governance-Regimes wird dahingegen als unzureichend empfunden. So fehlen beispielsweise Interessenvertreter einiger Inseln, welche formell zum LAG-Gebiet gehören (Isle of Lewis, Harris, North und South Uist). Dazu kommt noch die Einschätzung einiger Experten und Interviewpartner, dass die Fördergelder für ländliche Räume grundsätzlich nicht an alle Inseln gleich verteilt werden, sondern größtenteils in der Hauptstadtregion von Stornoway verbleiben, dem Wirtschafts-, Bildungs- und Verwaltungszentrum der Region.

Eine offizielle Mitgliederakquisition mit Ausschreibung in der lokalen Presse oder auf der Internetseite gibt es nicht. Die künftigen Mitglieder werden während der Generalversammlung vorgeschlagen. Bei den Mitgliedern bzw. Kandidaten handelt es sich um einflussreiche, gut vernetzte Persönlichkeiten, die in der Region wichtige Institutionen bzw. Organisationen repräsentieren (z. B. Regionalverwaltung, Wirtschaftsentwicklungsagentur, „Scottish Crofting Federation“) bzw. langjährige Erfahrungen in der Gemeindearbeit haben. Insgesamt beklagen die Mitglieder der LAG ein mangelndes Engagement in den eigenen Reihen sowie grundsätzlich die Schwierigkeit, neue Mitglieder zu gewinnen. Insbesondere wird dies im Zusammenhang mit einem Mangel an ehrenamtlichem Engagement der Vertreter von Jugend- und Frauenverbänden oder weiterer Gebietseinheiten gesehen. So weist die LAG auch eine starke Mitgliederrotation auf: Von acht interviewten offiziellen Mitgliedern im Jahre 2010 (abgesehen von der Geschäftsstelle) haben sieben Personen die Lokale Aktionsgruppe inzwischen verlassen; drei Mitgliedsposten bleiben vakant.

http://www.outerhebridesleader.co.uk/lag.html (23.11.2013).

Der Governance-Stil der LAG „Outer Hebrides“ kann aufgrund ihrer besonderen Merkmale als exklusiv und staatlich dominiert bezeichnet werden. Insgesamt fällt ein sehr niedriges Maß an Repräsentativität auf, sowohl hinsichtlich der sektoralen als auch der regionalen Zusammensetzung. Denn erstens vertritt die überwältigende Mehrheit staatliche Institutionen und zweitens fehlt es an Repräsentativität der meisten Kommunen, die faktisch zum LAG-Gebiet gehören. Da die LAG-Mitglieder ausschließlich die ihnen gut bekannten und einflussreichen Personen als neue Mitglieder benennen– was einigen durchaus als pragmatisch sinnvoll gilt – wird diese Legitimationspraxis und die daraus resultierende Repräsentation allerdings weitgehend nicht als legitim anerkannt. Zudem fällt auf, dass die Mitglieder nicht aus eigenem Willen der Lokalen Aktionsgruppe beigetreten sind, sondern ihr von Amts wegen angehören. All diese Merkmale deuten darauf hin, dass es sich im Fall der LAG „Outer Hebrides“ um ein kaum als legitim wahrgenommenes Governance-Regime handelt. Inwieweit die selektive Repräsentativität (politisch) gewollt ist oder aber von einer grundsätzlich mangelnden „personal and professional capacity“ in einem ländlich-peripheren Raum zeugt, bleibt offen.

Regional Governance-Stile im europäischen Vergleich

Ähnlich wie dies in einem Vorgängerprojekt schon für ausgewählte Länder Mittel-, West- und Nordeuropas (Österreich, Schottland, Schweden) identifiziert werden konnte (Brodda 2010), hat die ländliche Regionalentwicklung seit den 1990er Jahren auch in Mittelost- sowie Südeuropa (hier: Polen, Spanien) tief greifende konzeptionelle Veränderungen erfahren. Maßgeblich wurden und werden diese durch Ideen einer integrierten ländlichen Entwicklung bestimmt, die sich primär sektorübergreifenden, auf die Mobilisierung der endogenen Potenziale zielenden und partizipativ angelegten Handlungsansätzen verpflichtet fühlen. Zentrale Bedeutung ist dabei der Entstehung neuartiger Strukturen einer Regional Governance beizumessen, die ein konstitutives Merkmal ländlicher Entwicklungspolitiken in ganz Europa geworden sind. Zum einen stellen diese eine Voraussetzung für die Etablierung integrierter Handlungsansätze dar, andererseits wirken diese aber ihrerseits erheblich auf die Ausbildung entsprechender Governance-Strukturen ein. Entscheidend ist die Verbreitung und Umsetzung solcher Ansätze durch politische Initiativen seitens der EU befördert worden, von denen die Installierung der Gemeinschaftsinitiative LEADER und deren Nachfolgeprogrammen bis heute eine herausragende Rolle auch und gerade für die Entstehung von Regional Governance spielt. Von Bedeutung sind aber ebenso nationale Programme vergleichbarer Provenienz, die ursprünglich als Experimente insbesondere für die Entwicklung peripherer ländlicher Räume konzipiert waren, inzwischen als Instrumente der Regionalentwicklung jedoch kaum noch wegzudenken sind.

Die Entstehung von Governance-Strukturen und deren zunehmender Bedeutungsgewinn sind vielfach als ein paradigmatischer Wandel für die Regionalentwicklung (und darüber hinaus) thematisiert worden. Diese Wahrnehmung geht häufig mit der Vermutung, bisweilen auch der Unterstellung einher, dass sich diese Strukturen im Großen und Ganzen stark gleichen würden und nach ähnlichen Mustern angelegt seien bzw. funktionierten. Die eigenen empirischen Erhebungen zeichnen hingegen ein deutlich differenzierteres Bild.

Für alle drei Fallstudien (Extremadura, Warminsko-Mazurskie, Western Isles) konnte aufgezeigt werden, dass es im Zuge der neuartigen Ansätze ländlicher Entwicklung zur Ausbildung netzwerkartiger Akteurskonstellationen einer Regional Governance gekommen ist, die unterschiedliche staatliche, privatwirtschaftliche und zivilgesellschaftliche Akteure umfassen. Diese spielen in allen Untersuchungsgebieten eine zentrale Rolle für die Umsetzung integrierter Handlungsansätze im Rahmen der ländlichen Entwicklung. Während deren Anfänge in Spanien und Schottland auf die 1990er Jahre zurückdatieren, stellen sie für Polen – bedingt durch die Herausforderungen, die dem Land nach 1989 aus dem Transformationsprozess erwuchsen – ein deutlich jüngeres Phänomen dar. Die nicht zu übersehende Heterogenität der jeweiligen politischen und gesellschaftlichen Rahmensetzungen bringt es allerdings mit sich, dass die konkrete Ausgestaltung der Governance-Strukturen im Rahmen der untersuchten LEADER-Gruppen und deren Funktionsweisen große Unterschiede aufweisen. Erwähnenswert erscheint an dieser Stelle vor allem der stark klientelistisch angelegte Governance-Stil, wie er für die Fallstudie in Spanien aufgezeigt werden konnte. Ebenso auffällig ist die mangelnde Emanzipation der zivilgesellschaftlichen Akteure, wie sie sich in den Fallstudien in Polen und auch Schottland widerspiegelt. Ins Auge fallen zudem die unübersehbare Dominanz der staatlichen Akteure und das Fehlen privater Akteure in der schottischen Fallstudie, die insgesamt mit einer gering ausgeprägten Repräsentativität einhergehen. Diese Beobachtungen geben deutliche Hinweise darauf, dass die Ausbildung von Regional Governance-Strukturen in Europa keineswegs einem einheitlichen Muster folgt, sondern ausgesprochen individuelle Ausprägungen mit sich bringt.

Tabelle 1 gibt in generalisierender Form die wesentlichen Aspekte der unterschiedlichen Regional Governance-Stile

Analysedimensionen von Regional Governance-Stilen ausgewählter europäischer Fallstudien. (Quelle: eigene Darstellung)

AnalysedimensionenFallstudie: Extremadura / LAG FEDESIBAFallstudie: Warmińsko-Mazurskie / LAG Brama Mazurskiej KrainyFallstudie: Western Isles / LAG Outer Hebrides
Entstehung
Initiierungsimpuls der AkteurskonstellationTop-down; down upBottom-upTop-down
Schlüsselakteure für InitiierungVertreter des öffentlichen SektorsVertreter des sozialen SektorsVertreter des öffentlichen Sektors
Handlungsorientierungen
InteressenErschließen von (Ko-)Finanzierungsquellen zur Verbesserung der sozioökonomischen Situation vor allem von kleinen und mittleren GemeindenErschließen von (Ko-)Finanzierungs- quellen, Verbesserung von Know-how über Operationalisierung von LEADERErschließen von (Ko-)Finanzierungsquellen, Verbesserung von Know-how
Regionale Identität(en)Bezogen auf das Gesamtgebiet der LEADER-Gruppe nicht ausgeprägtStark ausgeprägt hinsichtlich der Zugehörigkeit zu der historischen Region MasurenKaum ausgeprägt, Nord-Süd-Gefälle, starke Konkurrenz zwischen Teilregionen, starke lokale (inselbezogene) Solidarität und Identität
ErwartungenUmfassende und unbürokratische finanzielle Förderung, um Abwanderung und deren Konsequenzen entgegen zu wirken und Erwerbschancen zu schaffenMobilisierung inaktiver Gruppen der Dorfbevölkerung, Bekämpfung der ArbeitslosigkeitKeine ausgeprägten
Thematische Ausrichtung(en)Vor allem Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen insbesondere im Bereich TourismusTourismusförderung, Stärkung des sozialen Dorfgefüges und Förderung des KulturerbesFörderung der sozialen Unternehmen und Dienstleistungen für ländliche Gemeindegruppen, Förderung des Kulturerbes
FunktionsweiseInstitutioneller Rahmen und Akteurskonstellation
Konstitutive OrganeHauptversammlung, Vorstand und Geschäftsstelle (Projektkoordination) sowie staatlicher RechnungsprüferMitgliederversammlung, Vorstand, Rat, Revisionskommission, Geschäftsstelle (Projektkoordination)Mitgliederversammlung, „committee“, Geschäftsstelle (Projektkoordination)
Zusammensetzung der Lokalen Aktionsgruppe50 Akteure als Mitglieder, ausgeglichenes Verhältnis von privatwirtschaftlichem, zivilgesellschaftlichem und öffentlichem Sektor46 Mitglieder, Dominanz des sozialen Sektors12 Mitglieder, Dominanz des öffentlichen Sektors, kein Vertreter der Privatwirtschaft
LeadershipÖffentlicher Sektor und LEADER-ManagerÖffentlicher Sektor, „Bürgermeisterallianz“Persönlichkeitsabhängig
Schlüsselakteure in der derzeitigen Lokalen AktionsgruppePräsident (Bürgermeister) und GeschäftsführerGeschäftsführer, BürgermeisterVertreterin der lokalen Wirtschaftsentwicklungsagentur, Vertreterin der Nichtregierungsorganisationen, Geschäftsführer
BeziehungsebenenTeils formell, aber überwiegend informell, öffentlicher Sektor eng miteinander verwoben – auch aus Tätigkeiten in anderen (politischen) GremienTeils formell, aber überwiegend informell, gemeinsame Teilnahme an Kulturveranstaltungen, private Kontakte, Bekanntschaft und Tätigkeit in anderen (politischen) GremienFormell, Bekanntschaft und Tätigkeit in anderen (politischen) Gremien
InteraktionsorientierungenSolidarisch-kooperativÜberwiegend solidarisch-kooperativ, gelegentlich kompetitivSolidarisch-kooperativ, gelegentlich kompetitiv, geht auf die starke Konkurrenz zwischen Teilregionen zurück
Legitimationsgrundlagen
Formen der Entscheidungsfindung (hinsichtlich der Förderwürdigkeit von Projekten)Formelles Entscheidungsgremium: Vorstand, starke Position des öffentlichen Sektors im Vorstand; anhand eines fachlichen Gutachtens der Geschäftsführung (scoring) wird über Projekte debattiert und überwiegend einstimmig entschieden; letzte Entscheidung fällt auf der Ebene des zuständigen regionalen MinisteriumsFormelles Entscheidungsgremium: Rat, starke Position des privaten Sektors im Rat, individuelles Scoring anhand der Projektbeschreibung, Projektauswahl erfolgt nach Punkten, über ,heikle‘ Projekte wird diskutiert und anschließend überwiegend einstimmig entschiedenFormelles Entscheidungsgremium: „committee“, starke Position des öffentlichen Sektors im „committee“, individuelles Scoring anhand zweier Gutachten der Projektkoordinatorin und eines Fachmannes, Projektauswahl erfolgt nach Punkten, über ,heikle‘ Projekte wird diskutiert und anschließend überwiegend einstimmig entschieden
RepräsentativitätRepräsentation wird als relativ vollständig wahrgenommen, allerdings starke Dominanz des öffentlichen Sektors und geringer Frauenanteil im VorstandAlle Gemeinden werden durch Bürgermeister, Vereine und Unternehmer repräsentiert, Jugendliche nicht repräsentiert, geringer Frauenanteil im Ratkeine Vertretung der meisten Teilregionen, geringe Repräsentation des sozialen Sektors, privater Sektor nicht repräsentiert, Jugendliche ebenfalls nicht vertreten
Kriterien für die MitgliedschaftInstitutionelle bzw. organisationale Position; formell an vierjährige Mandatszeit gebunden, allerdings häufiger und vorzeitiger Wechsel von Wirtschafts- und SozialpartnernWohnort innerhalb des LAG-Gebietes, institutionelle bzw. organisationale Position, Beitritt jeder Zeit möglichInstitutionelle bzw. organisationale Position, Bevorzugung einflussreicher Persönlichkeiten
Akquisition neuer MitgliederZumeist ,Vorauswahl‘ und Einladung durch Vorstandsmitglieder wie auch des GeschäftsführersAusschreibungen in der Presse und im Internet,Vorauswahl‘ und Einladung durch die Mitglieder
Regional Governance “StilKlientelistischelitärCharismatisch-personenbezogenExklusiv-staatlich dominiert

wieder, wie sie am Beispiel der untersuchten LEADER-Aktionsgruppen herausgearbeitet wurden.

Während die empirischen Erhebungen vor allem Einblicke in die Binnenstruktur der ausgewählten LEADER-Gruppen erlaubt haben, sind Aussagen zur etwaigen Verallgemeinerung der beobachteten Phänomene gleichwohl enge Grenzen gesetzt. Die auffällige Differenzierung unterschiedlicher Stile der Governance wird schwerlich allein aus den nationalen Rahmensetzungen abzuleiten sein, sondern ist vielmehr Ausdruck jeweils ausgesprochen komplex strukturierter Akteurskonstellationen, die für die Entstehung der entsprechenden Governance-Strukturen von zentraler Bedeutung sind. Aus diesem Befund erwächst der Bedarf für weitergehende, vor allem breiter angelegte Studien auf einer vergleichenden europäischen Ebene, die vor allem weitere Netzwerke der ländlichen Entwicklung, aber auch zusätzliche Länder- bzw. Regionalstudien einbeziehen müssten. Die hier vorgestellten unterschiedlichen Regional Governance-Stile können dafür eine geeignete Grundlage bieten.

Abb. 1

Lage der Untersuchungsgebiete in Europa
Lage der Untersuchungsgebiete in Europa

Analysedimensionen von Regional Governance-Stilen ausgewählter europäischer Fallstudien. (Quelle: eigene Darstellung)

AnalysedimensionenFallstudie: Extremadura / LAG FEDESIBAFallstudie: Warmińsko-Mazurskie / LAG Brama Mazurskiej KrainyFallstudie: Western Isles / LAG Outer Hebrides
Entstehung
Initiierungsimpuls der AkteurskonstellationTop-down; down upBottom-upTop-down
Schlüsselakteure für InitiierungVertreter des öffentlichen SektorsVertreter des sozialen SektorsVertreter des öffentlichen Sektors
Handlungsorientierungen
InteressenErschließen von (Ko-)Finanzierungsquellen zur Verbesserung der sozioökonomischen Situation vor allem von kleinen und mittleren GemeindenErschließen von (Ko-)Finanzierungs- quellen, Verbesserung von Know-how über Operationalisierung von LEADERErschließen von (Ko-)Finanzierungsquellen, Verbesserung von Know-how
Regionale Identität(en)Bezogen auf das Gesamtgebiet der LEADER-Gruppe nicht ausgeprägtStark ausgeprägt hinsichtlich der Zugehörigkeit zu der historischen Region MasurenKaum ausgeprägt, Nord-Süd-Gefälle, starke Konkurrenz zwischen Teilregionen, starke lokale (inselbezogene) Solidarität und Identität
ErwartungenUmfassende und unbürokratische finanzielle Förderung, um Abwanderung und deren Konsequenzen entgegen zu wirken und Erwerbschancen zu schaffenMobilisierung inaktiver Gruppen der Dorfbevölkerung, Bekämpfung der ArbeitslosigkeitKeine ausgeprägten
Thematische Ausrichtung(en)Vor allem Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen insbesondere im Bereich TourismusTourismusförderung, Stärkung des sozialen Dorfgefüges und Förderung des KulturerbesFörderung der sozialen Unternehmen und Dienstleistungen für ländliche Gemeindegruppen, Förderung des Kulturerbes
FunktionsweiseInstitutioneller Rahmen und Akteurskonstellation
Konstitutive OrganeHauptversammlung, Vorstand und Geschäftsstelle (Projektkoordination) sowie staatlicher RechnungsprüferMitgliederversammlung, Vorstand, Rat, Revisionskommission, Geschäftsstelle (Projektkoordination)Mitgliederversammlung, „committee“, Geschäftsstelle (Projektkoordination)
Zusammensetzung der Lokalen Aktionsgruppe50 Akteure als Mitglieder, ausgeglichenes Verhältnis von privatwirtschaftlichem, zivilgesellschaftlichem und öffentlichem Sektor46 Mitglieder, Dominanz des sozialen Sektors12 Mitglieder, Dominanz des öffentlichen Sektors, kein Vertreter der Privatwirtschaft
LeadershipÖffentlicher Sektor und LEADER-ManagerÖffentlicher Sektor, „Bürgermeisterallianz“Persönlichkeitsabhängig
Schlüsselakteure in der derzeitigen Lokalen AktionsgruppePräsident (Bürgermeister) und GeschäftsführerGeschäftsführer, BürgermeisterVertreterin der lokalen Wirtschaftsentwicklungsagentur, Vertreterin der Nichtregierungsorganisationen, Geschäftsführer
BeziehungsebenenTeils formell, aber überwiegend informell, öffentlicher Sektor eng miteinander verwoben – auch aus Tätigkeiten in anderen (politischen) GremienTeils formell, aber überwiegend informell, gemeinsame Teilnahme an Kulturveranstaltungen, private Kontakte, Bekanntschaft und Tätigkeit in anderen (politischen) GremienFormell, Bekanntschaft und Tätigkeit in anderen (politischen) Gremien
InteraktionsorientierungenSolidarisch-kooperativÜberwiegend solidarisch-kooperativ, gelegentlich kompetitivSolidarisch-kooperativ, gelegentlich kompetitiv, geht auf die starke Konkurrenz zwischen Teilregionen zurück
Legitimationsgrundlagen
Formen der Entscheidungsfindung (hinsichtlich der Förderwürdigkeit von Projekten)Formelles Entscheidungsgremium: Vorstand, starke Position des öffentlichen Sektors im Vorstand; anhand eines fachlichen Gutachtens der Geschäftsführung (scoring) wird über Projekte debattiert und überwiegend einstimmig entschieden; letzte Entscheidung fällt auf der Ebene des zuständigen regionalen MinisteriumsFormelles Entscheidungsgremium: Rat, starke Position des privaten Sektors im Rat, individuelles Scoring anhand der Projektbeschreibung, Projektauswahl erfolgt nach Punkten, über ,heikle‘ Projekte wird diskutiert und anschließend überwiegend einstimmig entschiedenFormelles Entscheidungsgremium: „committee“, starke Position des öffentlichen Sektors im „committee“, individuelles Scoring anhand zweier Gutachten der Projektkoordinatorin und eines Fachmannes, Projektauswahl erfolgt nach Punkten, über ,heikle‘ Projekte wird diskutiert und anschließend überwiegend einstimmig entschieden
RepräsentativitätRepräsentation wird als relativ vollständig wahrgenommen, allerdings starke Dominanz des öffentlichen Sektors und geringer Frauenanteil im VorstandAlle Gemeinden werden durch Bürgermeister, Vereine und Unternehmer repräsentiert, Jugendliche nicht repräsentiert, geringer Frauenanteil im Ratkeine Vertretung der meisten Teilregionen, geringe Repräsentation des sozialen Sektors, privater Sektor nicht repräsentiert, Jugendliche ebenfalls nicht vertreten
Kriterien für die MitgliedschaftInstitutionelle bzw. organisationale Position; formell an vierjährige Mandatszeit gebunden, allerdings häufiger und vorzeitiger Wechsel von Wirtschafts- und SozialpartnernWohnort innerhalb des LAG-Gebietes, institutionelle bzw. organisationale Position, Beitritt jeder Zeit möglichInstitutionelle bzw. organisationale Position, Bevorzugung einflussreicher Persönlichkeiten
Akquisition neuer MitgliederZumeist ,Vorauswahl‘ und Einladung durch Vorstandsmitglieder wie auch des GeschäftsführersAusschreibungen in der Presse und im Internet,Vorauswahl‘ und Einladung durch die Mitglieder
Regional Governance “StilKlientelistischelitärCharismatisch-personenbezogenExklusiv-staatlich dominiert

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