1. bookVolume 68 (2010): Issue 4 (August 2010)
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Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
Open Access

Coordination by Spatial Planning in Germany-Legal Aspects

Published Online: 31 Aug 2010
Volume & Issue: Volume 68 (2010) - Issue 4 (August 2010)
Page range: 271 - 282
Received: 26 Oct 2009
Accepted: 13 Jan 2010
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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German, English
Abstract

The Federal Administrative Court’s judgement of 03/16/2006 concerning the airport Berlin-Schönefeld seems to announce a renaissance of the idea of coordination by spatial planning. Even after this decision, however, the Länder’s comprehensive regional planning will not be able to effectively coordinate the federal state’s and the European Union’s sectoral plannings. The paper elaborates various possible strategies to improve the legal framework for comprehensive spatial planning in Germany.

Keywords

Raumplanerische Koordination – Renaissance einer alten Idee

In seinem vielbeachteten Urteil vom 16. März 2006 zum Flughafen Schönefeld führt der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Leitsatz 1 geradezu programmatisch aus, die Wahl des Standorts für einen internationalen Verkehrsflughafen sei „vorrangig eine raumordnerische Entscheidung“

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075/04 BVerwGE 125: 116. Näher zu dieser Entscheidung – überwiegend jedoch mit anderen Schwerpunkten – bereits Barth (2006); Deutsch (2006); de Witt (2006); Boermann/Habekuß (2007); Stüer (2007); Lambrecht/Trautner (2007); Ekardt/seidel (2007).

. Als zentrale Aufgabe der Raumordnung bezeichnet das Gericht dabei die „überörtliche Koordination“

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075/04 –, BVerwGE 125: 116 (135).

.

Diese Aussage scheint eine Renaissance der Idee raumplanerischer Koordination anzukündigen, um die es in den vergangenen Jahrzehnten vielfach still geworden war. Dabei erscheint die Überlegung, die dieser Idee zu Grunde liegt, zunächst unmittelbar einleuchtend: Erheben unterschiedliche Planungsträger mit jeweils unterschiedlichen fachlichen Zielsetzungen konfligierende Ansprüche an den Raum, so liegt es nahe, diesen Konflikt durch eine neutrale Instanz zu schlichten und die divergierenden Raumnutzungsansprüche von vornherein ordnend zu koordinieren. Diese Idee des neutralen Dritten oder „ehrlichen Maklers“ bildet den Ausgangspunkt der bereits seit den 1950er Jahren erhobenen Forderung, auf Grundlage des damaligen Art. 75 Abs. 1 Nr. 4 GG eine überörtliche Gesamtplanung als ein Instrument zur Lenkung und Koordination konkurrierender Raumansprüche zu schaffen (vgl. dazu Lange 1974: 300 und die dort angegebenen weiteren Nachweise). Mit dem Raumordnungsgesetz erließ der Bund im Jahr 1965 tatsächlich die rahmenrechtliche Grundlage für eine solche überörtliche Gesamtplanung (vgl. Wahl 1978: 203 ff.; Umlauf 1986: 26 ff.; Appold 2000: 21; Dörr 2000: Rn. 13 ff.).

Räumliche Gesamtplanung soll, so die Intention des Gesetzgebers, durch eine Gesamtabwägung die konkurrierenden fachlichen Raumansprüche harmonisieren, koordinieren, zum Ausgleich bringen und – falls nötig – einzelnen räumlichen Nutzungen den Vorrang vor anderen geben (so Erbguth 2003: 144 mit dem bekannten Bild von der „Planung der Planungen“). Freilich ist die Koordinierungszuständigkeit der Raumordnung auch im Rechtssinne keine ausschließliche, wie bereits die Existenz einer ganzen Reihe von Regelungen zur Abstimmung der Fachplanungen untereinander etwa in § 38 BauGB, § 124 BBergG oder § 16 Abs. 3 FStrG belegt (so zu Recht Erbguth 1981: 577).

Dass die räumliche Gesamtplanung ihr Koordinationspotenzial nie ganz hat verwirklichen können, liegt wohl an verschiedenen Faktoren: Neben der unzureichenden Verteilung der Raumordnungskompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis – auf die noch einzugehen ist – wurde seitens der Rechtsprechung diagnostiziert, mit der überörtlichen Gesamtplanung sei neben der Bauleitplanung und der Fachplanung gleichsam eine dritte Ebene der Raumplanung geschaffen worden, die keineswegs sämtliche Raumplanungskonflikte ausgleiche, sondern vielmehr Anlass zu ganz neuen Konflikten zwischen einzelnen Planungen gebe.

So im Jahr 1985 der langjährige Vorsitzende des für das Bundesbaurecht zuständigen 4. Revisionssenats des Bundesverwaltungsgerichts Gaentzsch (1985: 247), mit der Einschätzung, dass die zunehmend flächendeckende überörtliche Gesamtplanung den künftigen planerischen Konfliktstoff nicht verringern, sondern erweitern werde.

Vom Ergebnis her wird man jedenfalls feststellen müssen, dass das Raumordnungsgesetz zwar zunächst in den 1970er Jahren eine Phase allgemeiner Planungseuphorie einläutete,

Vgl. jedoch bereits das skeptische Resümee bei Ossenbühl (1974: B44 f.) oder eher beiläufig Rengeling (2000: 885 f.).

diese jedoch zu Beginn der 1980er Jahre vielfach einer Ernüchterung zu weichen begann (vgl. z. B. Weyl 1982: 48 ff.; Gust 1998: 43 ff.). An der oftmals beklagten ungebrochenen Dominanz der starken Fachplanungen (vgl. z. B. Wahl 1978: 203 ff. und besonders 283 f.) hat sich seitdem im Grunde wenig geändert,

Vgl. dazu zuletzt den Befund bei Gawron (2008: 74 ff. und zusammenfassend 93), der die Koordination der Fachplanungen als „offene Flanke“ des Zentrale-Orte-Konzepts charakterisiert.

auch wenn der Gesetzgeber unter anderem durch das Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 (vgl. Runkel 1997: 1 ff.; Appold 2000: 29 ff.; Schroeder 2000: 58; Hendler 2001: 1233 ff.) den Koordinierungsanspruch der Raumordnung bestätigte (Ehebrecht-Stüer 2000: 72; vgl. vorsichtig-kritisch Busse 1998: 293 ff.).

Im vorliegenden Beitrag sollen die Ursachen für diese Schwäche der raumordnerischen Koordination untersucht und Möglichkeiten zur Verbesserung aufgezeigt werden.

Raumordnerische Koordination nach dem Schönefeld-Urteil
Bestätigung der Zielbindung gegenüber sämtlichen Fachplanungen

Was ändert nun das Urteil zum Flughafen Schönefeld an dem bisherigen Befund? Im Hinblick auf die Zielbindung der Fachplanung sind die Aussagen zunächst wenig spektakulär: Das Gericht stellt die Bindung der Planfeststellungsbehörde an landesplanerische Ziele fest und bestätigt den bekannten Grundsatz, dass Fachplanungsbehörden nicht in der Lage sind, die Vorgaben eines vollständig abgewogenen Raumordnungsziels durch eine eigene ergebnisoffene Abwägung zu ersetzen oder zu korrigieren. Als raumplanerische Letztentscheidungen sind Raumordnungsziele bereits nach der Definition in § 3 Nr. 2 ROG das Ergebnis einer abschließenden gesamträumlichen Abwägung

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 – 4 NB 20/91 –, BVerwGE 90: 329 (333 ff.).

(vgl. Erbguth 1994: 91; Hoppe 1998: 370 ff.; Hoppe 2002: 129 f.); die in § 4 Abs. 1 S. 1 ROG normierte Pflicht zur „Beachtung“ solcher Ziele schließt nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte eine Abwägung des Ziels durch den Adressaten aus (vgl. Höhnberg 1986: 215; Erbguth 1994: 91 f.; Busse 1998: 298; Goppel 1998: 290; Hoppe 1998: 372 f.; Schroeder 2000: 52 ff.). Aufgrund der zielförmigen Festlegung des Landesentwicklungsprogrammes Berlin-Brandenburg auf den Standort Schönefeld war die Planfeststellungsbehörde somit an das Ergebnis des landesplanerischen Standortvergleichs gebunden, unterlag jedoch keiner Realisierungspflicht. Ein eigener Standortvergleich, den sie gleichwohl vornahm, war daher rechtswidrig, im Ergebnis jedoch unschädlich.

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075/04 –, BVerwGE 125: 116 (130 ff.).

Umgekehrt muss die Behörde die Standortentscheidung selbst unter Abwägung der raumordnerischen Vorgaben treffen, während die landesplanerische Festlegung des Standorts lediglich in Form eines Grundsatzes erfolgt.

VGH Kassel, Urteil vom 17.06.2008 – 11 C 1975/07.T -.

Beschränkung auf überfachliche und grundsätzlich überörtliche Festlegungen

Während diese Aussagen im Wesentlichen bereits durch den Wortlaut des § 4 Abs. 1 ROG vorgegeben sind, umschreibt das Gesetz den zulässigen Inhalt solcher Raumordnungsziele in § 7 nur ganz beispielhaft. Die Reichweite der Festsetzungsmöglichkeiten muss daher vor allem durch Rückgriff auf die zu Grunde liegenden gesetzgeberischen Kompetenztitel bestimmt werden. Denn Festsetzungen in Raumordnungsplänen dürfen sich von vornherein nur auf Gegenstände beziehen, die von der Gesetzgebungszuständigkeit für die Raumordnung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG als Grundlage des Raumordnungsgesetzes abgedeckt werden (Paßlick 1986: 68 ff.; Funke 1987: 5 ff. und 20 ff.; Ha1ama 1995: 217 f.; Scheipers 1995: 87 ff.; Schulte 1996: 49 ff.; Hoppe/Scheipers 1997: 1122 f.; Spannowsky 1997: 763; Lehners 1998: 11 f.). Im Grundsatz besteht insoweit Konsens, dass die Raumordnungskompetenz keine Zuständigkeiten für den Bereich der Fachplanungen vermittelt (Maunz 1986: Art. 75 Rn. 135; Kunig 2003: Art. 75 Rn. 34; Stettner 2006: Art. 75 Rn. 30) und keine rechtliche Grundlage für die Entwicklung eigenständiger fachlicher Ziele losgelöst von den Vorstellungen der zuständigen Fachplanungsträger darstellen kann (vgl. Rengeling 1990: 100 Rn. 277; Schulte 1999: 943; Spannowsky 2000a: 422).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2003 – 4 CN 14/01 NVwZ 2003, 742 (Leitsatz 2), 744.

Raumordnung erfüllt gegenüber den Fachplanungen vielmehr die Funktion eines spezifischen Koordinierungsinstruments

So mit unterschiedlichen Akzenten BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 – 4 NB 20.91 –, BVerwGE 90: 329 (333); Breuer (1968: 211); Erbguth (1981: 577 ff.); Ernst (1968: 169) („Raumordnung ist ihrem Wesen nach Koordinierung“); Peine (2003: Rn. 253) („Abstimmungsplanung“).

und bezieht gerade aus der Abstimmungsbedürftigkeit der anderen Planungen ihre Aufgabenstellung und ihre Grenzen (Braese/Dick/Lindemann et al. 1980: 39 ff.; Brohm 1989: 439 f.; Erbguth/Schoeneberg 1992: Rn. 92; Halama 1995: 218 ff.; Spannowsky 2000a: 421).

BayVerfGH, Entscheidung vom 15.07.2002 – Vf. 10-VII-00, Vf. 12-VII-00 –, BayVBl 2003, 109 (112).

Maßgebliche Kriterien bilden dabei nach allgemeiner Auffassung – vor allem mit Blick auf die Fachplanungen – der unter dem Begriff der „Überordnung“ erfasste Aspekt der Überfachlichkeit, mit Blick auf die Bauleitplanung hingegen die Überörtlichkeit der Raumordnung (vgl. etwa Lehners 1998: 11 f.; Steiner 2006: Kap. V Rn. 3) – beide Kriterien werden in der Schönefeld-Entscheidung einmal mehr bestätigt.

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075/04 –, BVerwGE 125: 116 (134).

Aussagen zur Reichweite der Überfachlichkeit bei der Standortentscheidung

In diesem Zusammenhang können nun die Aussagen des Schönefeld-Urteils zur Reichweite der raumordnerischen Festsetzungskompetenzen bei der Wahl des Standorts durchaus Neuigkeitswert beanspruchen: Nach den Ausführungen des Senats zählt die Sicherung besonderer Standortbedingungen zu den herkömmlichen Koordinationsinstrumenten der Raumordnung. Aus diesem Grund seien Standortausweisungen für raumbedeutsame Infrastrukturvorhaben zulässig, wobei der Senat zur Begründung zusätzlich auf eine drei Jahre ältere, für die damit belegten Aussagen indes wenig aussagekräftige Entscheidung verweist.

Der Senat verweist dabei auf sein Urteil vom 15.05.2003 – BVerwG 4 CN 9.01 –, BVerwGE 118: 181, das allerdings die Zulässigkeit solcher Ziele aus Sicht der Gemeinden thematisiert und nichts über deren Bindungen gegenüber den fachlich zuständigen Planfeststellungsbehörden besagt.

Die Planfeststellungsbehörde – das ist nun der bemerkenswerte Satz – habe das Ergebnis eines solchen landesplanerischen Standortvergleichs hinzunehmen, weil die Wahl des Standorts für einen internationalen Verkehrsflughafen funktional vorrangig eine raumordnerische Entscheidung darstelle. Allerdings wird diese Aussage sogleich durch einen Hinweis auf die „gegenwärtigen Rahmenbedingungen“ relativiert, die dadurch gekennzeichnet seien, dass eine rechtsverbindliche Flughafennetz- und Bedarfsplanung weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene existiere.

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075/04 –, BVerwGE 125: 116 (137); tendenziell wieder offengelassen in BVerwG, Beschluss vom 05.12.2008 – 9 B 29.08 –, zitiert nach der Datenbank Juris.

Auf diesen Punkt ist noch zurückzukommen.

Die Schönefeld-Entscheidung ist vom Ergebnis her sicherlich sehr gut vertretbar, wirkt jedoch argumentativ an der entscheidenden Stelle ein wenig blutleer. Insbesondere greift es vielleicht zu kurz, die Frage nach der Zulässigkeit einer letztverbindlichen Standortwahl allein unter Rekurs auf die Funktion der Raumordnung zu beantworten und die einschlägigen verfassungsrechtlichen Kompetenzen noch nicht einmal zu erwähnen. Die konkrete Rechtsfrage ist die nach der Reichweite der Überfachlichkeit und damit nach der Abgrenzung raumordnerischer und fachplanerischer Kompetenzbereiche. Ist also die Festsetzung des Standorts eines Fachplanungsvorhabens nach der grundgesetzlichen Kompetenzordnung überfachlich und damit Sache der Raumordnung oder bereits originärer Kernaufgabenbereich der Fachplanung? Hier treffen sehr unterschiedliche Aussagen aufeinander: Regelmäßig wird nämlich die Festlegung des Standorts den einschlägigen fachplanerischen Kompetenztiteln zugeordnet. So ist beispielsweise im Hinblick auf die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für Postwesen und Telekommunikation nach Art. 73 Nr. 7 und Art. 87 f.

Abs. 1 Nr. 2 GG entschieden, dass diese auch die Bestimmung der Standorte der entsprechenden Anlagen umfasst.

BVerfG, Urteil vom 28.02.1961 – 2 BvG 1, 2/60 –, BVerfGE 12: 205 (230); BVerwG, Urteil vom 18.03.1987 – 7 C 28/85 –, BVerwGE 77: 128 (132); Papier (1990: 217 f.; ähnlich Heintzen (2005, Art. 73 Rn. 72 („Netzinfrastruktur“) und 78).

Ebenso fällt die Standortplanung für atomare Anlagen in den Anwendungsbereich der Gesetzgebungskompetenz für das Atomrecht in Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG

BVerfG, Beschluss vom 05.12.2001 – 2 BvG 1/100 –, BVerfGE 104: 238 (247).

(Brenner 2005: 109; Gaentzsch 2005: 118; Durner 2006: Art. 87 Rn. 6; vgl. kritisch Horn 2005: Art. 87 c Rn. 17) und die infrastrukturellen Fachplanungskompetenzen des Bundes beinhalten die Zuständigkeit für die Wahl des entsprechenden Standorts (vgl. näher Durner 2005: 257 ff.). Vor diesem Hintergrund hatte die Rechtsprechung in der Vergangenheit ein Letztentscheidungsrecht der Raumordnung für Standorte in dem nunmehr entwickelten Sinne nie explizit anerkannt.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 07.11.1996 – 4 B 170/96 –, NVwZ-RR 1997: 523 (Offenlassen der „Frage, ob die zivile Umnutzung eines ehemaligen Militärflugplatzes für Kleinflugzeuge der allgemeinen Luftfahrt aus der Perspektive des Raumordnungsrechts überhaupt Regelungen durch die Aufstellung landesplanerischer Ziele unterworfen werden kann“); ablehnend zuletzt etwa noch Lieber (2010).

In seiner Habilitationsschrift hat der Verfasser – auf Grundlage der bis 2004 vorliegenden Rechtsprechung – die entsprechenden Grenzen restriktiver zu bestimmen versucht als jetzt das Bundesverwaltungsgericht: Die Raumordnung könne etwa durch Sperrung bestimmter Flächen den fachplanerischen Entscheidungsspielraum erheblich beeinflussen, dürfe jedoch dem Fachplanungsträger nicht verbindlich die Wahl eines bestimmten Standortes vorschreiben (Durner 2005: 257 ff.). Das Schönefeld-Urteil grenzt nunmehr die fach- und gesamtplanerischen Kompetenzbereiche anders und stärker zum Vorteil der Gesamtplanung ab. Darin liegt zweifellos eine erhebliche Aufwertung der Raumordnung.

Allerdings ist diese Aufwertung vielleicht weniger weitreichend, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. Die Aussage, die Wahl des Standorts eines Verkehrsprojekts sei „vorrangig eine raumordnerische Entscheidung“, steht nämlich unter zwei gewichtigen Vorbehalten: Zum einen bezieht sich das Urteil auf einen Sachverhalt, in dem das Land sowohl Träger der Raumordnung als auch der Fachplanung war und damit keine Bund-Länder-Konkurrenz bestand. Daher dürfte weiterhin nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem Bund für seine eigenen Verkehrsträger auch gegenüber den Ländern das Letztentscheidungsrecht im Hinblick auf den Standort zustehen (näher dazu Durner 2005: 222 ff.). Zum anderen bestätigt der Senat ausdrücklich die Zulässigkeit eines von der allgemeinen Raumordnung abweichenden Sonderraumordnungsrechtes.

Zulässigkeit des Vorrangs des sektoralen Sonderraumordnungsrechtes
Anerkennung sektoralen Sonderraumordnungsrechtes im Schönefeld-Urteil

In seinen Ausführungen zur Zulässigkeit der verbindlichen Festlegung des Standorts hat der 4. Senat explizit darauf abgestellt, dass eine rechtsverbindliche Flughafennetz- und Bedarfsplanung auf der Grundlage einer luftverkehrspolitischen Gesamtkonzeption weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene existiere.

BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075/04 –, BVerwGE 125: 116 (137).

Gerade aus dem Fehlen einer solchen Standortplanung leitet er die Folgerung ab, die Wahl des Standorts sei „vorrangig eine raumordnerische Entscheidung“. Mittlerweile findet sich jedoch – wohl auch in Reaktion auf diese Aussagen – in dem im Juni 2008 als Entwurf den Bundesländern zur Stellungnahme zugeleiteten Flughafenkonzept der Bundesregierung ein fachplanerischer Versuch zur Entwicklung einer Flughafennetz- und Bedarfsplanung (vgl. Lieber 2010). Sollten diese Pläne Gesetz werden, so entfiele bereits nach dem Wortlaut der Schönefeld-Entscheidung die Möglichkeit einer entsprechenden Standortwahl durch Raumordnungsziele – der Bund würde abweichend von § 4 ROG die Festsetzung des Flughafenstandorts speziell durch sektorales Sonderraumordnungsrecht regeln.

Das Beispiel der Linienbestimmung im Fernstraßengesetz

Ein vergleichbarer Präzedenzfall, der im Hinblick auf die Verkehrsfachplanungen des Bundes für die gesamte Zuordnung der Standortfrage von Bedeutung sein dürfte, findet sich schon heute in § 16 FStrG. Diese Regelung sieht für die Planung von Bundesfernstraßen eine Linienbestimmung durch das Bundesverkehrsministerium vor, die die Grobtrassierung festlegt. § 16 Abs. 3 S. 3 FStrG legt ausdrücklich fest, dass die entsprechenden „Bundesplanungen Vorrang vor Orts- und Landesplanungen“ haben. Diese Regelung behält nach Lesart der Rechtsprechung dem Bund die Entscheidung vor, ob er sich gegenüber kollidierenden Raumordnungszielen durchsetzen will oder nicht.

BVerwG, Urteil vom 20.10.1989 – 4 C 12/87 –, BVerwGE 84: 31 (37 f.). Daher führe eine Änderung der Landesplanung nicht automatisch zu einer Anpassung der Planungen des Bundes. Dem folgend OVG Lüneburg, Urteil vom 17.01.2001 – 7 K 100/98 –, zitiert nach der Datenbank Juris; vgl. Schmidt (2008: § 16 Rn. 57). In der Literatur wird demgegenüber meist etwas anders akzentuiert, § 16 Abs. 2 S. 3 FStrG stelle lediglich eine konkretisierungsbedürftige Regelvermutung auf. Vgl. in diesem Sinne etwa Breuer (1968: 41 und 201); Dörries (2000: 127); Durner (2005: 128 ff. und 347); Gaentzsch (1985: 241); Gaentzsch (2002: § 7 Rn. 15); Kauch/Roer (1997: 116 f.).

Ist eine solche Relativierung des Koordinationsanspruchs der Raumordnung zulässig? Im Schrifttum erklären verschiedene Stimmen diese Regelung für unvereinbar mit Art. 90 Abs. 2 GG, wonach die Länder und nicht der Bund die Bundesstraßen im Auftrage des Bundes verwalten (vgl. kritisch Czybulka 1989: 235; Tzschaschel 1994: 81 f.; zweifelnd auch Sachs 2009: Art. 90 Rn. 20 f.). Nach vorherrschender Rechtsauffassung rechtfertigt sich die Linienbestimmung indes durch eine eigene Bundeskompetenz „aus der Natur der Sache“

BVerwG, Urteil vom 26.06.1981 – 4 C 5/78 BVerwGE 62: 342 (344); apodiktisch auch VGH Mannheim, Urteil vom 14.12.1992 – 8 S 1741/92 –, NuR (1994: 85) (dient der „Sicherung der bundesstaatlichen Mitverantwortlichkeit des Bundes“); dem folgend u. a. Blümel (1990: § 101 Rn. 118) m. w. N.; Mecklenburg (1997: 395 f.); Riedwelski (1995: 200); Ronellenfitsch (1998: § 16 Rn. 4); Spannowsky (2000a: 422); Steinberg (1983: 209 ff.); Zech (1987: 1090); ebenso wohl auch Steinberg/Berg/Wickel (2000: § 7 Rn. 63) m. w. N., und Wilke (1980: 553 f.); anders – Ausdruck des Weisungsrechts in Auftragsangelegenheiten – Dürr (1992: 245) m. w. N.; Funke (1987: 36 ff.); Ibler (1989: 79 ff.) m. w. N.

. Demgegenüber spricht jedoch auf der Grundlage des Schönefeld-Urteils vieles dafür, auch das Instrument der Linienbestimmung dem Sonderraumordnungsrecht zuzuordnen. Wenn man nämlich die Wahl der Trasse einer Fernstraße dem Aufgabenbereich der Raumordnung zurechnen will, müsste diese Zurechnung sich im Falle von Bundesfernstraßen konsequenterweise auf die Bundesraumordnung beziehen (Runkel 2001: § 1 Rn. 19; vgl. auch Schmidt-Aßmann 1993: 86), für die dem Bund nach richtiger Auffassung auch nach der Föderalismusreform 2006 weiterhin aus der Natur der Sache folgende ungeschriebene Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen zustehen.

Vgl. zu diesem umstrittenen Punkt zuletzt die Systematisierungen und Nachweise bei Ritter (2009: 425 f.)

Konsequent hat diesen Gedanken der Bayerische Verwaltungsgerichtshof aufgegriffen und § 16 FStrG in zwei insoweit wegweisenden Entscheidungen im April 2004 als eine zulässige sondergesetzliche Raumordnungsvorschrift des Bundes gedeutet, nach welcher die Bindungskraft der Raumordnungsziele nur „geminderte Bedeutung“ habe. Nach diesen sonderraumordnerischen Vorgaben fließt eine Zielbindung lediglich in das Abwägungsmaterial der Linienbestimmung „und kann vom Bundesministerium für Verkehr aus seiner übergeordneten Sicht auch weggewogen werden“, wie sich aus § 16 Abs. 2 S. 1 FStrG ergibt. Eine Bindungswirkung zu Gunsten einer bestimmten Trasse kann die Raumordnung deshalb im Ergebnis nicht entfalten.

VGH München, Urteil vom 19.04.2005 – 8 A 05.40022 –, NVwZ-RR (2006: 433); ebenso Beschluss vom 19.04.2005 – 8 AS 02.40041 –, NuR (2006: 653 ff.)

Die fehlende Steuerungskraft gegenüber der Auswahl von FFH-Gebieten

Der konfliktträchtige Fernstraßenbereich ist freilich nicht die einzige Fachplanung, die sich den raumordnerischen Domestizierungsversuchen der Länder erfolgreich entzieht. Auch europäische Fachplanungen – etwa die Auswahl und Festsetzung transeuropäischer Netze (vgl. Durner 2005: 518 ff.) – sind der Zielbindung durch die Raumordnung der Bundesländer nicht unterworfen. Deutlich wurde dies insbesondere in dem dornenreichen Prozess des Aufbaus des Netzes „Natura 2000“. Der Aufbau dieses Schutzgebietssystems erfolgte nach der Fauna-Flora-Habitat oder FFH-Richtlinie

Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. EG 1992 L 206: 7 ff.

in zwei Phasen: Gemäß Art. 4 hatten die Mitgliedstaaten – nach Art. 83 GG also die Länder – innerhalb von drei Jahren anhand der in Anhang III festgelegten Kriterien eine Vorschlagsgebietsliste zusammenzustellen. Bei der Auswahl der Meldegebiete verfügten die Länder über einen naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraum, jedoch über keinerlei Ermessensspielräume

EuGH, Urteil vom 07.11.2000 – C 371/98 –, NVwZ 2001: 1147 f.; Urteil vom 07.12.2000 – C-374.98 –, NuR 2001: 210 f.; BVerwG, Beschluss vom 24.08.2000 – 6 B 23.00 –, NuR (2001: 45 ff. und 382 ff.); OVG Koblenz, Beschluss vom 27.09.2001 – 1 B 10290.01 –, NVwZ-RR (2002: 422).

(Epiney 1997: 270 f.; Frenz 1997: 127; Gebhard 1999: 361 ff.; Gellermann 2001: 25 ff.; Maaß 2001: 82 f. m. w. N.; Stüer 2002: 948 f.).

Näher zu den Kriterien Ssymank/Hauke/Rückriem et al. (1998: 22 f. und 34 ff.); enger Niederstadt (1998: 522); weiter („Berücksichtigung wirtschaftlicher Aspekte“) hingegen Koch (2000: 68 ff.); noch weitgehender („Auswahlermessen“) Spannowsky (2000b: 51) und Goppel (2001: 20).

Nicht naturschutzfachliche Kriterien durften daher allenfalls mittelbar zur Gewichtung der fachlichen Kriterien herangezogen werden,

Näher zu dieser Konstruktion Iven 1998: 529); ablehnend Louis (2001: 499); vgl. dazu auch Wichert (2001: 69 ff.) m. w. N.

und kollidierende Raumansprüche, die durch solche Ausweisungen verhindert wurden, waren im Rechtssinne bei der Auswahlentscheidung von vornherein nicht berücksichtigungsfähig (Möstl 2002: 727 ff. m. w. N.). Ein Mitgliedstaat musste ein fachlich geeignetes Gebiet daher selbst dann melden, wenn dieses bereits für eine anderweitige Planung vorgesehen war, etwa zur Verlängerung einer bestehenden Autobahn.

Allenfalls mag es möglich sein, bei der Anwendung der Vorschlagskriterien nach Anhang III der FFH-Richtlinie (Phase 1) mit dem Kriterium „Erhaltungsgrad“ tatsächliche, genehmigte oder planerisch verfestigte Vorbelastungen und Nutzungen zu berücksichtigen. Näher zu dieser bis zuletzt sehr umstrittenen Frage Düppenbecker/Greiving (1999: 175); Iven (1998); ablehnend Berg (2002: 54 ff.); Gellermann (2001: 33 ff.).

Das in der Anfangsphase praktizierte Vorgehen, Flächen, die in den gesetzlichen Bedarfsplänen ausgewiesen waren, von der Meldung auszunehmen, erklärte das Bundesverwaltungsgericht – formal sicherlich zu Recht – für unionsrechtswidrig.

BVerwG, Urteil vom 14.11.2002 – 4 A 15/02 NVwZ (2003: 487 f.).

Schwere Kollateralschäden seitens der ohne jede Abwägung verdrängten Raumansprüche sind freilich in diesem Auswahlsystem vorprogrammiert.

Dieser rigide Maßstab setzte sich gegenüber den in der Anfangsphase virulenten Bestrebungen einiger Bundesländer, die Auswahl von europäischen Schutzgebieten den Belangen der Raumordnung zu unterwerfen (vgl. Schink 2001: 11), ohne jede Einschränkung durch: Die These, die Auswahl von Schutzgebieten sei als raumbedeutsame Maßnahme im Sinne von § 3 Nr. 6 RÜG nach § 4 Abs. 1 RÜG an die Vorgaben der Raumordnung gebunden,

So vor allem Goppel (2000: 9 ff.); Goppel (2001: 19 ff.); abgeschwächt auch Spannowsky (2000a: 41 ff.); Spannowsky (2000b: 26 ff.), wonach die raumordnerischen Vorgaben im Rahmen der bei der Gebietsauswahl eingeräumten, im Falle der FFH-Richtlinie angeblich sehr weiten „Ermessensspielräume“ zu berücksichtigen seien.

war bei isolierter Betrachtung des deutschen Rechts zwar zutreffend (Berg 2002: 45 ff.), verkannte jedoch die fachliche Enge der mitgliedstaatlichen Beurteilungsspielräume bei der Gebietsauswahl, die eine Berücksichtigung raumplanerischer Belange schlechthin nicht zuließ (vgl. eingehend Berg 2002: 31 ff., 71 ff., 93 ff. m. w. N.; Erbguth 2000: 58 ff.; Gellermann 2001: 30, 129; Louis 2000: § 19b Rn. 6). Die frühere Regelung in § 28 Abs. 1 S. 2 LNatSchG MV, wonach bei der Meldung von FFH-Gebieten durch die oberste Naturschutzbehörde die Ziele der Raumordnung hätten beachtet werden müssen, war daher unionsrechtswidrig und nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts unanwendbar (vgl. bereits Fischer-Hüftle 1999: 66).

Anhaltende Dominanz der „starken Fachplanungen“ im Planungssystem

Diese beiden Beispiele und die angekündigte Standortfachplanung im Flughafenbereich bestätigen die bereits erwähnte These, dass die Raumordnung die „starken Fachplanungen“ – jedenfalls solche des Bundes und der Union – auf Landesebene nicht ‚einzufangen‘ und die Fachplanungsträger des Bundes oder gar der Union nicht den Ländern zu unterwerfen vermag. An diesem Befund hat letztlich auch das Schönefeld-Urteil wenig geändert.

Möglichkeiten zur Verbesserung de lege ferenda – drei Vorschläge

Was sind nun die Zukunftsperspektiven für eine Stärkung der raumordnerischen Koordination? Auf diese Frage sollen im Folgenden drei rechtspolitische Vorschläge skizziert werden, die – wenn auch die Forderungen als solche kaum neu sind – eine gewisse gesetzgeberische Neuausrichtung der Raumordnung erforderlich machen würden.

Stärkung der raumordnerischen Gestaltungsmöglichkeiten höherer Ebenen
Marginalisierung der Gesamtraumordnung im geltenden Recht

Die Schwäche der Raumordnung insgesamt ist untrennbar mit der Unverbindlichkeit der bisherigen Raumordnung des Bundes verknüpft: Eine Bundesraumordnung wird bereits seit 1974 praktiziert, als der Bund ein erstes Bundesraumordnungsprogramm mit programmatischen Aussagen für die gesamträumliche Entwicklung auf Bundesebene erließ, das in seiner Wirksamkeit jedoch beschränkt blieb

BT-Drs. 7/3584

(vgl. Suhr/Anderl 1980: 90 ff.; Runkel 2001: § 1 ROG Rn. 19 ff.). Der statt dessen 1993 in Zusammenarbeit mit den Ländem erarbeitete „Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen“ (Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 1993), eine konzeptionelle Grundlage für die weitere räumliche Entwicklung des Bundesgebietes, erschöpft sich bereits nach den Vorgaben des geltenden Raumordnungsgesetzes in rechtlich unverbindlichen und faktisch wenig beachteten Perspektiven, Leitbildern und Strategien und enthält insbesondere keine bindenden Ziele der Raumordnung (vgl. Baumheier/Wagner 1992: 109 f.; Krautzberger 1992: 911 ff.; Schmidt-Aßmann 1993: 74 und 86 f.). Die Bundesraumordnung bleibt damit in ihrem Geltungsanspruch deutlich hinter der Durchsetzungskraft der hierarchisch nachfolgenden Landesplanungen zurück (Erbguth 1981: 578 ff.; vgl. kritisch Wahl 2000: 919 f. m. w. N.), ihre Steuerungskraft ist sowohl nach außen gegenüber den Ländern, als auch nach innen gegenüber den Bundesfachplanungen bescheiden. Eine Reihe praktischer Probleme, die sich aus diesem Fehlen einer effektiven Bundesraumordnung ergeben, sind an anderer Stelle dargestellt (vgl. Durner 2009: 376).

Verfassungsrechtlich wäre die Ermächtigung zur Festlegung von Raumordnungszielen auf Bundesebene nach den Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zwar durchaus zulässig

So für die herrschende Lehre bereits Forsthoff/Blümel (1970: 80 ff.); Suderow (1975: 15 ff.).

und bedürfte nicht einmal der Zustimmung des Bundesrats.

Vgl. zu den rechtlichen Möglichkeiten noch immer die Darstellung bei Suderow (1975).

Tatsächlich hat sich der Bundesgesetzgeber jedoch wegen politischer Widerstände der Länder nie in der Lage gesehen, diese ihm verfassungsrechtlich zugewiesene raumordnerische Verantwortung zu übernehmen. Statt dessen beschränkt sich der Bund darauf, sich im Hinblick auf seine eigenen Infrastrukturvorhaben gegenüber der Landesplanung im Rahmen seiner fachplanerischen Befugnisse durchzusetzen, namentlich durch seine Bedarfsgesetzgebung, durch die Privilegierungen nach § 38 BauGB sowie durch sein Widerspruchsrecht gegen bestimmte bundesunverträgliche Ziele der Landesplanung. Im Vergleich zu diesen höchst effektiven Instrumenten bildet die Raumordnungsplanung des Bundes ein insgesamt stumpfes Schwert, das dem auf Bundesebene bestehenden Koordinationsbedarf nicht gerecht wird. Das Fehlen verbindlicher Raumordnungsvorgaben des Bundes und die erwähnten Möglichkeiten zur Umgehung raumordnerischer Vorgaben der Länder führen zu einer Marginalisierung der Raumordnung insgesamt.

Notwendigkeit einer Stärkung der Bundesraumordnung

Vor diesem Hintergrund erscheint eine Stärkung der Raumordnung des Bundes – nach außen gegenüber Ländern und Kommunen, aber auch nach innen gegenüber den fachlichen Planungen des Bundes – unabdingbar, um den immer großräumigeren Zusammenhängen des europäischen Wirtschaftsraums gerecht zu werden. Ganz in diesem Sinne hat der Ad-hoc-Arbeitskreis „Novellierung des Raumordnungsgesetzes“ der Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) unter den Reformzielen vor allem die Stärkung der strategischen Führungsrolle des Bundes in der Raumentwicklungspolitik für Deutschland und im europäischen Rahmen hervorgehoben, die dieser jedoch mit dem bislang üblichen raumordnerischen Instrumentarium nicht hinreichend wahrnehmen könne. Die Bundesraumplanung habe gesetzgeberischen Nachholbedarf, insbesondere müsse der Bund ermächtigt werden, eigene Raumplanungsziele aufzustellen. Auch im Bereich der Raumordnung in den Ländern solle der Bund seine neuen Kompetenzen so weit ausschöpfen, wie dies angesichts der arbeitsteiligen Verantwortung von Bund und Ländern sinnvoll sei (ARL 2006: 5 und 7). Das neue Raumordnungsgesetz hat auf eine solche Stärkung verzichtet und stattdessen mit der Ermächtigung zur Konkretisierung einzelner Grundsätze der Raumordnung und der redundanten Befugnis des Bundes, sich selbst gegenüber zielartige länderübergreifende Standortkonzepte für See-, Binnen- und Flughäfen aufzustellen, zwei punktuelle und weitestgehend symbolische Regelungen erlassen (Durner 2009: 377 f.; Ritter 2009: 432 f.). Indem die Länder durch Androhung einer Abweichungsgesetzgebung ein weiteres Mal eine sinnvolle Wahrnehmung der föderalen Raumordnungskompetenzen durch den Bund blockiert haben, verhindern sie jedoch zugleich auch eine Stärkung der raumplanerischen Koordination insgesamt.

Sinnhaftigkeit einer europäischen Raumordnungskompetenz

Dieses Bund-Länder-Dilemma – der Verfasser greift hier einen Gedanken seines Freiburger Kollegen Wahl auf – wiederholt sich im Verhältnis des Bundes zur Europäischen Union:

Obwohl eine europäische Raumordnungskompetenz angesichts der hohen Bedeutung der europäischen Infrastrukturen für den Binnenmarkt seit der 1983 erhobenen Forderung nach einem europäischen Raumordnungsplan wiederholt vorgeschlagen und diskutiert wurde,

Vgl. aus der Diskussion die verschiedenen Dokumente bei Schmidhuber/Hitzler (1991: 271 ff.); Loewenich (1992: 574 ff.); David (1993: 1021 ff.); Krautzberger/selke (1994: 685 ff.); Battis (1995: 193 ff.); Spannowsky (1998: 161 ff.); Bielenberg/Runkel/spannowsky (2001).

verfügt die Union bislang über keine allgemeine Zuständigkeit für das Gebiet der unionalen Raumordnung (z. B. Hendler 1993: 37; David 1998: 47; Battis/Kersten 2008: 8; vgl. eingehend zum Streitstand Gatawis 2000: 219 ff.). Die sekundärrechtlichen Planungskompetenzen der Union selbst erfassen bislang lediglich sektorale Bereiche und sind durch diese Orientierung an spezifischen Belangen überwiegend der Kategorie der Fachplanungen zuzurechnen (Gärditz 2009: 48). Folge dieser kompetenzrechtlichen Beschränkung ist – insbesondere im Bereich des Naturschutzes – eine Blindheit der europäischen Fachplanungen gegenüber den planerischen Belangen der Mitgliedstaaten oder Privater.

so die Analyse bei Durner (2005: 536 f. und 542 f.); dem folgend Gärditz (2009: 122).

Dabei gilt dasselbe wie bei den Planungen des Bundes: Könnte die Union beispielsweise den Aufbau des Schutzgebietssystems „Natura 2000“ in den überfachlichen Rahmen einer europäischen Raumordnung einbinden, wären Kollateralschäden wie die jahrelange Verzögerung wichtiger Infrastrukturvorhaben wohl undenkbar. Vor diesem Hintergrund erscheint trotz aller Einwände (vgl. zuletzt z. B. Gärditz 2009: 50 f.) langfristig die Schaffung einer ebenenangemessenen beschränkten europäischen Raumordnungskompetenz unausweichlich, um der Union zu ermöglichen, ihre sektoralen Fachplanungen in den überfachlichen Rahmen einer europäischen Raumordnung einzubinden.

Das Bedürfnis nach zeitlicher Abschichtung im Planungsprozess

Die Aussage des 4. Senats, die Planfeststellungsbehörde habe das Ergebnis des landesplanerischen Standortvergleichs hinzunehmen, weil die Wahl des Standorts vorrangig eine raumordnerische Entscheidung darstelle, lässt sich – wenn man das Zusammenwirken aller Raumplanungen als ein gegenseitiges Unterstützen ansehen will – auch noch in einer anderen Hinsicht hinterfragen: Ergeben sich aus dieser Zielbindung aus Sicht der Planfeststellungsbehörde überhaupt irgendwelche Vorteile oder Entlastungen?

Volle Inzidentkontrolle und fehlende Planungssicherheit im geltenden Recht

Ein zentraler Vorteil ist sicher in der Freihaltung des Standorts zu sehen, die von vornherein eine der wichtigsten Aufgaben der Landesplanung darstellt. So werden etwa auch Straßenplanungen bereits im Stadium des Vorentwurfs regelmäßig gesamtplanerisch gesichert, u. a. als in Aussicht genommene Planung nach § 5 Abs. 4 BauGB nachrichtlich in den Flächennutzungsplan übernommen oder auf der Ebene der hochstufigen Landesplanung durch bindende Ziele zur Freihaltung der Trasse flankiert (Kühling/Herrmann 2000: Rn. 251). Ähnliches gilt beispielsweise für die Auswahl von Nationalparks: Die in § 24 Abs. 1 BNatSchG normierten Voraussetzungen (vgl. z. B. Lang 1984: 14 ff.; Louis 2000: § 14 Rn. 8; Schmidt-Räntsch 2003: § 24 Rn. 5 ff.; Marzik/Wilrich 2004: § 24 Rn. 7) können zwar letztlich nur durch die Fachbehörden abgeprüft werden, die Raumordnung vermag diesen Entscheidungsprozess jedoch abzusichern. So beruht das Nationalparkgesetz über den Nationalpark „Niedersächsisches Wattenmeer“ vom 11. Juli 2001

Nds. GVBl. 2001: 443 ff.

auf Vorarbeiten des niedersächsischen Landesraumordnungsprogrammes vom 20. März 1994, in dem das Gebiet des Nationalparks als Vorranggebiet für Natur und Landschaft festgelegt wurde, sowie des niedersächsischen Landschaftsprogramms vom 18. April 1998.

Rechtlich aber bleibt die Zulässigkeit der verbindlichen raumordnerischen Standortentscheidung bis zur Bestandskraft der anschließenden Fachplanung völlig offen. Die Planfeststellungsbehörde ist zwar an das Raumordnungsziel gebunden und darf keine eigene Abwägung vornehmen. Das Verwaltungsgericht jedoch führt anschließend im Rahmen der Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses eine vollständige Inzidentkontrolle der Standortalternativenprüfung der Raumordnungsbehörde durch – ist das Ziel rechtswidrig, gilt dies auch für die Fachplanung.

Vgl. etwa ganz beispielhaft BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1001/04 –, NVwZ (2006: 1056).

Realistisch gesehen hat die Fachplanungsbehörde also nur Nachteile: Sie muss die Standortentscheidung der Raumordnung übernehmen, diese jedoch nach außen selbst verantworten. Ein Fehler bei der Standortwahl kann somit den gesamten Fachplanungsprozess bis zum letzten Moment vollständig entwerten.

Sinnhaftigkeit einer befristeten „Bestandskraft von Zielen“

Vorteile oder Entlastungen würden sich aus dieser Zielbindung aus Sicht der Planfeststellungsbehörde erst dann einstellen, wenn das Raumordnungsziel die Wahl des Standorts auch nach außen hin tatsächlich außer Streit stellen könnte. In diesem Sinne hat bereits 1977 Blümel die Forderung erhoben, an Stelle des aus seiner Sicht „unzureichenden Raumordnungsrechts“ eine umfassende und rechtsverbindliche „Standortvorsorgeplanung“ als Gemeinschaftsaufgabe von Staat und Wirtschaft zu etablieren (Blümel 1977: 301 ff.). Dieses später vielfach aufgegriffene (vgl. Wahl 1978: 277 ff. m. w. N.) Plädoyer gilt einer befristeten „Bestandskraft von Zielen“ und würde die Rechtswirkungen entsprechender raumordnerischer Festlegungen denen eines Vorbescheids annähern. Ein solcher Schritt bedürfte einer gesetzgeberischen Weichenstellung, hätte jedoch zweifellos das Potenzial zu einer erheblichen Entlastung der entsprechenden Planungsprozesse.

Konsequenz: Vorverlagerung des Rechtsschutzes

Die rechtsstaatlich unausweichliche Konsequenz einer solchen vorgezogenen Standortfindung wäre allerdings – auch darauf hat bereits Blümel (1977) hingewiesen – eine Vorverlagerung des Rechtsschutzes Betroffener. Diesen müsste das Recht eingeräumt werden, entsprechende Standortziele innerhalb angemessener Fristen frühzeitig gerichtlich überprüfen zu lassen. Anschließend stände die Zulässigkeit des Standorts für eine bestimmte Zeit fest. Eine solche Lösung würde die Raumordnung zweifellos stärker in den Fokus der Rechtsprechung rücken. Gleichwohl erschiene eine solche Standortvorsorgeplanung weiterhin als sinnvoller Weg, um die Planungsprozesse insgesamt zu entzerren, die Relevanz der Raumordnung zu erhöhen und das gegenseitige Zusammenwirken von Gesamt- und Fachplanung angemessen weiterzuentwickeln.

Klarere Arbeitsteilung durch Vorgaben zu den Festsetzungsmöglichkeiten

Dies führt zum dritten und letzten Vorschlag, der die Arbeitsteilung zwischen Raumordnungs- und Fachplanungsbehörden betrifft. Weshalb hat eigentlich die Behörde im Planfeststellungsbeschluss Schönefeld das landesplanerische Ziel nochmals abgewogen? Die Antwort liegt auf der Hand – weil die Zulässigkeit einer verbindlichen raumordnerischen Standortwahl und damit die Gültigkeit des Ziels vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts äußerst zweifelhaft waren. Eine entsprechende Unsicherheit verbindet sich aus Sicht der Fachplanungsträger aber mit vielen Zielen der Raumordnung. Als gleichermaßen alle Fachbereiche betreffende und zugleich flächendeckende Raumplanung ist die Gesamtplanung in besonderem Maße anfällig für Kompetenzüberschreitungen – erwähnt seien in diesem Zusammenhang ganz beispielhaft zielförmige spezifische Lärmschutzkonzepte oder die Anordnung, bestimmte Infrastrukturen zu verwirklichen.

Vgl. solche und weitere Beispiele etwa bei Schulte (1996: 215 ff.); Hoppe/Scheipers (1997: 1124 ff.); Schulte (1999: 943).

Wann solche projektbezogenen Ziele kompetenzwidrig und damit nichtig sind, ist immer bis zum letzten Moment umstritten, weil das maßgebliche Merkmal der Überfachlichkeit einen extrem unscharfen Maßstab liefert.

Eine Fachplanungsbehörde, die ein kompetenzrechtlich zweifelhaftes Ziel als verbindlich ansieht und im schlimmsten Fall dessen Nichtigkeit verkennt, setzt sich daher stets der Gefahr korrespondierender Abwägungsdefizite in der eigenen Planung aus. Jede Planfeststellungsbehörde ist daher gut beraten, wie im Verfahren Schönefeld die Ziele der Raumordnung durch eigene Abwägungen nochmals zu bestätigen und wo nötig durch zusätzliche Argumente bzw. Begründungen zu stützen. Bei Zweifeln an der kompetenzrechtlichen Zulässigkeit des Ziels oder bei einer veränderten Entscheidungsgrundlage drängt es sich also für die Zulassungsbehörde geradezu auf, die zielförmige Entscheidung durch eine eigene fachplanerische Abwägung zu überformen, auch wenn dies den Gesamtaufwand im Ergebnis verdoppelt. Eine sinnvolle Arbeitsteilung zwischen Fach- und Gesamtplanung würde eine rechtssichere gesetzgeberische Entscheidung voraussetzen, was die Raumordnung alles regeln darf. Dazu bedürfte es klarer gesetzlicher Vorgaben zu den Festsetzungsmöglichkeiten, etwa nach dem Vorbild des § 9 BauGB.

Fazit

Die skizzierten Vorschläge zur Stärkung der raumordnerischen Koordination mögen beste Aussichten auf den Widerspruch der Vertreter der Landesraumordnung haben, weil sie die Raumordnung dem Einfluss des Bundes und der Union aussetzen, gerichtlichen Kontrollen unterwerfen und ihre derzeit scheinbar grenzenlosen Festsetzungsmöglichkeiten domestizieren. Vielleicht allerdings ist es an der Zeit, sich die Frage zu stellen, ob nicht gerade die politischen Verteidigungskämpfe der letzten Jahrzehnte dazu geführt haben, dass der Zankapfel dieser Streitigkeiten – die Raumordnung – insgesamt an praktischer Relevanz verloren hat. Erfolgreich koordinieren wird die Raumordnung künftig nur, wenn es gelingt, Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung zwischen den einzelnen Planungsarten und Vollzugsebenen realistischer als heute zuzuordnen.

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