1. bookVolume 64 (2006): Issue 5 (September 2006)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Das uneingeschränkte Abweichungsrecht nach Art. 72 Abs. 3 GG

Published Online: 30 Sep 2006
Volume & Issue: Volume 64 (2006) - Issue 5 (September 2006)
Page range: 418 - 420
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
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German, English

Mit den Änderungen des Grundgesetzes durch die Föderalismusrefom ist eine Neuerung in das Verfassungsrecht eingetreten: das Recht der Länder, in bestimmten Materien von den erlassenen Bundesgesetzen abweichen zu dürfen (Art. 72 Abs. 3 GG). Dies betrifft Materien der ehemaligen Rahmengesetzgebung, die jetzt in die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nach Art. 74 GG überführt worden sind. Nach dem Verfassungswortlaut wird den Ländern das Abweichungsrecht in unterschiedlicher Weise zugestanden:

eingeschränkt in den Materien Jagdwesen (ohne das Recht der Jagdscheine), Naturschutz und Landschaftspflege (ohne die Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes und das Recht des Meeresnaturschutzes) und Wasserhaushalt (ohne stoff- und abfallbezogene Regelungen),

uneingeschränkt in den Materien Bodenverteilung, Raumordnung sowie Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse.

Beim eingeschränkten Abweichungsrecht sind die abweichungsfesten Kerne in verschiedener Weise definiert: einmal vertikal, indem bestimmte Teile der Materie einfach abgespalten werden (z. B. das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes), zum anderen horizontal, indem die Regelungsintensität zwischen Bund und Ländern abgeschichtet ist. So obliegen die Grundsätze des Naturschutzes unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 1 und 2 GG dem Bund; die Länder können (lediglich) in den Einzelfragen ihr eigenes Recht schaffen. Hier ist der Unterschied zur ehemaligen Rahmengesetzgebung minimal; er besteht nur darin, dass die Länder nicht mehr zur eigenen Gesetzgebung in diesem Bereich verpflichtet sind. Es handelt sich im Prinzip um eine „Grundsatzgesetzgebung“ des Bundes, wie sie bereits Art. 109 Abs. 3 GG kennt.

Das uneingeschränkte Abweichungsrecht ist nach dem Verfassungswortlaut nur auf dem ersten Blick uneingeschränkt. Bei näherer Analyse zeigt sich, dass es die Länder nicht zum beliebigen Tun in den entspre chenden Bereichen befugt. So ist Abweichungsgesetzgebung keineswegs Abschaffungsgesetzgebung; sie befugt nämlich nicht zum völligen Ausstieg aus der Materie! Die Länder können sich also nicht unter Berufung auf ihr Abweichungsrecht von der Raumplanung verabschieden. Vielmehr ist dieses Recht den Länden eingeräumt worden – wie im Verfassungsgebungsprozess immer wieder betont wurde -, damit sie ihre regionalen Besonderheiten ausprägen können. Es erlaubt ihnen aber keinen Unterbietungswettlauf zum Punkte Null. Dieses Ergebnis folgt sowohl aus dem schlichten Textverständnis wie aus dem Willen des Verfassungsgebers. Allein wenn der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch gemacht hat (wie bei der Bodenverteilung), haben auch die Länder das Recht zur Nullvariante.

Im Bereich der Raumordnung kommt eine besondere Rechtslage hinzu. Seit dem sog. Baurechts-Gutachten des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 3, 407 ff.) war überwiegend anerkannt, dass es hier zwei Kompetenzebenen gibt: eine Vollkompetenz des Bundes für die Bundesraumordnung (dazu auch BVerfGE 15, 1/16) und eine Rahmenkompetenz des Bundes für die Raumordnung in den Ländern. Davon ist beispielsweise seinerzeit auch der Gesetzentwurf bei der umfassenden Novellierung des Raumordnungsgesetzes 1998 ausgegangen (BT-Drs. 13/6392, Begründung A I 2b). Und die Mehrheit im jetzigen Verfassungsgesetzgebungsverfahren hat sich dieser Unterscheidung angeschlossen, indem die Koalitionsfraktionen erklärten, dass „es sich bei der Raumordnung nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 4“ – also dort, wo es um die Abweichungsrechte der Länder geht – „wie bisher um die Raumordnung der Länder“ handele (Bericht des Rechtsausschusses, BT-Drs. 16/2069, S. 31). Mit anderen Worten: Aus der Sicht des Verfassungsgebers bleibt es bei einem ungeschriebenen VollKompetenzbereich für den Bund – und es gibt einen Bereich, in welchem dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung zusteht, von der die Länder dann abweichen können.

Diese Unterscheidung ist nicht nur aus der historischen Interpretation heraus belegbar, sie folgt auch aus einer systemischen Interpretation des Grundgesetzes und seiner tragenden Prinzipien. Sie bestätigt die bekannte Argumentationsfigur der Bundesverfassungsgerichts von der „Natur der Sache“ (BVerfGE 3, 407/427 f.) als Begründung für einen ausschließlichen Kompetenzsektor des Bundes im Gesamtbereich der Zuständigkeiten zur Raumordnungsgesetzgebung. „Natur der Sache“ ist dabei nicht zu verstehen als eine gewissermaßen „naturrechtliche“ Vorgabe für den Verfassungsgesetzgeber. Vielmehr ist gemeint: Die Aufgabe Raumordnung muss, wenn die Verfassung sie als staatliche Zuständigkeit anerkennt, in ihrer kompetenzrechtlichen Zuordnung so gestaltet sein, dass sie unter den Bedingungen der Verfassung selbst, nämlich in einem Bundesstaat funktionieren kann. Insofern ist die Frage nach ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen für die Raumordnung oder nach den Beschränkungen einer gemäß dem Verfassungswortlaut unbeschränkten Abweichungskausel keine Suche nach verfassungswidrigem Verfassungsrecht, sondern eine Frage der Auslegung des Grundgesetzes aus seinem Gesamtsystem heraus.

In einem Bundesstaat wie der Bundesrepublik Deutschland bilden der Bund und alle Länder gemeinsam den Gesamtstaat. Der Hoheitsraum eines jeden Landes ist denknotwendig zugleich Bestandteil des Hoheitsraums des Bundes – und umgekehrt. Es ist nicht möglich, dass die Raumordnung des Bundes in einem, mehreren oder allen Ländern zur Gänze nicht gilt, weil Bund und Länder räumlich der Gesamtstaat Bundesrepublik Deutschland sind. Deshalb folgt aus der „Natur der Sache“, dass es einen Kompetenzkern des Bundes für die Raumordnung im „Gesamtstaat“ gibt (vgl. auch BVerfGE 15, 1/16).

In der Konsequenz dieser Argumentation liegt es allerdings, dass den Ländern aus dem Bundesstaatsprinzip ebenfalls ein organisatorischer und inhaltlicher Kern für die Planung ihrer Räume zuzugestehen ist, auf den der Bund nicht zugreifen darf. Der Bund kann also keine „Landesplanung“ betreiben, die räumliche Ordnung und Entwicklung der Länder im Einzelnen nicht vorgeben. Dies gilt allemal für die Verwaltungskompetenz, weil diese nach Art. 30 und 83 GG grundsätzlich bei den Ländern liegt, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung vorsieht, und auch Organisation und Verfahren vom Bund nur unter bestimmten Bedingungen beeinflusst werden können (Art. 84 GG). Ebenso gilt dies bis zu einem gewissen Grade für die Gesetzgebungskompetenz, weil eine „Landesplanung“ in Form eines Bundesgesetzes oder detaillierte bundesgesetzliche Vorgaben für die Landesplanung die Eigenstaatlichkeit der Länder ad absurdum führen würde. Insofern ergibt eine systemische Interpretation des Grundgesetzes unter Berücksichtigung des tragenden Bundesstaatsprinzips, dass zwei Kompetenzkerne bestehen: eine Kernkompetenz des Bundes für die (Bundes-)Raumordnung und eine Kernkompetenz der Länder für ihre Landesplanung. Oder anders formuliert: Der Bund kann seine Gesetzgebungskompetenz nicht für den gesamten Bereich Raumordnung in Anspruch nehmen. Dies zu betonen besteht heute Anlass, weil früher der Bund in seiner Rahmenkompetenz von vornherein keine Vollregelungen treffen konnte.

Die Abgrenzung beider Kompetenzbereiche ist in einem Bundesstaat nicht einfach. Da Raumordnung definitionsgemäß eine „zusammenfassende, übergeordnete Planung“ ist (BVerfGE 3, 407/425), gibt es eine breite Zwischenzone zwischen „ausschließlich“ Bund und „ausschließlich“ Land, in der die Planungselemente inhaltlich und vom Verfahren her aufeinander bezogen sind; sie lassen sich nicht rein ebenenspezifisch separieren. Diese Zwischenzone ist es, die rechtlich in einem Bundesstaat besonderen Regeln des Zusammenwirkens zwischen Bund und Ländern unterworfen sein muss. Das Grundgesetz hat hierfür die konkurriende Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit Abweichungsrechten der Länder vorgesehen. Daraus ergibt sich für die Kompetenzordnung des Grundgesetzes eine Dreiteilung, nämlich

die ungeschriebene Vollkompetenz der Bundes für die Bundesraumordnung,

einen ungeschriebenen Kompetenzkern der Länder für ihre Landesplanung und

im Zwischenbereich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG) mit Abweichungsrechten der Länder (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG).

Um die verschiedenen Kompetenzsphären zu trennen, sollte zunächst klargestellt werden, was unter Bundesraumordnung zu verstehen ist. Nach den Regeln des deutschen föderativen Systems kann keine staatliche Ebene in den Hoheitsbereich hineinwirken, den die Verfassung einer anderen Ebene zugewiesen hat. Zu diesem staatlichen Eigenbereich des Bundes gehören insbesondere

die Organisationshoheit über seine Planungseinrichtungen (So können die z. B. Länder nicht bestimmen, ob es einen Raumordnungsbeirat des Bundes geben soll und welcher Aufgaben dieser hat.);

die Außenrepräsentanz der Bundesrepublik Deutschland durch den Bund gegenüber den anderen Staaten und völkerrechtlichen Organisationen (Art. 32 Abs. 1 GG) in Raumordnungsfragen sowie die Repräsentanz in der Europäischen Union nach Maßgabe des Art. 23 GG in Angelegenheiten der Raumordnung sowie

die raumordnerische Koordinierung der eigenen Fachplanungen des Bundes.

Hier hat der Bund die volle Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz. Zur Vermeidung von Missverständnissen empfiehlt es sich, den Begriff „Bundesraumordnung“ auf diesen genuinen Hoheitsbereich zu beschränken (Bundesraumordnung im engeren Sinn).

Jenseits dieser eindeutigen Zuweisung beginnen die Zweifelsfragen. Das gilt namentlich für die Inhalte der Planung. Es liegt auf der Hand, dass der Bund von bedeutenden Planungen für das räumliche Gefüge des Gesamtstaates, die eine weit über das Regionale hinausgehende Ausstrahlung haben (z. B. Lage und Bedeutung der Metropolregionen, Standorte für Drehkreuze des internationalen Luftverkehrs), von den Ländern nicht ausgeschlossen werden kann. Hier steht dem Bund in seiner Verantwortung für den Gesamtstaat eine Kompetenz zu hoheitlichem Handeln zu, und zwar auch dann, wenn er sich bislang in diesen Feldern mit der Veröffentlichung unverbindlicher Leitbilder (z. B. im Raumordnerischen Orientierungsrahmen) begnügt hat. Auf der anderen Seite ist ebenso offensichtlich, dass solche Planungen nicht über die Köpfe der Länder hinweg gemacht werden dürfen. In einem Bundesstaat können derartige Fragen allein im Wege der Zusammenarbeit von Bund und Ländern gelöst werden. Die Zusammenarbeit muss in gesamtstaatlicher Verantwortung initiiert, organisiert und mit Inhalten gefüllt werden; dafür steht dem Bund aus der „Natur der Sache“ heraus ein Kompetenzkern zu. Wenngleich sich dessen Grenzen letztlich nur im Einzelfall bestimmen lassen, ist es folgerichtig, dass die Länder diesen Bereich dem Bund nicht vermöge ihres Abweichungsrechts völlig aus der Hand nehmen können.

Da Raumordnung eine übergeordnete und fachübergreifende Gesamtplanung ist, bedarf sie neben einem Mindestmaß an gemeinsamen inhaltlichen Vorstellungen auch eines Mindestmaßes an einheitlichen oder zumindest vergleichbaren instrumentellen Grundlagen, ohne die eine räumliche Planung für den Gesamtstaat illusorisch würde. Darüber hinaus kennzeichnet es die Raumordnung in einem Bundesstaat, dass Bund und Länder sowie die Länder untereinander bestimmten Regeln der Koordination und Abstimmung unterliegen, ohne die eine Raumordnung nicht funktionsfähig sein könnte. Auch diese Regeln müssen bundeseinheitlich gelten und können nicht durch Abweichungsrechte von einzelnen Ländern untergraben werden.

Im Ergebnis ist es sonach sinnvoll, im Bereich der Raumordnung die oben beschriebenen Kompetenzsphären wie folgt zu präzisieren:

die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für seinen genuinen Hoheitsbereich (Bundesraumordnung im engeren Sinne)

die ausschließliche Kompetenz der Länder für die Kernbereiche ihrer Landesplanung

die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes in der breiten Zwischenzone, in der der Bund allerdings im Hinblick auf die Kernbereiche der Länder keine detaillierten Vollregelungen treffen darf.

In dieser Zone steht den Ländern ein Abweichungsrecht zu. Das endet vor einem abweichungsfesten Kern, der sich aus einer systemischen Interpretation des Grundgesetzes und seines tragenden Bundesstaatsprinzips ergibt. In diesem Kern muss es dem Bund Vorbehalten bleiben, einen Grundstock von verbindlichen Regeln zur Raumordnung im Gesamtstaat Bundesrepublik Deutschland aufzustellen (gesamtstaatliche Raumordnung). Dieser Grundstock bezieht sich auf die Grundlagen der Raumordnung sowie auf die Grundzüge ihrer Instrumente und Verfahren im Bundesstaat. Angesichts des eigenen Kernbereichs für ihre Landesplanung und des abweichungsfesten Kerns für das Bundesrecht ist der den Ländern für Abweichungen verbleibende Raum relativ schmal.

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