1. bookVolume 69 (2011): Issue 4 (August 2011)
Journal Details
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Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
Open Access

Supra-regional Partnerships – What Can They Achieve?

Published Online: 31 Aug 2011
Volume & Issue: Volume 69 (2011) - Issue 4 (August 2011)
Page range: 245 - 256
Received: 02 Dec 2010
Accepted: 07 Apr 2011
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

Supra-regional partnerships between metropolitan and rural areas are seen as an approach to promote growth and innovation. They should also give new stimulation to the development of regional governance. In this paper some expectations concerning supra-regional partnerships are examined regarding the tasks of spatial development policy. The paper is based on results of an analysis of demonstration projects of supra-regional partnerships. It shows some prospects of supra-regional partnerships but also its requirements and constraints.

Keywords

Einleitung

Globalisierung und Regionalisierung, wirtschaftlicher Strukturwandel zur Wissens- und Dienstleistungsgesellschaft, Veränderung des Staatsverständnisses und Auswirkungen des demographischen Wandels: Die Schlagworte machen deutlich, dass räumliche Entwicklung komplexer und vielschichtiger wird. Disparitäten zwischen den Regionen nehmen eher zu als ab und weisen keine Verknüpfungen auf zu Raummustern oder Raumtypen, was die Erfassung und Beschreibung umso schwieriger macht (vgl. Gatzweiler 1998: 32). Parallel dazu wird der Spielraum für eine ausgleichsorientierte Förderpolitik immer geringer, vor allem durch steigende finanzielle Lasten aufgrund der demographischen Entwicklung und Unsicherheiten hinsichtlich der wirtschaftlichen Entwicklung.

Generell gewinnen derzeit Strategien an Bedeutung, die sich in erster Linie mit der Förderung von Wachstum beschäftigten. Auf europäischer Ebene wurde dazu die sogenannte Lissabon-Strategie verabschiedet, die zum Ziel hat, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen“ (Europäischer Rat 2000: 2). Diese wurde 2010 zur Strategie „Europa 2020“ mit den drei Prioritäten smart growth (Wachstum und Innovation), sustainable growth (Nachhaltigkeit) und inclusive growth (sozialer und räumlicher Zusammenhalt) weiterentwickelt (European Commission 2010: 5). Die räumlichen Implikationen der Lissabon-Strategie wurden von den für Raumordung zuständigen Ministern der EU-Mitgliedstaaten diskutiert und in der „Territorialen Agenda“ mit sechs Prioritäten der räumlichen Entwicklung festgehalten (Informelles Ministertreffen zur Stadtentwicklung und zum territorialen Zusammenhalt 2007: 3 ff.). „Seit der Erneuerung und Revision der Lissabon-Strategie im Jahr 2005 und der gleichzeitigen Verständigung der europäischen Raumentwicklungsminister in Rotterdam (November 2004) auf das Ziel, die Strategie von Lissabon mit den Mitteln der Raumentwicklungspolitik zu unterstützen, kann die Förderung von wirtschaftlichem Wachstum und von Innovation auf nationaler wie auf europäischer Ebene als eine zentrale Aufgabe der Raumentwicklungspolitik gelten“ (Gatzweiler 2006: 687 f.).

Mit diesem Beitrag soll dargestellt werden, unter welchen Umständen überregionale Partnerschaften ein Baustein zur Bewältigung dieser Aufgabe sein können.

Neue Leitbilder der Raumentwicklung

In Deutschland wurde die Diskussion um wirtschaftliches Wachstum und Innovation unter anderem in der Erarbeitung der neuen Leitbilder der Raumentwicklung aufgegriffen. Im Leitbild „Wachstum und Innovation“ liegt der Fokus „stärker auf [den] Bedingungen der Erwirtschaftung von Wohlstand als auf seine[r] Verteilung“ (Bundesregierung 2005: 16). Damit stellt die Raumordnung ihre Ziele und Strategien auch unter das nationale Ziel der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums (Lutter 2006: 443). In der Leitbildkarte (vgl. Abb. 1) werden Teilräume unterschieden, die jeweils andere Voraussetzungen und Aufgaben im Sinne des Leitbildes haben,

Weitere Erläuterungen dazu auch bei Lutter (2006).

sie alle aber sollen einen Beitrag zu Wachstum und Innovation leisten (vgl. BMVBS 2006: 8; Beirat für Raumordnung 2007: 2 f.). Im Diskussionspapier zu den Leitbildern heißt es dazu: „Die Überwindung der gesamtwirtschaftlichen Schwäche steht im Zentrum des Leitbilds. Und die wird nicht von den Rändern geleistet werden können, sondern muss vor allem in den Zentren ansetzen“ (BMVBW/BBR/BFAG 2005: 29). Gleichzeitig wird das Element der Kooperation betont: „Damit sollen die Zentren aber nicht aufgefordert werden, ‚sich mit dem Rücken zum Rest des Landes aufzustellen‘. Dieses Leitbild braucht deshalb die Kooperation zwischen Kernen, Umland und Peripherie“ (BMVBW/BBR/BFAG 2005: 29; vgl. auch BMVBS 2006: 11). Diese Kooperationen werden auch als „Verantwortungsgemeinschaften“ (BMVBS 2006: 13) bezeichnet, ein Begriff, der heftig kritisiert wurde, vor allem weil der Aspekt „Verantwortung“ nicht den Inhalt regionaler Kooperationen trifft. Es kann nicht darum gehen, dass eine Region eine wie auch immer geartete Verantwortung für eine andere Region übernimmt (vgl. Knieling 2006: 483; Hahne 2007: 53; Klee/Gatzweiler 2007: 173); hier scheint der Begriff der „Partnerschaft“ angebrachter (vgl. Blotevogel 2006: 18) und so wird inzwischen zumeist von „Überregionalen Partnerschaften“ gesprochen.

Abb. 1

Leitbildkarte Wachstum und Innovation. (Quelle: BMVBS 2006: 9)

Überregionale Partnerschaften und Regional Governance

Überregionale Partnerschaften sollen neue Impulse zur Ausbildung von Strukturen einer Regional Governance setzen (BMVBS 2006: 8). Mit dem Ausdruck Regional Governance werden unterschiedliche Arten regionaler Kooperationen und Netzwerke bezeichnet, die vor allem hinsichtlich der Art und Weise des Regierens, Lenkens, Steuerns und Koordinierens betrachtet werden; dabei stehen die strukturellen, funktionalen und instrumentellen Aspekte des Regierens, Steuerns und Koordinierens im Mittelpunkt (Benz 2004: 15). Damit bildet Regional Governance eher eine neue Sichtweise auf Kooperationen, weniger eine völlig neue Form der Kooperation. Dennoch finden sich im Ansatz der überregionalen Partnerschaften Aspekte, die gegenüber bisherigen Formen regionaler Kooperation neu sind (beispielsweise Regionalkonferenzen, Regionalforen, sektorale Kooperationen; vgl. Fürst 2010: 52 f.) und somit neue Impulse liefern. Diese werden nachfolgend kurz im Vergleich zu bisherigen Erkenntnissen über regionale Kooperationen aufgezeigt.

Ein wesentlicher Unterschied ist der großräumige bzw. überregionale Ansatz. Generell geht man davon aus, dass regionale Kooperationen einen konkreten gemeinsamen Bezug für die Akteure bieten müssen (Identifikation mit der Region). Dieser kann je nach Akteursgruppe sehr unterschiedlich sein. So sind Politiker eher an Gebietskörperschaften orientiert (administrativer bzw. territorialer Bezug), während Akteure aus der Wirtschaft Netzwerke aufgrund funktionaler Verflechtungen bilden (funktionaler Bezug) (vgl. Fürst 2010: 51).

Für erfolgreiche Kooperationen sind längerfristige Austauschbeziehungen zwischen den Akteuren von Bedeutung, die auf Gegenseitigkeit beruhen und für Vertrauen zwischen den Partnern sorgen (vgl. Diller 2002: 40; Benz 2004: 23). So entstehen Regelsysteme mit Potenzialen zur Lösung kollektiver Probleme zwischen Akteuren, die zwar nicht über Institutionen miteinander verbunden sind, die sich aber in unterschiedlichen Kooperationen und regionalen Netzwerken begegnen (vgl. Benz 2004: 19; Fürst 2010: 56 ff.). Vor diesem Hintergrund ist im Hinblick auf überregionale Partnerschaften zu fragen, ob und wie es gelingt, eine Basis an gemeinsamen Werten und Ideen bzw. gemeinsam bearbeiteten Aufgabenstellungen zu schaffen.

Die Aufgabenstellung für überregionale Partnerschaften ergibt sich aus dem Leitbild „Wachstum und Innovation“. Demnach geht es darum, in raumübergreifenden Entwicklungsstrategien die vorhandenen Wachstums- und Innovationspotenziale aufzugreifen und weiter zu entwickeln und gleichzeitig für strukturschwache Räume Perspektiven zu entwickeln, sie zu stabilisieren und zu stärken (BMVBS 2006: 8). Diese allgemeinen Aufgaben müssen in den regionalen Kontext übersetzt und konkretisiert werden. Das setzt voraus, dass sich die Akteure über die Potenziale ihrer jeweiligen Region und deren Entwicklungsmöglichkeiten verständigen. Wichtige Aspekte im Hinblick auf überregionale Partnerschaften sind also, wer das Thema im überregionalen Zusammenhang als wichtig genug erachtet und aufgreift und welche Akteure als Promotoren aktiv werden (vgl. Akademie für Raumforschung und Landesplanung 1998: 5; Diller 2002: 38 f.). Diese Promotoren greifen bestimmte Themen und Problemlösungen auf, die ihren jeweiligen „Fähigkeiten und Kapazitäten entsprechen“ – andere Themen bleiben ausgeklammert (Fürst 2010: 62 f.). Speziell wenn es – gemäß der Zielsetzung im Leitbild – auch um Verteilungsfragen geht (Umgang mit Stabilisierungsregionen), ist die Wahrscheinlichkeit von Konflikten zwischen den Akteuren hoch. Die bisherigen Erfahrungen im Rahmen von regionalen Kooperationen lassen vermuten, dass diese Thematik entweder ganz vermieden wird oder auf nur wenige kompromissfähige Themen reduziert wird (Seimetz 2009: 7; Fürst 2010: 62).

Damit rückt ein weiterer Unterschied der überregionalen Partnerschaften zu bisherigen Formen von regionaler Kooperation ins Bild. Angestrebt werden ausdrücklich Partnerschaften zwischen Metropolregionen und peripheren ländlichen Räumen bzw. Stabilisierungsregionen (BMVBS 2006: 11). Dies ist insofern neu, als bisherige Kooperationen und Netzwerke sich überwiegend innerhalb eines ähnlich strukturierten Raumes gebildet haben, das heißt, entweder innerhalb städtischer Räume (Stadt-Umland-Kooperationen) oder innerhalb ländlicher Räume (z. B. LEADER-Initiativen oder Initiativen „Regionen aktiv“) (vgl. Akademie für Raumforschung und Landesplanung 1998; Reiß-Schmidt 2000; BBR 2002; Hilligardt 2002; Umweltbundesamt 2002; Fürst 2010: 63). Ob Kooperationen und Partnerschaften zwischen so unterschiedlichen Partnern wie Metropolregionen und peripheren strukturschwachen Räumen auf freiwilliger Basis entstehen können, ist eine wichtige Frage in der wissenschaftlichen Diskussion. Zimmermann (2007: 215) ist der Auffassung, dass Anreize für ein freiwilliges Einbeziehen peripherer und strukturschwacher Räume fehlen und notwendige Umverteilungsmechanismen in der Regel nicht konsensfähig seien (vgl. auch Keim 2006: 6 f.; Leber/Kunzmann 2006: 60; Hahne 2007: 53). Auch sogenannte Ausstrahlungseffekte, durch die periphere strukturschwache Räume vom Wachstum der Metropolregionen und Wachstumsräume profitieren könnten (vgl. BMVBS 2006: 12 f.; Lutter 2006: 449), werden in Frage gestellt (vgl. Richter 2006: 668 f.; OECD 2007: 121 f.; Megerle 2008: 6). Hahne (2007: 53 f.) und Leber/Kunzmann (2006: 60) sehen zudem für strukturschwache ländliche Räume die Gefahr, dass sie lediglich als „Reserveräume“ mit Kompensationsfunktionen bzw. Zulieferfunktionen für Metropolregionen dienen. Hahne (2007: 53) bezeichnet in diesem Zusammenhang das Konzept der Großräumigen Verantwortungsgemeinschaft als „Placebo […] zur Besänftigung ländlicher und strukturschwacher Räume“.

Modellvorhaben der Raumordnung zu überregionalen Partnerschaften

Modellvorhaben der Raumordnung (kurz MORO) sind Projekte und Studien, mit denen neue innovative Ansätze der Raumordnung und Regionalplanung erprobt werden. Das Programm wird durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) finanziert und durch das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) betreut. Im Jahr 2007 wurde das Modellvorhaben „Überregionale Partnerschaften – Innovative Projekte zur stadtregionalen Kooperation, Vernetzung und gemeinsamen großräumigen Verantwortung“ ausgeschrieben und mit insgesamt sieben Modellregionen von 2008 bis 2010 durchgeführt. In diesem Modellvorhaben wurde beispielhaft aufgezeigt, wie überregionale Kooperationen organisiert werden können mit dem Ziel, Wachstum und Innovation für den gesamten Raum zu generieren. Gefordert war eine „differenzierte Gebietskulisse mit unterschiedlich strukturierten Teilräumen“ (BBR 2008a: 4). Weitere Anforderungen waren die Mitwirkung regionaler Schlüsselakteure aus privaten und öffentlichen Bereichen, Handlungsfelder mit Bezug auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Lebensqualität der Gesamtregion sowie Strategien und Projekte, die den gesamten Raum umfassen (BBR 2008a: 4).

Forschungsfragen zur Analyse der Modellregionen

Zur Analyse der ausgewählten Modellvorhaben musste der unspezifische Begriff der Regional Governance auf den Kontext der überregionalen Partnerschaften bezogen konkretisiert werden (vgl. Benz 2004: 21). Eine Differenzierung erfolgt in der Politikwissenschaft nach den Bereichen Struktur (polity), Prozess (politics) und Inhalte (policy) (Benz 2004: 19). Weiterhin unterscheidet Benz (2004: 22) institutionelle Kontexte, Akteurskonstellationen, Probleme und Inhalte von Politik sowie Steuerungs- und Koordinationsverfahren. Für eine Betrachtung von Regional Governance spielt auch die Sichtweise auf den Raum eine Rolle (territoriale vs. funktionale Ansätze, vgl. Fürst 2003: 442 f.).

Nachfolgend werden einige Ergebnisse aus den Bereichen „Strukturen und Regeln“ sowie „Akteure und Akteurskonstellationen“ aufgezeigt. Die Forschungsfragen in diesen Kategorien waren:

Welche Organisationsformen und Steuerungsformen eignen sich für überregionale Partnerschaften?

Wie entstehen Gleichberechtigung und gemeinsame Ideen sowie Ziele?

Welche Akteursgruppen sollten eingebunden werden?

Wer sind mögliche Promotoren? Welche Rolle(n) spielen Akteure der ländlichen Räume?

Des Weiteren wurde untersucht, welche Potenziale überregionale Partnerschaften insbesondere für ländliche Räume sowie für strukturschwache periphere Räume bieten und welche Herausforderungen sich ergeben.

Zur Beantwortung der Fragen wurden im Zeitraum März/April 2009 Experteninterviews in vier ausgewählten Modellregionen durchgeführt und Dokumente ausgewertet (bis Stand September 2009). Damit spiegeln die Ergebnisse einen Zwischenstand der zum Zeitpunkt der Erhebung noch laufenden Modellvorhaben wider. Nachfolgend werden die Modellregionen kurz beschrieben.

Ausgewählte Modellregionen

Die Auswahl der vier Untersuchungsregionen erfolgte insbesondere aufgrund der aktiven Beteiligung ländlicher und peripherer Räume innerhalb der Partnerschaften. Die ausgewählten Untersuchungsregionen waren:

Großräumige Partnerschaft Norddeutschland/Metropolregion Hamburg (MORO Nord)

Kooperation und Vernetzung im Nordosten (MORO Nordost)

Europäische Metropolregion Nürnberg (MORO Nürnberg)

Wissen – Kooperation – Innovation Frankfurt/Rhein-Main – Mittelhessen – Rhein-Neckar – Westpfalz (MORO WKI)

Abb. 2

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Norddeutschland. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Das Modellvorhaben „Großräumige Partnerschaft Norddeutschland/Metropolregion Hamburg“ (vgl. Abb. 2) kann aufgrund seiner Raumstruktur (vgl. die Raumtypen in BBSR 2009) und des Wachstumsbeitrages der Teilräume (Kawka 2007: 41) sowie der Dynamik wachsender und schrumpfender Teilräume als eine Partnerschaft zwischen einem strukturstarken Kern rund um Hamburg und mehr oder weniger strukturschwachen Teilräumen im weiteren Umfeld angesehen werden.

In der überregionalen Partnerschaft „Kooperation und Vernetzung im Nordosten“ (vgl. Abb. 3) sind überwiegend periphere und sehr periphere Teilräume zusammengeschlossen (vgl. die Raumtypen in BBSR 2009). Die Partnerschaft ist ein Beispiel für eine Region ohne strukturstarke Metropole (Kawka 2007: 41). Die Impulse für eine regionalwirtschaftliche Entwicklung müssen „aus der Fläche“ kommen.

Abb. 3

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft im Nordosten. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Auch bei der Metropolregion Nürnberg (vgl. Abb. 4) handelt es sich um eine Partnerschaft zwischen strukturstarken und strukturschwachen Teilräumen (Kawka 2007: 41), die sich jedoch nicht an der Zentrum-Peripherie-Struktur orientieren (vgl. die Raumtypen in BBSR 2009).

Abb. 4

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Metropolregion Nürnberg. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Die überregionale Partnerschaft „Wissen – Kooperation – Innovation Frankfurt/Rhein-Main – Mittelhessen – Rhein-Neckar – Westpfalz“ (vgl. Abb. 5) umfasst nach den ausgewerteten Daten einen relativ großen strukturstarken und polyzentrischen Kern und nur wenige strukturschwache Gebiete jeweils am östlichen und westlichen Rand (Kawka 2007: 41; BBSR 2009).

Abb. 5

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Wissen – Kooperation – Innovation. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Ausgewählte Ergebnisse aus den Modellregionen
Organisation und Akteure

Die Organisationsstrukturen in den untersuchten Partnerschaften orientieren sich an den Gegebenheiten der jeweiligen Metropolregion und an den Anforderungen der beteiligten Partner. Die Projektleitung haben entweder Vertreter der Landesplanung (MORO Nord, MORO Nordost) oder der Metropolregion (MORO Nürnberg, MORO WKI) übernommen. Diese Akteure sind – teilweise gemeinsam mit anderen – auch die Initiatoren für die Beteiligung am Wettbewerb. Ländliche Räume sind in den Partnerschaften – mit Ausnahme von Nürnberg – zunächst über die Regionalplanung vertreten. In Nürnberg sind ländliche Räume – in Anlehnung an die Organisation der Metropolregion – vor allem über kommunale Vertreter eingebunden. Aus diesen Akteurskonstellationen ergibt sich die weitere Organisation der jeweiligen Partnerschaften. Die Koordination wird über Steuerungs- bzw. Lenkungsgremien geleistet, in denen mindestens die ‚Gründungspartner‘ (Landesplanung, Metropolregion, Regionalplanung) vertreten sind. Darüber hinaus unterscheidet sich aber die Zusammensetzung dieser Gremien. Im MORO Nord sind beispielsweise weitere Akteure aus dem politischen und wirtschaftlichen Bereich eingebunden, während in den Lenkungsgremien der MORO Nordost und WKI keine weiteren Akteure eingebunden sind. In den MORO Nord und Nürnberg wurde mit Hilfe eigener finanzieller Mittel die Organisation durch ein Projektmanagement ergänzt.

Die Verantwortung für die Organisation und Durchführung der Einzelprojekte innerhalb der Modellvorhaben wird dezentral organisiert. Im MORO WKI wird diese auf die Partner verteilt, während in den anderen drei untersuchten Modellvorhaben zusätzliche Akteure aus der Gesamtregion als Projektverantwortliche gewonnen wurden. In allen Fällen ist die Organisation auf Zeit angelegt – zunächst für die Durchführung des Modellvorhabens. Inwieweit das Engagement der Akteure auch nach Ende des Modellvorhabens weitergeführt wird bzw. in institutionalisierte Formen übergeht (z. B. Einrichtung einer Geschäftsstelle), war zum Zeitpunkt der Befragung offen.

In den Expertengesprächen wurde deutlich, wie schwierig es ist, in relativ kurzer Zeit Strukturen aufzubauen, die eine Beteiligung aller Teilräume ermöglichen, ohne dabei auch Parallelstrukturen zu bereits existierenden Institutionen aufzubauen. Dementsprechend profitiert vor allem das Modellvorhaben in Nürnberg davon, dass das Modellgebiet identisch mit der Metropolregion ist und somit die überregionale Partnerschaft auf die Organisation der Metropolregion zurückgreifen kann. Diese Struktur ist nach und nach seit Mitte der 1990er Jahre unter Einbeziehung insbesondere der kommunalen Ebene gewachsen und allseits akzeptiert.

In den untersuchten Beispielen wird weiterhin deutlich, dass es nicht die eine geeignete Herangehensweise gibt, sondern die konkreten Rahmenbedingungen innerhalb der überregionalen Partnerschaften von großer Bedeutung sind. So war es für das MORO Nordost entscheidend, zunächst in einem kleinen Kreis zu beginnen und erst nach und nach mit konkreten Ideen und Anfragen weitere Akteure einzubinden. Hier fehlten zum Zeitpunkt der Befragung z. B. noch Akteure aus der Metropole Berlin, was zeigt, dass es sich um einen längeren Aufbau- und Überzeugungsprozess handelt. Für die Situation innerhalb der überregionalen Partnerschaft Nord dagegen war es wichtig, auf breiter Basis möglichst viele Akteure bereits in der Ideenfindung und Projektentwicklung zu beteiligen, so dass hier entsprechende Workshops in verschiedenen Teilräumen organisiert wurden. Eine breite Unterstützung in Politik und Wirtschaft spiegelt sich unter anderem in der Besetzung des Lenkungsausschusses wider. Dass ein zu enger Akteurskreis auf Dauer problematisch ist, zeigt die Erfahrung im MORO WKI. Alle Aufgaben waren hier auf die vier Partnerorganisationen konzentriert, so dass personelle Veränderungen und auch eine fehlende breite Unterstützung insbesondere aus der Politik letztlich zum Scheitern der Partnerschaft führten.

Allen Projekten gemeinsam ist die Einteilung der Organisationsstruktur in eine Arbeitsebene, eine Lenkungsebene sowie eine Koordinationsebene. Damit verbunden ist weiterhin eine Zweiteilung der Partnerschaftsstruktur in ein strategisches Gesamtnetzwerk unter Einbeziehung vorhandener Netzwerke und Institutionen der einzelnen Teilräume und in zweckgerichtete, operative Teilnetzwerke für einzelne Projekte, in denen viele verschiedene Akteure projektbezogen mitwirken. In allen untersuchten Modellvorhaben kommen so Akteure aus unterschiedlichen Teilräumen und Bereichen zusammen, die vorher nicht miteinander kooperiert haben.

Die praktische Umsetzung der Anforderung, dass alle Akteure innerhalb der Partnerschaft gleichberechtigt agieren, fällt sehr unterschiedlich aus. Im MORO Nürnberg profitieren die Partner von den Regeln innerhalb der Metropolregion. So hat z. B. im Rat der Metropolregion jeder Vertreter (Oberbürgermeister, Bürgermeister, Landräte) eine Stimme (Gleichberechtigung aller Mitglieder), es gilt das Konsensprinzip. Diese Regeln sind erprobt und allseits akzeptiert. In den anderen Modellvorhaben müssen solche Regeln zwischen den Partnern zunächst ausgehandelt werden. Auch gemeinsame Ideen zu den Inhalten und Zielen der überregionalen Partnerschaft sind zu Beginn nicht vorhanden. Es wird deutlich, dass sehr unterschiedliche Partner – hinsichtlich Organisation, Aufgaben, Arbeitsweisen, Ressourcen etc. – nur auf Augenhöhe zusammenarbeiten können, wenn sich alle Beteiligten dieser Anforderung bewusst sind und die Gleichberechtigung durch Regeln wie beispielsweise in Nürnberg bewusst erzeugt wird. Dabei müssen sowohl unterschiedliche „Kulturen“ berücksichtigt als auch unterschiedliche Ziele und Erwartungen transparent gemacht werden. Dazu wurde z. B. im MORO WKI ein eigener interner Partnerworkshop durchgeführt, nachdem es aufgrund der unterschiedlichen Erwartungshaltungen zu Konflikten kam. Auch im MORO Nord wird deutlich, dass eine gemeinsame Idee für den Gesamtraum mit metropolitanen und ländlichen peripheren Strukturen nur sehr langsam entstehen wird. In vielen kleinen Aktionen zeigt sich das fehlende Verhältnis zum Gesamtraum, z. B. wenn ein Workshop angeboten wird und eingeladene Akteure Unverständnis äußern, warum ein Workshop in einem anderen Bundesland für sie interessant sein könnte. Ein wichtiger Impuls des Modellvorhabens liegt darin, solche Diskussionsprozesse in Gang gesetzt zu haben.

Eine wichtige Frage innerhalb der Analyse war, welche Rolle Akteure ländlicher Räume spielen und ob und wie insbesondere strukturschwache periphere Räume an der Partnerschaft teilhaben, das heißt, ob sie nicht nur formal, sondern auch inhaltlich eingebunden sind, wie gegebenenfalls mit Verteilungsfragen umgegangen wird und ob es so etwas wie Stabilisierungsstrategien

Viele strukturschwache Regionen befinden sich in einer sogenannten Abwärtsspirale aus Abwanderung, mangelnder Auslastung und Rückbau der Infrastruktur, mangelnder Attraktivität für Unternehmen und rückläufiger Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen, Abbau von Arbeitsplätzen und weiterer Abwanderung. Mit Stabilisierungsstrategien wird versucht, eine solche Abwärtsspirale zu durchbrechen; zentral ist dabei die Aufrechterhaltung eines Mindeststandards der Infrastrukturversorgung.

tatsächlich gibt.

In den untersuchten Modellvorhaben wird die Anforderung, überregional zu kooperieren, unterschiedlich verwirklicht. Es gibt gemeinsame Ideen, die jeweils teilregional individuell umgesetzt werden (z. B. Regionalkampagne Nürnberg). In anderen Projekten werden überregionale Netzwerke innerhalb bestimmter Branchen aufgebaut. Oder die Partnerschaft wird als gemeinsame übergeordnete ‚Klammer‘ gesehen, unter der verschiedene Projekte mit wechselnden teilräumlichen Bezügen umgesetzt werden (Stichwort „variable/flexible Geometrie“).

Hinsichtlich der Frage, was die städtischen und ländlichen Teilräume jeweils typischerweise zur Partnerschaft beitragen, betonten Experten in den Interviews, dass dieser Aspekt insbesondere für ländliche Räume nicht im Vordergrund stehen darf. Vielmehr müssten alle Teilräume unabhängig vom Strukturtyp ihre Potenziale und Stärken für die Partnerschaft definieren und vertreten (Konzentration auf Inhalte). So kann vermieden werden, dass ländliche und strukturschwache Räume tatsächlich auf eine Rolle als „Reserveräume“ (Hahne 2007: 53) reduziert werden. In einem Teilprojekt im MORO Nord wird nach einer gemeinsamen Position der ländlichen Räume gesucht und nach den Aufgaben und Funktionen gefragt, die ländliche Räume (auch innerhalb der Metropolregion) in einer Partnerschaft mit den metropolitanen Teilräumen übernehmen können und sollen. Generell ist festzustellen, dass Akteure aus ländlichen Räumen innerhalb der einzelnen Modellvorhaben sehr unterschiedliche Ansichten zu dem Ansatz der überregionalen Partnerschaft vertreten – von engagierter Mitwirkung bis hin zu grundsätzlicher Ablehnung. Eine aktive Beteiligung von Akteuren aus ländlichen Räumen hängt stark von den jeweiligen Schlüsselakteuren, z. B. Landräten, ab. Das Interesse ist dabei nicht abhängig von der räumlichen (peripher/zentral) oder wirtschaftlichen Lage (strukturschwach/strukturstark) der Landkreise.

Der Grundsatz der Freiwilligkeit in der Mitwirkung führt dazu, dass sich nicht alle strukturschwachen peripheren Regionen, aber auch nicht alle „Wachstumsmotoren“ an der Partnerschaft beteiligen.

In den Modellvorhaben werden viele kleinere Netzwerke und Projekte auch der ländlichen Räume in die überregionale Partnerschaft eingebunden und auf großräumiger Ebene Koordinierungsansätze entwickelt. So werden mehr und neue Ressourcen für die Entwicklung der Teilräume erschlossen, z. B. wenn über einen Zusammenschluss verschiedener Regionalinitiativen neue Absatzmöglichkeiten für regionale Produkte entstehen, weil nun auch Großabnehmer bedient werden können, oder wenn es gelingt, durch eine Koordination von Güterströmen bzw. Transportbedarfen den Ausbau von Schienenwegen und somit eine Verlagerung auf die Schiene anzustoßen. In den meisten Projekten lässt sich jedoch eine konkrete Wirkung insbesondere für die peripheren strukturschwachen Räume nicht benennen. Hier spielen eher allgemeine Erwartungen in Bezug auf die Mitwirkung in Netzwerken eine Rolle, z. B. ein Profitieren durch den Austausch von Erfahrungen und Informationen, der Aufbau einer Vertrauens- und Wissensbasis und in der Folge eine bessere Mitwirkung in Entscheidungsprozessen innerhalb der Metropolregion mit Auswirkungen auch auf periphere Teilräume.

Verteilungsfragen im Sinne eines überregionalen Ausgleichs werden in den untersuchten Modellvorhaben nicht thematisiert und können nach Ansicht der befragten Experten auch nicht Gegenstand in einer überregionalen Partnerschaft sein. Auch Stabilisierungsstrategien für strukturschwache Räume sind in den untersuchten Modellvorhaben kein Projektinhalt.

Potenziale überregionaler Partnerschaften

Die Initiierung und Stärkung von Netzwerken und Kooperationen entspricht der Erkenntnis, dass diese als Faktoren für regionale Entwicklung an Bedeutung gewinnen (vgl. Benz/Fürst/Kilper et al. 1999: 29). Aus den Experteninterviews wird deutlich, dass es als Vorteil gesehen wird, wenn in überregionalen Partnerschaften über den bisherigen Tellerrand z. B. von Stadt-Umland-Kooperationen oder Kooperationen im ländlichen Raum hinaus geblickt wird. Die Metropolräume lernen ihr Hinterland mit bisher unbekannten Potenzialen kennen und es werden Defizite z. B. in der Anbindung an konkreten Beispielen deutlich. Um die individuellen Stärken und Potenziale aller Teilräume entwickeln zu können, sollte die Diskussion neben den Agglomerationsvorteilen und Metropolfunktionen auch Stärken und Potenziale ländlicher Räume umfassen. Dazu wurden in den Modellvorhaben wichtige Diskussionsprozesse ausgelöst, welche Potenziale dies jeweils sind und wie diese in eine Partnerschaft mit metropolitanen Teilräumen eingebracht werden können (vor allem in den MORO Nürnberg und Nord). Solche Potenziale zu erkennen fällt für strukturstarke ländliche Räume leichter als für strukturschwache, die auf den ersten Blick kaum Potenziale aufweisen, die sich im Rahmen einer solchen Partnerschaft ‚in Wert setzen‘ lassen. Für diese Räume steht sicherlich eine Unterstützungswirkung durch überregionale Partnerschaften im Vordergrund. So kann der Zusammenschluss mehrerer strukturschwacher Räume in einer Großregion und eine gemeinsame Formulierung der Interessen deren Wahrnehmbarkeit und Durchsetzungskraft verbessern. Die Einbindung in Kooperationen und Netzwerke mit Agglomerationsräumen bzw. Wachstumsräumen kann auf unterschiedliche Weise helfen, eigene Schwächen auszugleichen und vorhandene Potenziale zu entwickeln. Beispiele aus den Modellvorhaben sind die Verbesserung der Anbindung und Erreichbarkeit in gemeinsamen Verkehrskonzepten, der Ausbau von Informations- und Kommunikationstechnologien, die Erschließung regionaler Märkte über eine Einbindung in Wertschöpfungsketten, die Unterstützung klein- und mittelständischer Unternehmen durch Unternehmensnetzwerke und Cluster oder Netzwerke zwischen Wissenschaft und Wirtschaft und gemeinsame Strategien zur Aus- und Weiterbildung sowie Bindung von Fachkräften in der Großregion.

Voraussetzungen und Grenzen

Überregionale Partnerschaften können ihre Wirkung nur dann entfalten, wenn es in allen Teilräumen Netzwerke gibt, die die Impulse der überregionalen Ebene umsetzen und weitergeben können. Während Metropolregionen und auch strukturstarke ländliche Räume hier zumeist gut aufgestellt sind und die eigenen Stärken in entsprechenden Analysen ermittelt wurden, werden in vielen strukturschwachen ländlichen Regionen diese Themen kaum oder nur kleinräumig diskutiert.

Zur Bedeutung von Netzwerken und Regionalinitiativen in Räumen außerhalb der Metropolen vgl. BBR (2008b).

Ländliche Räume müssen allgemein ihre Stärken und Potenziale im Zusammenhang mit einer überregionalen Partnerschaft (er-)kennen und auch die relevanten Themen zunächst intern klären. Dazu werden regionale Foren benötigt, in denen diese Themen gefunden, definiert und behandelt bzw. verhandelt werden können. „Wo regionale Foren fehlen, in denen solche Themen kollektiv verhandelt werden können, ist es wesentlich schwieriger, regionale Handlungsfähigkeit zu entwickeln. Vielmehr sind es i. d. R. einzelne Persönlichkeiten, die entsprechende Problemsensibilitäten schaffen und diese dann in ihren jeweiligen Institutionen oder Netzwerken zum Thema machen. Daraus kann ein regionaler Diskurs entstehen; aber die Hürden, solche Diskurse zu initiieren und zu organisieren, können sehr hoch sein“ (Fürst 2003: 441). Speziell für Akteure aus ländlichen Räumen hat das Modellvorhaben hier wichtige Diskussionen angestoßen, wie sie gemeinsam auf die wirtschaftsstrukturellen Veränderungen reagieren können und wollen und wie sie gemeinsam mit den Metropolregionen (nicht in Opposition) ihre Stärken entwickeln (und welche das sind).

Periphere und strukturschwache Räume sollten bei der Entwicklung eigener Strategien unterstützt werden (vgl. Richter 2006: 667). Eine solche Unterstützung kann durch Beratung und Information sowie den Einsatz von Fördermitteln geschehen. Vorhandene Ansätze aus Regionalinitiativen (Leader+, Regionen Aktiv, ILEK) müssen weiter entwickelt werden (vgl. Segert/Zierke 2007). Die Wirkungen für strukturschwache und periphere Räume liegen nach Meinung der Experten vor allem darin, dass Entwicklungsimpulse gegeben werden bzw. Chancen für neue Entwicklungen eröffnet werden, unter anderem durch einen Informations- und Erfahrungsaustausch innerhalb der Netzwerkstrukturen. Damit sich diese Wirkungen entfalten können, muss jedoch, so die Experten, mindestens eine entsprechende Erreichbarkeit gegeben sein, und es muss in den peripheren strukturschwachen Regionen „Andockstellen“ für Vernetzungen und Verflechtungen geben (entsprechende Unternehmen, Einrichtungen, Institutionen, Angebote etc.).

Eine ebenfalls wichtige Voraussetzung für überregionale Partnerschaften ist die Offenheit der Metropolregionen bzw. Agglomerationsräume für die „Angebote“ der ländlichen Räume bzw. auch die Bereitschaft strukturstarker Räume, mit strukturschwachen Räumen eine Partnerschaft einzugehen. Hier sind Anreize von „außen“ bzw. „oben“ (wie es z. B. durch die Ausschreibung des Modellvorhabens erfolgt ist) erforderlich. Es gibt keine wirtschaftlichen Interessen, die zu einer Einbindung strukturschwacher Räume führen (vgl. Blatter/Knieling 2009: 245 f.; Knieling/Matern 2009: 345), von privaten Akteuren kann nicht erwartet werden, dass sie „Verantwortung für einen bestimmten Raum“ übernehmen (Planungsgruppe 4/DIFU/BFAG 2008: 63). Die generelle Bereitschaft der Metropolräume, ländliche Räume nicht nur als Ausgleichs- und Erholungsräume, sondern als eigenständige Wirtschaftsräume anzuerkennen, ist in den Modellvorhaben nach Aussage der Experten unterschiedlich entwickelt. In Hamburg ist ein solches Denken noch neu, wächst aber langsam heran. In Nürnberg war diese Einstellung die Grundlage für die ersten Kooperationen, die schließlich zur Bildung der Metropolregion führten. In Berlin fehlt eine solche Erkenntnis, während im Rhein-Main-/Rhein-Neckar-Raum dieser Aspekt für das Modellvorhaben keine Rolle spielte, da der Aufbau eines Branchennetzwerkes unabhängig von Raumstrukturen erfolgt ist.

Überregionale Partnerschaften stellen besondere Anforderungen an die beteiligten Akteure. Die Akteure müssen in der Lage und motiviert sein, sich auf andere Sicht- und Arbeitsweisen sowie Denkkulturen einzulassen, da sie nicht nur aus unterschiedlichen Zusammenhängen (Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Wissenschaft), sondern zusätzlich auch mit unterschiedlichen Hintergründen (Metropolregion, ländliche Räume) in die Partnerschaft eintreten. Eine gemeinsame Idee und ein gemeinsames Ziel für den Gesamtraum müssen erst entwickelt werden – ein Prozess, der längere Zeit in Anspruch nehmen wird. Darin liegen aber auch Chancen, die relevanten Engpassfaktoren für die wirtschaftliche Entwicklung in einem größeren räumlichen und funktionalen Zusammenhang zu erkennen und mit gezielten Strategien und Konzepten anzugehen.

Ein gezielter bzw. alle betroffenen Gebiete umfassender Abbau von Disparitäten kann über freiwillige Kooperationen in überregionalen Partnerschaften nicht erfolgen und wird in den untersuchten Modellvorhaben auch nicht angestrebt. Hier müssen weiterhin die vorhandenen Instrumente insbesondere im fiskalischen Bereich (Finanzausgleich, Steuer- und Sozialpolitik) greifen. Die Mitwirkung in überregionalen Partnerschaften beruht auf Freiwilligkeit, aber nicht jede strukturschwache Region ist bereit oder sieht sich in der Lage, sich aktiv an einer solchen Partnerschaft zu beteiligen. Auch aus der Perspektive der Metropolregionen steht das Ausgleichsziel nicht im Vordergrund (Knieling/Matern 2009: 345). Den Anspruch, dass „der regionale Ausgleich zwischen den starken und den schwachen Regionen […] verstärkt auf der Ebene von großregionalen Verantwortungsgemeinschaften stattfinden“ soll (Lutter 2006: 449), können überregionale Partnerschaften nicht erfüllen.

Fazit und Ausblick

Eine abschließende Einschätzung, ob überregionale Partnerschaften als Baustein zur Förderung von Wachstum und Innovation in der Raumentwicklungspolitik funktionieren, ist derzeit noch nicht möglich. Hier muss zunächst abgewartet werden, ob die Prozesse, die im Rahmen der Modellvorhaben angestoßen wurden, auch dauerhaft tragen und Wirkungen entfalten können.

Überregionale Partnerschaften eignen sich nicht flächendeckend für alle Teilräume in Deutschland, sie können auf freiwilliger Basis (mit entsprechenden Anreizen für die Akteure) nur dann entstehen, wenn Akteure sowohl in Metropolregionen als auch in ländlichen Räumen hierin Vorteile und Potenziale sehen und bereit sind, Ressourcen (Personal, Zeit, Geld) in eine solche Partnerschaft zu investieren.

Die Modellvorhaben – und hier auch die Partnerschaften, die nicht weitergeführt werden – geben eine Reihe von Anhaltspunkten, worin die Vorteile und Potenziale einer solchen überregionalen Partnerschaft liegen können und welche Herausforderungen dabei zu bewältigen sind. Mit der Einbindung von Akteuren aus verschiedenen Bereichen und Ebenen wird eine breite Palette an Lösungsoptionen eröffnet und es stehen mehr Ressourcen für Problemlösungen zur Verfügung. Auch eine fachübergreifende Sichtweise eröffnet neue integrierte Lösungsansätze. Voraussetzung dafür sind allerdings funktionierende Partnerschaften, die Mechanismen zur Konfliktbewältigung entwickeln. Ob dies eine realistische Perspektive ist, wird sich in den Modellregionen im weiteren Verlauf zeigen müssen.

Offen ist derzeit auch, ob und wie es gelingt, die Motivation der Akteure über einen längeren Zeitraum aufrechtzuerhalten. Erfahrungen aus anderen Kooperationen zeigen, dass diese Motivation nach einer Phase der „Anfangseuphorie“ schnell abnimmt. Ein wichtiger Aspekt ist diesbezüglich sicherlich die Regelung, wer künftig welche Ressourcen in die Partnerschaft einbringen kann und wird und mit welchem Erfolg die verschiedenen Teilprojekte umgesetzt werden können.

Abb. 1

Leitbildkarte Wachstum und Innovation. (Quelle: BMVBS 2006: 9)
Leitbildkarte Wachstum und Innovation. (Quelle: BMVBS 2006: 9)

Abb. 2

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Norddeutschland. (Datengrundlage: BBSR (2009))
Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Norddeutschland. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Abb. 3

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft im Nordosten. (Datengrundlage: BBSR (2009))
Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft im Nordosten. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Abb. 4

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Metropolregion Nürnberg. (Datengrundlage: BBSR (2009))
Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Metropolregion Nürnberg. (Datengrundlage: BBSR (2009))

Abb. 5

Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Wissen – Kooperation – Innovation. (Datengrundlage: BBSR (2009))
Raumstruktur der überregionalen Partnerschaft Wissen – Kooperation – Innovation. (Datengrundlage: BBSR (2009))

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