1. bookVolume 70 (2012): Issue 2 (April 2012)
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Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Sectoral Institutional Systems and the Governance of Cultural Landscapes as Regional Action Arenas

Published Online: 30 Apr 2012
Volume & Issue: Volume 70 (2012) - Issue 2 (April 2012)
Page range: 147 - 160
Received: 07 Jun 2011
Accepted: 30 Nov 2011
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

The article contributes a perspective of political science to debates on the social construction of cultural landscapes. For that purpose the conceptual relationship between constructivism and the dualistic theoretical approaches of institutionalism and governance analysis will firstly be discussed. Subsequently, the empirical analysis of the social construction of landscapes is documented concerning two fields of empirical observation: the field of sectoral institutional systems (nature conservation, heritage preservation, policy for rural areas, tourism policy, spatial planning) in a multi-level perspective, and the field of cultural landscapes as regional action arenas, where sectoral policies are operative and interact with each other. The logics of sectoral institutional systems are formative for regional agency. But they are modified mainly due to the existence of regional informal institutions such as spatial images, traditions, and attributions of the specific character of the landscape. These informal institutions have an important influence on the agency of stakeholders in largescale reserves, cultural landscapes on the list of UNESCO world heritage sites, integrated rural development projects or tourism regions. Their influence tends to be stronger than the influence of central formal and informal institutions. The paper introduces a typology of governance forms which are specific for the constitution of landscapes as action arenas, such as the strategic communication about historical or endangered landscape elements, the creation of thematic locations, regional marketing, and the invention of regional traditions. Informal institutions are used by collective actors as fundament of their agency. This can be characterised as a sort of strategic essentialism.

Keywords

Einleitung

Die „Kulturlandschaft“ wird seit einigen Jahren sowohl in der Raumentwicklungspolitik als auch in den Raumwissenschaften verstärkt thematisiert. Eine wesentliche Triebfeder bilden Globalisierungsdiskurse. Die Thematisierung und zunehmende kollektive Auseinandersetzung mit „Kulturlandschaften“ dienen einer stärkeren Berücksichtigung regionaler Identitäten angesichts einer befürchteten globalen kulturellen Homogenisierung und richten sich gegen globalistische Agenden (vgl. Olwig 2011: 401 ff.). In diesem Kontext wird Kulturlandschaft – wie auch die „Kultur“ im Allgemeinen (vgl. Yúdice 2008) – zu einer Ressource regionalpolitischer Agenden.

In Publikationen zur Kulturlandschaftsthematik werden häufig Veränderungen der physischen Umwelt beklagt. Die Klage über die ästhetische Nivellierung und Zerstörung der Kulturlandschaft ist seit dem Heimatschutz des 19. Jahrhunderts ein bedeutender Topos (Schmoll 2004). Diesem „Verlustparadigma“ folgend fokussieren traditionelle Ansätze der Kulturlandschaftsforschung auf schützenswerte physisch-materielle Elemente.

Eine solche einseitig normativ-schutzorientierte und elementaristische Forschungsperspektive wird der Veränderung der mit dem Kulturlandschaftsbegriff verbundenen gesellschaftlichen Zielvorgaben aber nicht mehr in ausreichendem Maße gerecht, denn Kulturlandschaften werden auf regionaler Ebene durch eine Vielzahl unterschiedlicher Akteure als Entwicklungspotenziale neu entdeckt (vgl. Schenk 2006). Anknüpfungspunkte bieten das Europäische Raumentwicklungskonzept (1999), die Europäische Landschaftskonvention (2000) sowie die „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ (2006). Aus der Vielfalt schutz- und entwicklungsorientierter Perspektiven auf Kulturlandschaft ergeben sich auch neue Anforderungen an die raumwissenschaftliche Forschung. Es gilt mit diesem Beitrag daher erstens die Fragestellung zu klären, wie sich das heterogene politische Handlungsfeld des Schutzes und der Entwicklung von Kulturlandschaften darstellt – und zwar in seiner Komplexität als Querschnittsaufgabe sektoraler Institutionensysteme.

Zudem sollen zweitens politikwissenschaftliche Forschungsansätze als Beiträge für ein besseres Verständnis der gesellschaftlichen Konstruktion von Kulturlandschaften fruchtbar gemacht werden. Damit wird auf ein weiteres Desiderat reagiert: Jüngere Forschungsansätze der Humangeographie und der Soziologie (vgl. Robertson/Richards 2003; Kaufmann 2005; Jones 2006; Kühne 2008) haben die Kulturlandschaftsforschung erweitert. Die physische „Realität“ der Kulturlandschaften stellt weiterhin einen wichtigen Bezugspunkt dar, dem Handeln, symbolischen Bewertungen, normativen Konstruktionen von Raumbildern und – ganz allgemein – Formen der kulturellen und gesellschaftlichen Praxis kommen aber eine größere Bedeutung zu (vgl. Gailing/Keim 2008). Allerdings liegen bislang nur wenige politikwissenschaftliche Studien zur gesellschaftlichen Konstruktion von Kulturlandschaften vor.

In der Kulturlandschaftsforschung spielen Impulse aus der Institutionen- oder Governance-Forschung eine untergeordnete Rolle (vgl. aber Görg 2007; Fürst/Gailing/Pollermann et al. 2008; Einig 2010). In der Institutionen- und Governance-Forschung wiederum wird der Forschungsgegenstand der Kulturlandschaft vernachlässigt. Hier stehen globale Umweltressourcen (vgl. Young/Agrawal/King et al. 2005) sowie lokale Umweltgüter (vgl. Ostrom 1990; Hagedorn 2004) im Fokus.

Eine politikwissenschaftliche Perspektiverweiterung in der Kulturlandschaftsforschung würde nach Forschungsansätzen verlangen, die nicht Fragen der subjektiven Konstruktion von Kulturlandschaft in ihren Mittelpunkt stellen (vgl. Duncan 1995: 419), sondern Fragen nach den Rollen kollektiven Handelns und institutionalisierter Formen der Handlungsstrukturierung. Im Rahmen dieses Beitrags erfolgt daher eine Schwerpunktsetzung auf Ansätze der politikwissenschaftlichen Institutionen- und Governance-Forschung, die beide solche kollektiven Phänomene betreffen.

In einem ersten Schritt wird dazu der konzeptionelle Bezug zwischen der gesellschaftlichen Konstruktion von Kulturlandschaft sowie den gewählten Theorieansätzen der Institutionen- und Governance-Forschung erörtert (Kap. 2). Anschließend wird die Dualität von rahmengebenden Strukturen und kollektivem Handeln auf zwei für die Konstruktion von Kulturlandschaften relevanten Ebenen auf der Basis empirischer Erkenntnisse dargestellt: zum einen auf der Ebene der sektoralen Institutionensysteme, die die Querschnittsaufgabe regionaler Kulturlandschaftsgestaltung tangieren (Kap. 3), und zum anderen auf der Ebene kulturlandschaftlicher Handlungsräume mit ihren regionalen Governance-Formen (Kap. 4). Der Zusammenhang beider Ebenen wird abschließend resümiert (Kap. 5).

Kollektive Konstruktion der Kulturlandschaft durch Institutionen und Governance

In positivistischer Lesart ist eine Kulturlandschaft ein durch menschliches Handeln veränderter Teilausschnitt der Erdoberfläche. Sie stellt dann als materielles Ergebnis der Mensch-Natur-Auseinandersetzung eine konkrete, objektiv vorhandene Realität dar. Eine Kulturlandschaft existiert in einer positivistischen Sichtweise unabhängig von Betrachtern oder gesellschaftlichen Institutionen. Eine Anerkennung der Rolle wertender Subjekte und kollektiver Konstruktionsleistungen findet nicht statt.

In diesem Beitrag sollen dagegen unter „Kulturlandschaften“ gesellschaftliche Konstruktionen verstanden werden (vgl. auch Greider/Garkovich 1994; Winchester/Kong/Dunn 2003). Demnach handelt es sich bei Kulturlandschaften um in sozialen Prozessen konstituierte räumliche Einheiten. Kulturlandschaften sind mehr oder weniger distinkte räumliche Einheiten, die auf der Basis von Syntheseleistungen durch Ontologisierungen

Ontologisierung von „Räumen“ bedeutet, dass räumliche Einheiten als handlungs- oder beobachterunabhängig eindeutig und damit als zunächst unverhandelbar begriffen werden (vgl. Schlottmann 2005: 181).

und Reifikationen

Reifikation bedeutet, sich einen Begriff – zum Beispiel „Kulturlandschaft“ – als Sache vorzustellen. Abstrakte Gegebenheiten werden als substanzielle behandelt (vgl. Werlen 2000: 394).

strukturiert werden. Auf diese Weise gelingt die erfolgreiche kollektive ‚Verdrängung‘ ihres Konstruktcharakters. Eine wesentliche Rolle spielen gesellschaftlich verhandelte und/oder akzeptierte Homogenitätskriterien wie „Einheit von Land und Leuten“, „eigenständiger Charakter“ oder „Alleinstellungsmerkmal“. Die Bezeichnung eines Raumausschnittes als Kulturlandschaft betont diese spezifische Eigenart (vgl. Körner/Eisel 2003) ebenso wie das regionale Wechselverhältnis zwischen Materialität und Sozialität (vgl. Swyngedouw 1999: 461) sowie ein Interesse an einer normativen Befassung mit dieser Raumeinheit.

Kulturlandschaften wären dann konsequenterweise keine „gegebenen“ Entitäten räumlicher Wirklichkeit, sondern Konstrukte. Dabei ist ihre „doppelte Konstruktion“ (Giddens 1988: 46 f.)

Sozialkonstruktivistische Positionen anerkennen die doppelte Hermeneutik, das heißt das gegenseitige interpretative Zusammenspiel von Wissenschaft und denen, deren Handlungen ihren Gegenstand bilden.

als gedanklich-intellektuelle Konstruktion durch die Wissenschaft sowie als weitergehende gesellschaftliche Konstruktion vorauszusetzen. Die gesellschaftliche Konstruktion der Kulturlandschaft kann zudem in die

subjektive Konstruktion in und durch die Wahrnehmung von Individuen (Kulturlandschaft als subjektiv wahrgenommener Teilraum),

die physisch-materielle Konstruktion (Kulturlandschaft als jeweils einzigartiges Resultat der Interaktion des Menschen mit seiner physisch-materiellen Umwelt) sowie

die kollektive Konstruktion (Kulturlandschaft als umfassendes gesellschaftliches Konstrukt und als ontologisierte räumliche Einheit)

differenziert werden. Diese Prozesse sind interdependent. So ist die subjektive Wahrnehmung einer Kulturlandschaft als spezifischer Teilraum der Erdoberfläche durch Individuen eine Voraussetzung für jegliche kollektive Konstruktionen, wobei die kollektiven Konstruktionen ebenso wie gedanklich-intellektuelle Konstruktionen durch die Wissenschaft wieder auf die subjektive Wahrnehmung zurückwirken. All dies basiert zudem auf unmittelbar gegebenen, einzigartigen Artefakten und physisch-materiellen Strukturen, die wiederum selbst eine direkte oder indirekte Folge vergangener Konstruktionsprozesse sein können.

Kollektive Konstruktionen der Kulturlandschaft stehen im Fokus dieses Beitrags. Sie umfassen in einer langfristigen Zeitperspektive die grundlegende emergente Konstruktion „ontologisierter Kulturlandschaften“. In einer kurz- und mittelfristigen Zeitperspektive können sie aber auch als Handlungsräume (vgl. Kilper 2010) wirksam sein, die damit Bestandteil gesellschaftlicher, hier vor allem politischer Wirklichkeit werden (vgl. Paasi 1986). Unter kulturlandschaftlichen Handlungsräumen sollen hier solche ontologisierten Kulturlandschaften verstanden werden, in denen es gelungen ist, Steuerungsansätze zu entwickeln, die nach innen Handlungsfähigkeit gewährleisten und nach außen die Artikulation regionaler Interessen ermöglichen. Beispiele für kulturlandschaftliche Handlungsräume in diesem Sinne sind Großschutzgebiete, Regionalparks, Räume einer integrierten ländlichen Regionalentwicklung oder Tourismusregionen. Kulturlandschaftliche Handlungsräume sind soziopolitische Konstruktionen der Kulturlandschaft.

Die Analyse von Handlungsräumen erfordert eine dualistische Sicht auf Akteurshandeln und Institutionen. Governance- und Institutionen-Forschung sind als Komplementäre zu interpretieren. Governance-Forschung thematisiert kollektives Handeln sowohl in horizontaler Interaktion – beispielsweise auf der regionalen Handlungsebene – wie auch in vertikaler Interaktion im Mehrebenensystem des Staates und der Gesellschaft.

Die Betrachtungsweise der Governance-Forschung fokussiert auf kollektives interdependentes Handeln (vgl. Kooiman 2000: 72).

Governance bedeutet Steuern und Koordinieren mit dem Ziel des Managements von Interdependenzen zwischen in der Regel kollektiven Akteuren. Governance-Prozesse überschreiten Organisationsgrenzen, insbesondere aber auch die Grenzen von Staat und Gesellschaft. Der Begriff „Governance“ bietet also eine Betrachtungsweise – nicht aber eine neue Theorie – und eine Leitlinie für die Analyse komplexer Strukturen kollektiven Handelns (vgl. Benz 2004: 25 ff.). Governance-Forschung ist sozusagen, ebenso wie die untersuchten Governance-Formen selbst, „the art of complexity“ (Jessop 2002: 41).

Die institutionentheoretische Perspektive verweist dagegen auf rahmengebende Strukturen gesellschaftlichen Handelns. Unter Institutionen werden „relativ auf Dauer gestellte, durch Internalisierung verfestigte Verhaltensmuster und Sinnorientierungen mit sozial regulativer Funktion“ (Göhler 1997: 17) verstanden. Young/Agrawal/King et al. (2005: 27) definieren sie als „systems of rules, decision-making procedures, and programs“. Nach dieser neoinstitutionalistischen Begriffsbestimmung kann alles dem Terminus „Institution“ unterstehen, woraus sich relativ dauerhafte Handlungen ableiten lassen (vgl. Scott 2001: 47 ff.). Bei institutionengebundener Interaktion wirken formelle Regeln (z. B. Gesetze und Verfahrensregeln) und informelle Regeln (z. B. kulturelle Werte und Wahrnehmungsmuster) zusammen (vgl. North 1992; Dietl 1993).

Grundlegende Begründungen für eine solche dualistische Forschungsperspektive auf Governance und Institutionen lassen sich bei Giddens finden, der davon ausgeht, dass es keine Struktur gibt, die nicht auf Handlungen zurückgeht, und keine Handlungen ohne die Prägung durch Strukturen existieren (vgl. Giddens 1988: 290). Mayntz und Scharpf (1995: 46) haben mit ihrem analytischen Modell des „akteurzentrierten Institutionalismus“ dieses Verhältnis dahingehend präzisiert, dass es nicht um einen Primat von Struktur oder Akteurshandeln gehen sollte, sondern stets um eine Integration beider Perspektiven. Diese Prämissen sollen auch für die im Folgenden vorgestellten Analysen sektoraler Institutionensysteme und kulturlandschaftlicher Handlungsräume gelten (vgl. Abb. 1).

Abb. 1

Dualistische Perspektive auf Institutionen und kollektives Handeln auf zwei für die kollektive Konstruktion von Kulturlandschaften relevanten Analyseebenen

Die Rolle sektoraler Institutionensysteme

Formelle und informelle Institutionen beeinflussen, aggregiert in sektoralen Institutionensystemen, die kollektive Konstruktion von Kulturlandschaft. Institutionensysteme sind Felder gleich- oder ähnlichgerichteter Institutionen. Im Mittelpunkt der folgenden Erörterung stehen sektorale Institutionensysteme, die relevant für die gesellschaftliche Konstruktion von Kulturlandschaften als Handlungsräume sind: Naturschutz, Denkmalpflege, Tourismuspolitik, Entwicklung des ländlichen Raumes sowie Raumplanung. Diese werden mittels formeller und informeller Institutionen sowie den dazugehörigen organisationalen Feldern bzw. Akteurskonstellationen verglichen, die gemeinsam ihre jeweilige Systemlogik ausmachen. Tabelle 1 fasst die Erkenntnisse zusammen. Die methodische Basis bilden Literatur- und Dokumentenanalysen.

Analysiert wurden beispielsweise Lehrbücher, Fachpublikationen, Gesetze, Verordnungen und Policy-Dokumente.

Sektorale Institutionensysteme im Vergleich

NaturschutzDenkmalpflegeTourismusentwicklungEntwicklung des ländlichen Raums (als Teil der Agrarpolitik)Raumplanung und -entwicklung
Informelle Institutionen
Ontologische SetzungenKulturlandschaft als

• tradiertes ästhetisches damit als virtuelle Ideal („bäuerliche Kulturlandschaft“)

• Räume mit landschaftlicher Eigenart (Heimat) im Widerspruch zur dominanten Physio- und Biozentrik

Historische Kulturlandschaft bzw. Denkmallandschaft als Sachgesamtheiten einzelner Gebäude und LandschaftselementeKulturlandschaft als „Destination“ und Unternehmung mit gemeinsamem Image, als Wettbewerbseinheit und als emotional positiv aufgeladenes ProduktKulturlandschaft als

• Begründung für Agrarumweltmaßnahmen

• Begründung für die Förderung regionaler Handlungsräume der integrierten ländlichen Entwicklung

Kulturlandschaft als

• besonderer Raumanspruch (Historische Kulturlandschaft)

• Entwicklungspotenzial und Begründung für Raumentwicklungsstrategien

• Ort räumlicher Nutzungskonflikte und als Begründung für formelle Planung

Grundlegende WerteÖkologische Werte mit kulturellem Gehalt; Trend zu ökonomischen WertenKulturhistorische WerteDominant ökonomische Werte; andere Werte sekundär (als Basis für Wertschöpfung)Dominant ökonomische Werte; andere Werte sekundär (als Basis für Wertschöpfung)Diffuser Wertekanon
Formelle Institutionen
Rechtliche Regelungenz. B. Bundes- und Landesnaturschutzgesetze, EU-Richtlinien zum Arten- und Biotopschutz, MAB-Programmz. B. Landesdenkmalgesetze, Welterbekonvention der UNESCO, internationale ICOMOS-Chartasz. B. relevante förderpolitische Regelungen der EU (zu Strukturfonds) und der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabenz. B. ELER-Verordnung, Gesetz zur Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“z. B. Raumordnungsgesetz und -klauseln der Fachgesetze, Landesplanungsgesetze und -verordnungen, EUREK
Steuerungsinstrumente für Handlungsräumez. B. Verordnungen für Großschutzgebietez. B. Satzungen für die als Kulturlandschaften eingetragenen Welterbestättenz. B. Qualitätskriterien, Markensatzungen für touristische Destinationenz. B. Entwicklungsprogramme und strategien für LEADER-Regionenz. B. regionale Entwicklungskonzepte für Regionalparks
Organisationale Felder/ Akteurskonstellationen
Akteurskonstellation und organisationales FeldTripartistische Interaktionsstruktur zwischen Behörden, Verbänden und LandnutzernBipartistische Interaktionsstruktur von Behörden und Eigentümern, ergänzt um zivilgesellschaftliche InitiativenQuerschnittspolitikfeld: Regionale Tourismusorganisationen, Marktteilnehmer, WirtschaftsförderungHohe Komplexität durch intersektoralen Ansatz und Politikverflechtung: Behörden, lokale Aktionsgruppen und RegionalmanagementsKollektives Akteursmodell: u. a. Raumplanungs- und Fachbehörden, Interessengruppen und Öffentlichkeit
Skalierung des organisationalen FeldesKomplexe skalare Organisation (z. B. für Biosphärenreservat: UNESCO/Bund/Land/Region)Starke Position des Landes, komplexer bei UNESCO-Welterbe: UNESCO/Bund/Land/RegionStarke regionale SelbststeuerungKomplexe skalare Organisation (EU/Bund/Land/Region)Starke Position des Landes, teilweise auch der Region
Governance-ModiHierarchische Koordination, ergänzt um netzwerkartige KooperationHierarchische Koordination, ergänzt um netzwerkartige KooperationMarktförmiger Wettbewerb, netzwerkartige Kooperation(Wettbewerbsorientierte) Förderpolitik, netzwerkartige KooperationHierarchische Koordination, ergänzt um netzwerkartige Kooperation
Sektorale informelle Institutionen

Diese sind nicht zu verwechseln mit den regionalen informellen Institutionen, die in Kapitel 4.1 erörtert werden.

Informelle Institutionen sind als grundlegende Deutungsmuster der Realität die wesentliche Basis sektoraler Institutionensysteme. Sie prägen das Akteurshandeln stärker als formelle Institutionen (vgl. Thomas 2003) und gleichen einem Pool an Spezialwissen, das als „stille Voraussetzungen“ internalisiert wurde (vgl. Berger/Luckmann 1987) oder expliziter Bestandteil von Curricula wissenschaftlicher Disziplinen ist. Im Folgenden sollen als Beispiele für informelle Institutionen zunächst ontologische Setzungen und anschließend grundlegende Werte diskutiert werden.

Ontologische Setzungen sind besonders wirkungsmächtige informelle Institutionen. Hierunter sind Weltbilder, kulturell geteilte Sichtweisen und damit grundlegende, innerhalb des sektoralen Institutionensystems geteilte Realitätskonstruktionen und „Glaubenssätze“ (vgl. March/Olsen 1995) zu verstehen.

Ein wesentliches Charakteristikum der Realitätskonstruktion im Naturschutz ist beispielsweise die Konzentration auf die abiotische und biotische Natur (vgl. Jessel 1998). Die Physio- und Biozentrik des Naturschutzes marginalisiert Perspektiven, die ihn als eine Kulturaufgabe begreifen. Sie steht im Widerspruch zu ontologischen Setzungen, die für die Naturschutzpraxis von Bedeutung sind: das ästhetische Ideal der „bäuerlichen Kulturlandschaft“ (Hampicke 1988: 24), die Suche nach landschaftlicher Eigenart (vgl. Körner/Eisel 2003) sowie Idealisierungen des ästhetischen Naturerlebens (vgl. Weiger/Margraf 2002: 76). Hierin spiegelt sich das kulturalistische Verständnis des klassischen Heimatschutzes wider.

Für die Denkmalpflege ist „Kulturlandschaft“ kein konstitutiver Fachbegriff. Der Gegenstandsbereich, auf den der Denkmalbegriff angewandt wird, hat sich aber insofern gewandelt, als dass nicht mehr nur Einzelobjekte Denkmäler sein können, sondern auch Ensembles oder Sachgesamtheiten (vgl. Paschke 2006). Diese Weitung wird als Entwicklung „vom Einzelobjekt zur Kulturlandschaft“ (Rössler 2003: 146) gefasst. Das Kulturlandschaftsverständnis der Denkmalpflege bezieht sich auf materielle Gesamtheiten, die als „Denkmallandschaften“ oder „historische Kulturlandschaften“ von Leistungen vergangener Epochen geprägt sind. Das Hauptaugenmerk bleibt zweifelsohne auf gestaltete Architekturobjekte gerichtet.

Aus tourismuspolitischer Sicht ist die Kulturlandschaft „Grundlage für Freizeitaktivitäten und Tourismus“ (Isenberg 2008: 102) und damit ein Wirtschaftsfaktor. Tourismusentwicklung ist angewiesen auf „die Schaffung unverwechselbarer, glaubwürdiger und standortbezogener Orte, die auf der vorhandenen Kulturlandschaft aufbauen. Der Vermarktungsansatz zielt auf eine USP [Unique Selling Proposition = Alleinstellungsmerkmal im Wettbewerbsumfeld], in der die Einzigartigkeit eines Raumes durch Nutzung und Weiterentwicklung vorhandener Kulturgüter und natürlicher Ressourcen zum Ausdruck kommt“ (Albertin 2006: 52). Kulturlandschaften können zu Destinationen entwickelt werden, die als virtuelle Unternehmungen und Wettbewerbseinheiten fungieren (vgl. Becker 2007).

Die Politik für die Entwicklung des ländlichen Raums ist von Agrarinteressen geprägt (vgl. Giessen 2010). Die „Kulturlandschaft“ wird hier als wertgeschätztes Kuppelprodukt agrarischer Produktion aufgefasst (vgl. Cooper/Hart/Baldock 2009). Implizit stehen Kulturlandschaftsverständnisse des Heimat- und Naturschutzes im Vordergrund. „Kulturlandschaft“ ist ein strategischer, positiv besetzter Begriff, der verwendet wird, um die Leistungen der Landwirtschaft für die Allgemeinheit hervorzuheben. In der Agrarpolitik wird er benutzt, um die Honorierung landwirtschaftlicher Tätigkeiten (z. B. Agrarumweltmaßnahmen) sowie regionale Förderpolitik (z. B. den LEADER-Ansatz) zu rechtfertigen.

Die raumplanerische Realitätskonstruktion in Bezug auf die „Kulturlandschaft“ ist nicht einheitlich. Im Fachdiskurs wird „Kulturlandschaftsgestaltung“ teilweise synonym zu „Regionalplanung“ verwendet. „Kulturlandschaft“ steht dann für alle physischen Aspekte von „Raum“, die mittels formeller Planinstrumente beeinflusst werden (vgl. Einig 2010). Mit „Kulturlandschaft“ kann aber auch die „historische“ oder „gewachsene“ Kulturlandschaft gemeint sein. Sie entspricht dann einem Schutzgut und einem kulturhistorischen Belang, der in Abwägungen zu berücksichtigen ist (vgl. Hein/Heinl 2008). „Kulturlandschaftsgestaltung“ gilt zudem zunehmend als Synonym für eine aktive qualitative Regionalentwicklung zum Beispiel von Regionalparks (vgl. Alltschekow/Eyink/Sinz 2006).

Werte sind weitere informelle Institutionen. Sie bieten Grundlagen für Vorstellungen von „gut und böse“ oder „angemessen und unangemessen“ (vgl. Parto 2003). Für die Tourismuspolitik und die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes stehen wirtschaftliche Werte der Kulturlandschaft im Mittelpunkt. Ökologische und kulturelle Werte sind dagegen sekundär. Umgekehrt sind für die Denkmalpflege kulturelle, vor allem kulturhistorische Werte handlungsleitend, und auch für den Naturschutz stehen explizit oder – im Falle der ökologischen Werte – implizit kulturelle Wertorientierungen im Fokus. Hier ist allerdings, wie auch in der Raumplanung, zuletzt ein deutlicher Trend hin zu ökonomischen Werten zu konstatieren. Kulturlandschaften werden in immer mehr sektoralen Institutionensystemen nicht mehr nur als Schutzgüter, sondern auch als Entwicklungsfaktoren interpretiert.

Sektorale formelle Institutionen

Informelle Institutionen und kollektives Handeln können in formelle Regeln münden, die eine große Persistenz und Eigendynamik entwickeln (vgl. Windhoff-Héritier 1994). In sektoralen Institutionensystemen ist dies die gesamte Bandbreite juristischer Normen vom Verfassungsrecht über internationale Konventionen und europäisches Gemeinschaftsrecht, Gesetze, Verordnungen und Satzungen bis hin zu Policy-Strategien (vgl. Depraz 2008: 180). Auch die durch diese Regelungen sanktionierten Steuerungsinstrumente können als formelle Institutionen gefasst werden.

Je nach verfassungsrechtlich vorgegebenem Schwerpunkt der Rechtsetzungsquellen sind für Naturschutz, Denkmalpflege und Raumplanung Bundes- und/oder Landesgesetze die legitimierenden formellen Institutionen. Hinzu kommen auf supranationaler oder europäischer Ebene formulierte Richtlinien, Konventionen, Chartas und Policy-Strategien. Von diesen geht insbesondere in den davon betroffenen räumlichen Teilausschnitten eine große Wirkungsmacht aus: So sind das „Man-and-Biosphere“-Programm (MAB)

Das „Man-and-Biosphere“-Prgramm der UNESCO entwickelt wissenschaftliche Grundlagen im Bereich der Natur- und Sozialwissenschaften, die der langfristigen Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen und der Artenvielfalt dienen.

der UNESCO relevant für Biosphärenreservate und die Durchführungsrichtlinien der UNESCO-Welterbekonvention für die als Kulturlandschaften eingetragenen Welterbestätten. Andere, wie internationale Chartas in der Denkmalpflege oder das Europäische Raumentwicklungskonzept, haben eher eine informelle Wirkung auf die thematische Gesamtausrichtung des jeweiligen sektoralen Institutionensystems. Förderpolitische Steuerungsinstrumente sind mit den Regelungen in Naturschutz, Denkmalpflege und Raumplanung weniger verbunden. Es dominieren vielmehr ordnungs- und/oder planungsrechtliche Instrumentarien.

Dagegen ist die Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes ohne das Förderinstrumentarium der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU nicht vorstellbar. ELER-Verordnung, das nationale GAK-Gesetz, nationaler GAP-Strategieplan und GAK-Rahmenplan

ELER steht für den „Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums“. Aus diesem Fonds wird seit 2007 ein Großteil der von der EU unterstützten Maßnahmen für die ländliche Entwicklung finanziert. Innerhalb dieses europäischen Rechtsrahmens ist die deutsche Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK) ein wesentliches Element der Nationalen Strategie und bildet den inhaltlichen und finanziellen Kern der Entwicklungsprogramme der Bundesländer für den ländlichen Raum.

mit Fördergrundsätzen sowie die Entwicklungsprogramme der Bundesländer, die schließlich regionale integrierte ländliche Entwicklungsstrategien initiieren, stehen stellvertretend für das umfangreiche förderpolitische Instrumentarium dieses Politikfeldes. In der Tourismuspolitik sind förderpolitische Regelungen zu EU-Strukturfonds und den relevanten Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgaben zwar von hoher Bedeutung, es dominieren allerdings mit der regionalen Entwicklung von Destinationsmarken, Zertifizierungsverfahren und PR-Aktivitäten Steuerungsinstrumente, die sich nicht auf eigene fachrechtliche oder förderpolitische Regelungen stützen.

Aus der Sicht der soziopolitischen Konstruktion kulturlandschaftlicher Handlungsräume ist es interessant, dass formelle Institutionen existieren, die Fokussierungen auf eigens geschaffene Raumkonstrukte in Ergänzung zu politisch-administrativen Räumen ermöglichen. Dies sind beispielsweise Großschutzgebietsverordnungen im Naturschutz, Steuerungsinstrumente für die Entwicklung touristischer Destinationen, regionale Entwicklungsstrategien für LEADER-Regionen oder Satzungen für die als Kulturlandschaften eingetragenen Welterbestätten.

Organisationale Felder und Akteurskonstellationen

Neben den zuvor thematisierten Institutionen hängt es von dem jeweiligen organisationalen Feld

„Fields identify communities of organizations that participate in the same meaning systems, are defined by similar symbolic processes, and are subject to common regulatory processes“ (Scott 1994: 71).

bzw. der Akteurskonstellation eines Politikfeldes ab, wie Probleme thematisiert und Entscheidungen umgesetzt werden (vgl. Heinelt 2003). Dies betrifft im Sinne von „Multilevel Governance“ nicht nur staatliche Akteure, sondern auch epistemische Gemeinschaften

„An epistemic community is a network of professionals with recognized expertise and competence in a particular domain and an authoritative claim to policy relevant knowledge within that domain or issue-area” (Haas 1992: 3).

und Policy-Netzwerke, die über die Grenzen staatlicher Organisationsstrukturen hinausreichen und im Mehrebenensystem unterschiedlich skaliert sind.

Diejenigen sektoralen Institutionensysteme, die sich durch ein ordnungs- und planungsrechtliches Instrumentarium auszeichnen, verfügen über eigene politisch-administrative Strukturen mit entsprechenden formalen Zuständigkeiten. Dies gilt für die höchst unterschiedlich ressortierten Verwaltungen mit Zuständigkeit für die räumliche Gesamtplanung, die Denkmalfach- und Denkmalschutzbehörden der staatlichen bzw. kommunalen Kulturverwaltung sowie den ordnungsbehördlichen Naturschutz als Teil der staatlichen und kommunalen Umweltverwaltung. Faktisch sind die entsprechenden Akteurskonstellationen keinesfalls auf staatliche Organisationsstrukturen beschränkt. So zeichnet sich der Naturschutz durch eine tripartistische Interaktionsstruktur (Benz/Koch/Suck et al. 2008: 142) aus Behörden, Verbänden und Landnutzern aus. Auch die Denkmalpflege ist zunehmend auf ihre zivilgesellschaftliche Fundierung und die Kooperation mit den Denkmaleigentümern angewiesen. Die Raumplanung basiert auf einem kollektiven Akteursmodell, das Raumplanungs- und Fachbehörden, vielfältige Interessengruppen und eine breite Öffentlichkeit einbezieht.

Auch die Politik für den ländlichen Raum weist dank des intersektoralen Ansatzes und der Mehrebenenpolitikverflechtung eine komplexe Akteurskonstellation auf. Während für die Definition zentraler formeller Institutionen politisch-administrative Strukturen (die Landwirtschaftsressorts auf EU-, Bundes- und Landesebene) sowie mächtige landwirtschaftliche Lobby-Gruppen bedeutend sind, agieren auf dezentraler Ebene Partnerschaften von kommunalen mit zivilgesellschaftlichen und privatwirtschaftlichen Akteuren. Trotz enger Bezüge zur Wirtschaftspolitik ist auch die Tourismuspolitik eher ein Querschnittspolitikfeld. Wichtiger als staatliche Behörden (insbesondere die zuständigen Wirtschaftsministerien) sind hier quasistaatliche Verbände oder Marketinggesellschaften, kommunale Tourismusorganisationen, touristische Leistungsanbieter und die übrigen Teilnehmer am Tourismusmarkt.

Naturschutz, Denkmalpflege und Raumplanung zeichnen sich durch „Governance-Modi“

Unter „Governance-Modi“ sollen hier die in der Governance-Forschung immer wieder in ähnlicher Weise rezipierten Typen kollektiven Handelns verstanden werden: marktförmiger Wettbewerb, hierarchische Koordination und netzwerkartige Kooperation (vgl. z. B. Fürst/Rudolph/Zimmermann 2003).

aus, die hierarchische Koordination mit netzwerkartigen Formen der Kooperation kombinieren. Diese werden im Großschutzgebietsmanagement des Naturschutzes, in Kooperationen zum Schutz von Denkmalensembles und von Welterbestätten sowie in Kooperationsprojekten der Raumentwicklungspolitik offenbar. Tourismuspolitik kombiniert dagegen netzwerkartige Governance-Modi im Destinationsmanagement mit marktförmigen Interaktionsstilen. Die Politik für den ländlichen Raum weist in ihrem projektorientierten Handeln netzwerkartige Governance-Modi auf, die durch Leistungswettbewerbe um erfolgreiche Politik und um Fördermittel (vgl. Meincke 2008: 70 ff.) und/oder durch Anreizsteuerung über Subventionen unterstützt werden.

Kulturlandschaftliche Handlungsräume

Die soziopolitische Konstruktion von Kulturlandschaften zu kollektiven Handlungsräumen ist ein Prozess, der über Institutionalisierungen und Organisationsbildungen zu stabilen Strukturen führen kann. Dies gilt beispielsweise für viele Großschutzgebiete, die über eigene Verwaltungsstrukturen und fachrechtliche Institutionen verfügen. Handlungsräume können aber auch temporär für die Zeitdauer eines Förderprogramms existieren. Stabilisierungsfaktoren sind in jedem Fall kollektive Akteure wie Vereine, Projektagenturen oder Verwaltungseinheiten sowie Regelungen, die den Handlungsraum stützen. Förderrichtlinien, Verordnungen, Satzungen oder Verträge sind Beispiele für solche formellen Institutionen. Sie sind in aller Regel verankert in die oben erörterten sektoralen Institutionensysteme.

Im Folgenden soll weniger auf formelle denn auf regionale informelle Institutionen fokussiert werden sowie auf Governance-Formen

Unter Governance-Formen werden hier – im Gegensatz zu allgemeingültigen Governance-Modi – für ein bestimmtes Handlungsfeld spezifische eigenwillige Kombinationen kollektiven Handelns verstanden.

, die typisch für kulturlandschaftliche Handlungsräume sind. Die Erkenntnisse beruhen auf Dokumentenanalysen und 37 Experteninterviews, die in den Fallstudien Spreewald, Altes Land, Dessau-Wörlitzer Kulturlandschaft und Eifel in den Jahren 2009 bis 2011 durchgeführt wurden. Empirische Beispiele werden illustrierend herangezogen.

Regionale informelle Institutionen

Die Grundlage jeglicher Prozesse zur Konstituierung kulturlandschaftlicher Handlungsräume sind informelle Institutionen, die als Faktoren regionaler Identität

Kollektive Identitäten – also z. B. regionale Identitäten – existieren nicht ‚an sich’, sondern nur in dem Maße, wie sich Angehörige einer Gruppe in ihrem Denken und Handeln zu ihr und zu ihren Komponenten bekennen. Sie sind also gesellschaftliche Konstrukte, die im übereinstimmenden Handeln, in qualitativen Selbst- und Weltbeschreibungen oder in Institutionen ihren Ausdruck finden können (vgl. Assmann 1992).

Beiträge zur Ontologisierung von Kulturlandschaften leisten. Es ist davon auszugehen, dass sie sich in historischen Prozessen über subjektive und intersubjektive Deutungen, Objektivierungen und kommunikatives Erinnern herausgebildet haben und in zeitgenössischen Governance-Prozessen aktiviert werden können.

Ein Toponym ist ein grundlegender Faktor regionaler Identität. Geographische Eigennamen können zu einer selbstverständlichen, nicht mehr verhandelbaren Tatsache werden, wenn über ihre alltägliche Verwendung eine Objektivierung stattgefunden hat, die eindeutige „Verortungen“ zulässt (vgl. Schlottmann 2005: 158). Dies gilt für Begriffe wie „Eifel“ oder „Altes Land“ auch über Landesgrenzen hinweg. Das Toponym „Spreewald“ wurde bereits im Mittelalter urkundlich nachgewiesen und hat spätestens im 19. und 20. Jahrhundert in der Literatur und im Kontext des Tourismus eine Popularisierung erfahren. Die Bezeichnung „Wald“ ist angesichts von starken Rodungen seit dem 18. Jahrhundert allerdings heute nur noch in Teilgebieten zutreffend, was die Rolle von Toponymen als „reminders of past landscapes“ (Jones 2006: 3) verdeutlicht. So wie ein Personenname entscheidend für eine personale Identität ist, so kann ein Landschaftsname wichtig für eine kollektive regionale Identität sein, wenn er kommunikative Relevanz aufweist, eine Verortung in physisch-materiellen Raummerkmalen ermöglicht und grundlegend für Geschichte und Gegenwart von Personen, Gruppen und Organisationen ist (vgl. Paasi 2008: 517). In der Eifel zeigt sich dies daran, dass in all ihren Teilräumen auf das Toponym „Eifel“ rekurriert wird (z. B. in der „Vulkaneifel“).

Da die Ontologisierung einer Kulturlandschaft mit einer klaren Differenzierung zwischen Außen und Innen und folglich mit einer Abgrenzung verbunden ist, kommt gesellschaftlich verhandelten Grenzen eine wichtige Rolle zu. Grenzen einer Kulturlandschaft können auf ehemaligen territorialen oder auf sonstigen kulturräumlich konstruierten Grenzen beruhen. In der Niederungslandschaft des Spreewalds, der Marschlandschaft des Alten Landes sowie in der Eifel als Mittelgebirge sind sie deutlich naturräumlich, im Dessau-Wörlitzer Gartenreich kulturräumlich ausgeprägt. Häufig ist von klar abgegrenzten „gewachsenen“ Kulturlandschaften die Rede, die sich aber meistens auf der Grundlage früherer politisch-administrativer oder touristischer Raumkonstrukte entwickelt haben.

Der gegenseitigen Abgrenzung dienen Zuschreibungen regionaler Eigenart.

Eine solche Zuschreibung erfolgt durch die Bewohner und Akteure einer räumlichen Einheit als Bestandteil ihres Zugehörigkeitsbewusstseins ebenso wie durch Bewohner und Akteure anderer räumlicher Einheiten. Häufig handelt es sich bei den Akteuren um Planer, Forscher, Politiker, Marketingexperten bzw. ihre Organisationen, um Journalisten, Künstler oder um weitere regionale Eliten.

Wenn von der Eigenart einer Kulturlandschaft die Rede ist, so werden vorhandene regionsinterne Unterschiede und Wahrnehmungsweisen „geglättet“ (Bausinger 1993: 474). Die immer wiederkehrende Reproduktion der bestehenden Zuschreibungen zur Eigenart der untersuchten Kulturlandschaften lässt diesen insofern einen ontologischen Status zukommen, als sie unabhängig von individuellen Beobachtungen eindeutig und damit unverhandelbar aufgefasst werden. Elemente der belebten und unbelebten Natur sowie bauliche und sonstige materielle Spuren menschlicher Kultur bilden wichtige Referenzpunkte, auch wenn es sich um heutzutage nicht oder kaum mehr wahrnehmbare Landschaftszustände handelt. So liefert die Sehnsuchtslandschaft des Spreewaldes mit ihren Heuschobern auf mühsam bewirtschafteten Wiesen und Horstäckern heutzutage weiterhin Argumente in regionalen Diskursen zu ihrem Erhalt und zu ihrer touristischen Inwertsetzung. Die Niederwaldbewirtschaftung in Teilräumen der Eifel und das System der Entwässerungsgräben im Alten Land bieten ähnliche Anlässe für regionale Topoi.

Als vergleichbare regionalspezifische informelle Institutionen sind Raumbilder

Raumbilder sind mentale Konstruktionen einer räumlichen Einheit. Sie sind, wie alle Bilder, sowohl an vielfältige Vorstellungen und Bedeutungszuschreibungen durch Individuen und Gruppen als auch an diverse mediale Repräsentationen gebunden (vgl. Prossek 2009: 17). Repräsentationen von Raumbildern in Medien sind anders als die Vielfalt mentaler Raumbilder nicht mehr polysemisch, sondern basieren auf einer interessengesteuerten Auswahl und lancieren bestimmte Deutungsweisen.

relevant, die sich oft auf vergangene Zustände der physisch-materiellen Umwelt beziehen. Die Verklärung und Naturalisierung vergangener Landschaftsbilder ist kein Beleg für deren Stabilität, sondern vielmehr für die gesellschaftliche Relevanz eines retrospektiven Kulturverständnisses und des gesellschaftlichen Bedürfnisses nach Essenzialismen

Essenzialistische Perspektiven billigen einer Kulturlandschaft zu, als sozusagen organismische Ganz- oder Wesenheiten mit ihren besonderen Merkmalen und Charakteristika über einen quasi unverrückbaren Eigenwert und eine eigene Identität zu verfügen.

. Gerade Empfindungen wie das Erleben von Vergänglichkeit, von permanentem Wandel und der Wunsch nach Konservierung historischer Zustände können als Hinweise darauf gedeutet werden, dass die Befassung mit Kulturlandschaften zentral für die Auseinandersetzung mit „unsere[r] Geschichtlichkeit“ (Burckhardt 2006: 94) ist. Wesentlich für Raumbilder einer Kulturlandschaft ist ein Kanon weniger Elemente, die in Trägermedien bildlicher und textlicher Art dargestellt sind. Für das Alte Land sind dies die Höfe mit ihren Schaugiebeln und Prunkpforten, blühende oder Frucht tragende Obstbäume, das Hochwasserschutz- und Entwässerungssystem mit seinen Deichen, Gräben und Kanälen, Kirchen und barocke Orgeln sowie Menschen in Tracht. Wie das Beispiel der Dessau-Wörlitzer Kulturlandschaft verdeutlicht, kann es dazu kommen, dass bestimmte physisch-materielle Elemente der Kulturlandschaft in strategischer Weise ausgeblendet werden. Zum dominanten Raumbild, das von den Landschaftsgärten der Aufklärung geprägt wird, werden dort nicht die vorhandenen Zeugnisse der industriellen Vergangenheit und des Braunkohleabbaus gezählt.

Schließlich sind auch Traditionen wie Sitten, Gebräuche oder Sagen als regionale informelle Institutionen wirksam. Besonderheiten im Spreewald sind die sorbisch-wendischen Feste, Bräuche und Trachten, die eigentlich Symbolträger für ein weit größeres sorbisches Siedlungsgebiet sind, sowie die „Spreewälder Küche“. Kaum eine Kahnfahrt, kaum ein Fernsehbericht, kaum eine Ausstellung kommt hier ohne die Gründungssage des Spreewaldes aus, wonach es der Teufel war, der mit seinen wildgewordenen Zugtieren die zahlreichen Fließe des Spreewaldes geschaffen hat. Hinsichtlich der Rolle von Traditionen sollte beachtet werden, dass in nachtraditionalen Gesellschaften Traditionen nicht mehr „per se“ kontextuell in das Wesen gelebter Tätigkeit verwoben sind und daher ihre innere Sinnhaftigkeit weitgehend eingebüßt haben (vgl. Giddens 1995: 53); dies gilt ausdrücklich nicht für den regionalen Tourismus als neuem Sinnstifter.

Toponyme, Grenzen von räumlichen Konstrukten, Zuschreibungen regionaler Eigenart, Raumbilder und Traditionen sind als regionale informelle Institutionen nicht in sektoralen Institutionensystemen verankert. Sie fungieren vielmehr als sektorübergreifend relevante Symbolträger und sind bedeutsam für die Strukturierung des kollektiven Gedächtnisses und der regionalen Identität in ontologisierten Kulturlandschaften.

Spezifische Governance-Formen kulturlandschaftlicher Handlungsräume

Mittels welcher Governance-Formen gelang nun in den Fallregionen die Etablierung und Stabilisierung kulturlandschaftlicher Handlungsräume? Akteure auf der regionalen Ebene verfügen zunächst einmal potenziell über alle Steuerungsmöglichkeiten, die beispielsweise durch Fürst/Lahner/Pollermann (2005: 334 ff.) anhand von Biosphärenreservaten aufgearbeitet wurden: die Schaffung regionaler Regelsysteme für die formelle Grenzziehung, die Beeinflussung der Landnutzung, die Einrichtung organisatorischer Kerne oder die Integration von Betroffenen über kooperative Verfahren.

Im Vordergrund der folgenden Ausführungen stehen dagegen ausgewählte Governance-Formen, die spezifisch für die Konstituierung kulturlandschaftlicher Handlungsräume sind, und in strategischer Weise regionale informelle Institutionen bestätigen oder (re-)strukturieren. Sie spielen damit bislang in der politik- und planungswissenschaftlichen Forschung zu Governance eine untergeordnete Rolle. Für jede Governance-Form

Die typisierten Governance-Formen können sich je nach individueller Ausprägung in einer Region durchaus gegenseitig bedingen, beispielsweise wenn Labelling Bestandteil einer regionalen Marketingstrategie ist.

werden Beispiele aus je einer oder aus mehreren der Fallregionen genannt.

Strategische Kommunikation über historische oder bedrohte Landschaftszustände

Die Raumbilder des Alten Landes entsprechen einer teilweise noch existenten, teilweise nur noch imaginierten Sehnsuchtslandschaft. Ein Auslöser für das Engagement zum Schutz der Kulturlandschaft ist die Thematisierung ihrer permanenten Bedrohung durch Autobahnbau, Zersiedlung, Industrieansiedlungen, Hochspannungsleitungen oder Elbvertiefungen. Die Kommunikation über reale und zukünftig befürchtete Verlusterfahrungen soll nicht nur dazu dienen, Eingriffe in die Landschaftsstruktur zu verhindern oder zu begrenzen, sondern letztlich auch einen neuen kulturlandschaftlichen Handlungsraum zu etablieren.

„Labelling“ als Überhöhung bestehender Toponyme

Geographische Namen werden durch Akteure kulturlandschaftlicher Handlungsräume mit Labels wie „Biosphärenreservat“, „Leader-Region“ oder „Europäischer Geopark“ verknüpft. So weisen Verwaltungen von Biosphärenreservaten in der Kommunikation über das Label immer wieder auf die Einbindung in das Weltnetz der Biosphärenreservate und die besondere Verantwortung als Modellregion nachhaltiger Entwicklung hin. Diese symbolische Aufladung redefiniert zum Beispiel das Gebiet der Mittleren Elbe als einen in supranationale Beziehungen eingebundenen Landschaftsraum. Das Label bildet dank des damit verbundenen Anspruches an Schutz und Nutzung der Kulturlandschaft einen „intervenierenden Faktor“ (Quack 2005: 366) für institutionelle Veränderungen in der Region. Am Beispiel des Alten Landes kann verdeutlicht werden, dass ein solcher intervenierender Faktor strategisch gesucht wird. Hier wollen Akteure in einem „Verein für die Anerkennung des Alten Landes zum Welterbe der UNESCO“ erreichen, dass die Kulturlandschaft in ihrem derzeitigen Gepräge weitgehend erhalten wird. Dazu streben sie bewusst – auch gegen Widerstände – den besonderen Schutz des UNESCO-Welterbes an – und nicht irgendein anderes mögliches Label wie „Regionalpark“ oder „Naturpark“.

Regionale Markenbildung

Die Eifel verfügt mit ihrer Regionalmarke über einen Integrationsfaktor für die Bündelung vielfältiger regionaler Aktivitäten. Sie ist touristische Marke für das Destinationsmanagement der Eifel Tourismus GmbH und Regionalmarke für die Vermarktung regional erzeugter Produkte. Zudem bietet sie eine Basis für die „Zukunftsinitiative Eifel“, eine eifelweite Wirtschaftskooperation. Die Regionalmarke Eifel GmbH ist Zeichengeber der regionalen Dachmarke. Diese kann für eine Vielzahl von Produkten und Dienstleistungen genutzt werden, wenn Bewirtschaftungskriterien erfüllt werden, die zum Erhalt und zur Weiterentwicklung der „traditionell gewachsenen Kulturlandschaft“ beitragen. Das Logo der Dachmarke nimmt ebenso wie das Logo der Eifel Tourismus GmbH mit einem blauen Kreis im gelben „e“ Bezug auf die Maare, und damit auf ein wesentliches Symbol des Raumbildes der Eifel. Diese Dachmarke ist dank ihrer konsequenten und häufigen Verwendung selbst ein Symbol der Eifel. Die Steuerung über das Symbol der Dachmarke ist als komplexer Kommunikationsprozess innerhalb eines gemeinsamen Repräsentationssystems aufzufassen (vgl. Cohen/Langenhan 2009: 146). Im Kontext von landschaftsbezogenen Markenbildungen werden Toponyme, Raumbilder und Eigenartszuschreibungen zu Objekten einer Kommodifizierungsstrategie (vgl. Rose- Redwood/Aldermann 2011).

Schaffung von Themenorten

Themenorte beziehen sich fokussiert auf Raumbilder, Eigenartszuschreibungen oder Symbole der Kulturlandschaft „und versuchen, diese zu vereinnahmen, zu vereindeutigen und unterschiedlichen Zwecken dienstbar zu machen. Sie werden in diesem Sinne strategisch produziert oder inszeniert“ (Lossau/Flitner 2006: 12). Ein klassisches Beispiel für Themenorte sind Museen. Hier können Bezüge zur Geschichte der Kulturlandschaft erlebbar gemacht werden und das etablierte Raumbild kann eine Bestätigung, aber auch eine rationale Erklärung finden. Im Spreewald ist das Freilichtmuseum in Lehde, in dem translozierte Baudenkmäler konzentriert wurden, ein solcher musealer Themenort. Themenorte werden häufig entwickelt, um regionale Traditionen zu stilisieren, fortzuführen oder neu zu erfinden. Ein erfolgreiches Beispiel hierfür ist die nachgebildete „Slawenburg Raddusch“, welche die Siedlungsgeschichte des Spreewaldes und seiner Umgebung präsentiert. Für Themenorte gilt, dass sie, indem meist erkennbar versucht wird, regionale Bedeutung zu erlangen, einen Bruch mit der sonstigen Realität erzeugen. Sie sind Orte des Pseudo-Authentischen und des Inszenierten (vgl. Lossau/Flitner 2006: 13). Sie sollen Beiträge für zeitgemäße Raumbilder leisten und sind durch die Einbindung in eine projektorientierte Planungsstrategie besonders auf Sichtbarkeit und symbolische Aufladungen angewiesen.

Erfindung neuer und Reaktualisierung bestehender Traditionen

Der regionale Spreewaldtourismus wird durch eine ganze Reihe von Veranstaltungen getragen („Spreewälder Sagennacht“, „aquamediale“, „Kahnnächte“). Events als planmäßig erzeugte, einzigartige Erlebnisse organisieren Gemeinschaft und Zusammengehörigkeit. Sie bedienen sich im Rahmen eines kulturellen Synkretismus (vgl. Gebhardt 2000: 18 ff.) – und der manchmal wahllosen Vermischung ganz unterschiedlicher Traditionsbestände – auch verschiedener regional tradierter Praxen. Einige dieser Veranstaltungen stehen in einer langen Tradition; dies betrifft im Spreewald vor allem sorbische Feste. Andere sind eine Neuerfindung regionaler Traditionen (vgl. Hobsbawm 1992), die dennoch in vielfältiger Weise auf die Geschichte und auf Überlieferungen Bezug nehmen. Im Spreewald bieten sich hierfür insbesondere die reiche Sagenwelt und die sorbische Kultur an. Besondere Orte wie der Schlossberg in Burg oder die Schlossinsel in Lübben erfahren im Rahmen einer solchen kultur- und tourismuspolitischen Festivalisierungsstrategie eine zusätzliche Aufwertung.

Konflikte um die Kulturlandschaft

Regionale Identität kann selten intentional entstehen. Manchmal ist sie sogar „nur“ als „eine Art Nebenprodukt von Konflikten zu begreifen“ (Grabher 1994: 104). Alle formellen und informellen Institutionen können zu Gegenständen von regionalen Konflikten werden. Kollektive Auseinandersetzungen in Form von Konflikten um gute Lösungen und anderen Formen der Interaktion rivalisierender Perspektiven sind beispielsweise prägend für die Entwicklung der Dessau-Wörlitzer Kulturlandschaft. Hier steht die für das Gartenreich Dessau-Wörlitz zuständige Kulturstiftung mit ihrer kulturhistorischen Orientierung und ihrem durchaus elitären Anspruch im Widerstreit mit den Handlungslogiken anderer regionaler Akteure. Aus Auseinandersetzungen können fruchtbare gemeinsame Aktivitäten entstehen, wenn beispielsweise die naturschutzorientierte Handlungslogik des Biosphärenreservats Mittelelbe mit der Denkmalorientierung der Kulturstiftung in Konflikt und Dialog gerät. Es können sich aber auch Konflikte verstetigen, wie etwa zwischen der Kulturstiftung und den Protagonisten des „Industriellen Gartenreichs“, einem Handlungsansatz, die postindustriellen Hinterlassenschaften in der Region zwischen Dessau, Bitterfeld und Wittenberg zur Grundlage einer landschaftsorientierten Regionalentwicklung umzudeuten.

Fazit

Der Beitrag versteht sich auch als Impuls dahingehend, die gesellschaftliche Konstruktion von Kulturlandschaften nicht aus einer rein regionalistischen Brille zu verstehen. Die hier gewählte Mehrebenenperspektive soll die gängige lokalistische bzw. regionalistische „Falle“ (vgl. Mitchell 2005: 53) der Landschaftsforschung vermeiden, nach der für landschaftspolitische Analysen multiskalare Forschungsperspektiven nicht erforderlich seien. Regionales und lokales Handeln ist vielmehr stets eingebunden in sektorale Institutionensysteme mit entsprechenden Mehrebenenkonstellationen kollektiven Handelns. Die untersuchten sektoralen Institutionensysteme bieten regionalen Akteuren Handlungsanlässe und -erfordernisse. Dabei ist allerdings zu erkennen, dass sich Systemlogiken sektoraler Institutionensysteme, wie sie in Tab. 1 zusammengefasst sind, auf der Ebene kulturlandschaftlicher Handlungsräume zu einem gewissen Grad relativieren. Sie dominieren jedoch im Handeln von Fachbehörden (z. B. untere Naturschutzbehörden, Denkmalbehörden) und stellen wichtige Gelegenheitsstrukturen für regionales Akteurshandeln bereit. Es ist aber eine Tendenz der Angleichung von Handlungslogiken über sektorale Institutionensysteme hinweg zu beobachten, wenn beispielsweise marketing- und projektorientierte Handlungslogiken des Tourismus und der ländlichen Regionalentwicklung mittlerweile auch stark im Naturschutz und in der Denkmalpflege präsent sind.

Ein weiterer Grund für die Relativierung der Systemlogiken ist in der Existenz der skizzierten regionalen informellen Institutionen zu suchen, denn diese bestimmen die Entwicklungslogik regionaler Handlungsräume offenbar stärker als zentrale formelle und zentrale informelle Institutionen. Mit anderen Worten: In den untersuchten Fallregionen zeigt sich, dass zwar von Gesetzen oder Förderprogrammen bzw. von disziplinären ontologischen Setzungen oder Wertorientierungen handlungsleitende Wirkungen ausgehen, ohne die es nicht dazu kommt, dass ein Handlungsraum etabliert und stabilisiert wird. Diese relativieren sich aber dahingehend, dass die regionalen Handlungsräume sich in erster Linie vor dem Hintergrund regionaler informeller Institutionen wie den etablierten Raumbildern, Toponymen oder Zuschreibungen regionaler Eigenart konstituieren.

Auch die praktischen Anforderungen an das mit kulturlandschaftsbezogener Governance verbundene Management von Interdependenzen zwischen verschiedenen kollektiven Akteuren mit ganz unterschiedlichen Sichtweisen auf die Kulturlandschaft erfordern die gegenseitige Anpassung von sektoralen Ansprüchen. Allerdings wird eine maximale Integration aller Ansprüche nie erreicht, es entstehen jeweils spezifische Kombinationen. In kulturlandschaftlichen Handlungsräumen bleibt vor allen Dingen dann eine bestimmte sektorale Systemlogik zentral, wenn Akteure als Träger des Handlungsraumes stark in Akteurskonstellationen eingebunden sind, die von einem bestimmten sektoralen Institutionensystem geprägt werden.

Den hier erörterten Governance-Formen kulturlandschaftlicher Handlungsräume ist gemein, dass regionalspezifische informelle Institutionen zur Basis und zugleich zu potenziellen Steuerungsobjekten kollektiven Akteurshandelns werden. Sie sind stark auf Kommunikation, symbolische Aufladungen und Bezugnahme auf die physisch-materielle Umwelt angewiesen. Kollektive Akteure interpretieren und nutzen regionale informelle Institutionen als fundamentale Basis ihres Handelns. Jeder intentionale Versuch, die regionalen informellen Institutionen zu bestätigen, zu reproduzieren oder zu transformieren, kann auch als „strategischer Essenzialismus“ (Rost 2007: 460 ff.) bezeichnet werden. Tourismusmanager, Entwickler von Großschutzgebieten, Manager von LEADER-Regionen und andere Akteure, die kulturlandschaftliche Raumkonstruktionen bewusst vornehmen, müssen, um erfolgreich zu sein, eine vereinfachende essenzialisierende Perspektive einnehmen, das heißt, sie konstruieren räumliche Einheiten als Wesenheiten mit scheinbar feststehenden Eigenschaften (vgl. Werlen 2003: 258). An sozialen Konstruktionsprozessen interessierte Raumforscher sollten daher den Begriff „Essenzialismus“ nicht weiterhin in ausschließlich pejorativer Weise verwenden (vgl. z. B. Matthiesen 2006: 73)

Nicht gegenüber Akteuren, die raumbezogen handeln, wohl aber gegenüber Wissenschaftlern.

, denn ein und denselben Prozess kann man aus einer analytischen Sichtweise heraus als sozial konstruiert und aus der Perspektive von Akteuren heraus als notwendigerweise essenzialistisch darstellen.

Rost (2007: 460) hat diesen Zusammenhang für die Identität sozialer Bewegungen herausgearbeitet: „Members of identity movements have to assume an essential and foundational character of their claims since their belief in the particularity of their own collective identity is the motivating force without which these movements cannot exist. Instead of this, scientific observers cannot ignore that claims for identity are always related to cultural, political, economic and social contexts and interests.“

Kulturlandschaftliche Handlungsräume werden durch kollektives Handeln konstituiert und durch Institutionen stabilisiert. Daneben sind aber weiterhin auch „ontologisierte Kulturlandschaften“ als Naturalisierungen historischer Konstrukte bzw. Reifikationen sozialer Konstrukte wirksam. Diese sehr langfristigen sozialen Konstruktionen wirken über regionalspezifische informelle Institutionen auf kulturlandschaftliche Handlungsräume. Sie sind allerdings nur scheinbar stabil; faktisch werden sie in langfristigen Prozessen gesellschaftlich (re-)strukturiert. Die Governance-Formen kulturlandschaftlicher Handlungsräume haben folglich Auswirkungen auf die Veränderung oder Stabilisierung der „ontologisierten Kulturlandschaften“.

Wie die empirischen Beispiele gezeigt haben, besteht bei der (Re-)Strukturierung ontologisierter Kulturlandschaften ein enger Nexus mit kollektiven Handlungsräumen. Erfolgreiche Handlungsräume – und dies dürfte nicht nur, aber in besonderem Maße für kulturlandschaftliche Handlungsräume gelten – bedürfen offensichtlich einer Bezugnahme auf regionale informelle Institutionen. Gemeinsame Raumbilder, Symbole, Toponyme, Abgrenzungen usw. haben nicht nur eine legitimierende Wirkung, sondern können auch Medien des kollektiven Steuerungshandelns sein und zur formellen Institutionenbildung führen. Dies gilt etwa für touristisches Marketing, für landwirtschaftliche Fördertatbestände sowie für die Schaffung von Schutzgebietsverordnungen im Naturschutz oder von Denkmalbereichssatzungen.

Die in diesem Beitrag diskutierte gesellschaftliche Konstruktion von kulturlandschaftlichen Handlungsräumen zeigt, dass in der sozialwissenschaftlichen Befassung mit Räumen nicht nur auf die soziale Konstruktion von Räumen rekurriert werden sollte. Der Vorstellung eines sozial konstruierten Raumes sollte vielmehr jene eines sozial konstruierenden Raumes gegenübergestellt werden. Der durch regionale informelle Institutionen geprägte und durch kurz- und mittelfristig wirksame Governance-Formen (re-)strukturierte Handlungsraum einer Kulturlandschaft ermöglicht bestimmte Handlungen und verhindert andere. Dabei spielt auch die Materialität eine besondere Rolle, denn sie ist Bestandteil der gesellschaftlichen Konstruktion von Kulturlandschaft. Materialität bildet einen wesentlichen Bezugspunkt „ontologisierter Kulturlandschaften“. Es besteht aber auch ein Wechselverhältnis zwischen Materialitäten und kulturlandschaftlichen Handlungsräumen, denn physischmaterielle Elemente und Strukturen können einerseits ein Produkt oder Nebenprodukt des Handelns in kulturlandschaftlichen Handlungsräumen sein und andererseits als Legitimation der Existenz der Handlungsräume dienen.

Abb. 1

Dualistische Perspektive auf Institutionen und kollektives Handeln auf zwei für die kollektive Konstruktion von Kulturlandschaften relevanten Analyseebenen
Dualistische Perspektive auf Institutionen und kollektives Handeln auf zwei für die kollektive Konstruktion von Kulturlandschaften relevanten Analyseebenen

Sektorale Institutionensysteme im Vergleich

NaturschutzDenkmalpflegeTourismusentwicklungEntwicklung des ländlichen Raums (als Teil der Agrarpolitik)Raumplanung und -entwicklung
Informelle Institutionen
Ontologische SetzungenKulturlandschaft als

• tradiertes ästhetisches damit als virtuelle Ideal („bäuerliche Kulturlandschaft“)

• Räume mit landschaftlicher Eigenart (Heimat) im Widerspruch zur dominanten Physio- und Biozentrik

Historische Kulturlandschaft bzw. Denkmallandschaft als Sachgesamtheiten einzelner Gebäude und LandschaftselementeKulturlandschaft als „Destination“ und Unternehmung mit gemeinsamem Image, als Wettbewerbseinheit und als emotional positiv aufgeladenes ProduktKulturlandschaft als

• Begründung für Agrarumweltmaßnahmen

• Begründung für die Förderung regionaler Handlungsräume der integrierten ländlichen Entwicklung

Kulturlandschaft als

• besonderer Raumanspruch (Historische Kulturlandschaft)

• Entwicklungspotenzial und Begründung für Raumentwicklungsstrategien

• Ort räumlicher Nutzungskonflikte und als Begründung für formelle Planung

Grundlegende WerteÖkologische Werte mit kulturellem Gehalt; Trend zu ökonomischen WertenKulturhistorische WerteDominant ökonomische Werte; andere Werte sekundär (als Basis für Wertschöpfung)Dominant ökonomische Werte; andere Werte sekundär (als Basis für Wertschöpfung)Diffuser Wertekanon
Formelle Institutionen
Rechtliche Regelungenz. B. Bundes- und Landesnaturschutzgesetze, EU-Richtlinien zum Arten- und Biotopschutz, MAB-Programmz. B. Landesdenkmalgesetze, Welterbekonvention der UNESCO, internationale ICOMOS-Chartasz. B. relevante förderpolitische Regelungen der EU (zu Strukturfonds) und der Bund-Länder-Gemeinschaftsaufgabenz. B. ELER-Verordnung, Gesetz zur Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“z. B. Raumordnungsgesetz und -klauseln der Fachgesetze, Landesplanungsgesetze und -verordnungen, EUREK
Steuerungsinstrumente für Handlungsräumez. B. Verordnungen für Großschutzgebietez. B. Satzungen für die als Kulturlandschaften eingetragenen Welterbestättenz. B. Qualitätskriterien, Markensatzungen für touristische Destinationenz. B. Entwicklungsprogramme und strategien für LEADER-Regionenz. B. regionale Entwicklungskonzepte für Regionalparks
Organisationale Felder/ Akteurskonstellationen
Akteurskonstellation und organisationales FeldTripartistische Interaktionsstruktur zwischen Behörden, Verbänden und LandnutzernBipartistische Interaktionsstruktur von Behörden und Eigentümern, ergänzt um zivilgesellschaftliche InitiativenQuerschnittspolitikfeld: Regionale Tourismusorganisationen, Marktteilnehmer, WirtschaftsförderungHohe Komplexität durch intersektoralen Ansatz und Politikverflechtung: Behörden, lokale Aktionsgruppen und RegionalmanagementsKollektives Akteursmodell: u. a. Raumplanungs- und Fachbehörden, Interessengruppen und Öffentlichkeit
Skalierung des organisationalen FeldesKomplexe skalare Organisation (z. B. für Biosphärenreservat: UNESCO/Bund/Land/Region)Starke Position des Landes, komplexer bei UNESCO-Welterbe: UNESCO/Bund/Land/RegionStarke regionale SelbststeuerungKomplexe skalare Organisation (EU/Bund/Land/Region)Starke Position des Landes, teilweise auch der Region
Governance-ModiHierarchische Koordination, ergänzt um netzwerkartige KooperationHierarchische Koordination, ergänzt um netzwerkartige KooperationMarktförmiger Wettbewerb, netzwerkartige Kooperation(Wettbewerbsorientierte) Förderpolitik, netzwerkartige KooperationHierarchische Koordination, ergänzt um netzwerkartige Kooperation

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