Ten Years of Joint Planning in Berlin and Brandenburg

Vermutlich wäre die „kleine Wiedervereinigung“ von Berlin und Brandenburg im Windschatten der großen Einheit kurz nach der Wende glatt durchgegangen beim Wähler.

Bei einer Umfrage von Infas im Auftrag der Berliner Zeitung im Juli 1991 stimmten 60 % der Westberliner und jeweils 53 % der Ostberliner und Brandenburger für die Vereinigung. Berliner Zeitung vom 5.8.1991

Im Dezember 1991 wurde durch Beschluss von Senat und Kabinett eine Gemeinsame Regierungskommission eingesetzt zur Klärung von Eckpunkten für die Vereinigung der Länder Berlin und Brandenburg“, die ein Jahr später ihren Bericht vorlegte.

Abgeordnetenhaus-Drucksache 12/2357

Nach Meinung von Umweltminister Platzeck leisteten die Arbeitsgruppen der Regierungskommission gute Dienste. Er schlug vor, sie zu einem Koordinationszentrum zu entwickeln. „Eine enge Zusammenarbeit dieser Art sei ihm wichtiger als die politische Fusionsfrage.“

Platzeck: Zusammenarbeit wichtiger als Fusion. Tageszeitung vom 21.4.92

Im Februar 1993 begannen dann die Verhandlungen über das Ob und das Wie, also die konstitutionellen Voraussetzungen des gemeinsamen Landes, die in einem Neugliederungs-Staatsvertrag geregelt wurden. Ständiger Tagungsort war das Jagdschloss Glienicke an der Grenze zwischen Berlin und Potsdam. „Inmitten der traditionsreichen gemeinsamen Schlösser- und Gärtenlandschaft“ sollte mit erfolgreichen „Glienicker Gesprächen“den Menschen gezeigt werden, „dass die Zukunft beider Länder nicht Zufall, Wildwuchs und kurzsichtiger Konkurrenz überlassen bleibt, sondern gemeinsam vorausschauend entwickelt wird“

Brief des Regierenden Bürgermeisters Eberhard Diepgen an den Brandenburgischen Ministerpräsidenten vom 20.2.1992

Der letztlich erfolgreiche Vertragsabschluss einschließlich der notwendigen Zweidrittelmehrheit in beiden Parlamenten

Gesetz zu den Staatsverträgen über die Neugliederung der Länder Brandenburg und Berlin (Neugliederungsvertragsgesetz - NVG) vom 25.6.1995, GVBl I für das Land Brandenburg vom 3. Juli 1995, S. 150

Auch die erfolgreiche „kleine Fusion“ der Landesplanungsbehörden beider Länder zur gemeinsamen Landesplanungsabteilung, der ein halbes Jahr vor der großen Fusionswahl die Pionierrolle zukam und die zeigen sollte: es geht doch!, konnte den Trend nicht umkehren. Die Volksabstimmung über die Fusion im Mai 1996 brachte das mehrfache Unbehagen der Brandenburger

aber auch der Ostberliner, vgl. Anm. (15)

Mehr als 60 % der Brandenburger - vor allem die Jüngeren - stimmten schließlich für den souveränen Alleingang.

62,9 % stimmten gegen Fusion, 36,3 % dafür. Die große Mehrheit der jüngeren war für den Alleingang, während 61 % der über 60jährigen für ein gemeinsames Land stimmte. Der Tagesspiegel vom 9.4.2001. Man könnte sagen „alte Bindung“ unterlag „neuem Selbstbewusstsein“. Die Tatsache, dass auch in Berlin-Ost die Mehrheit (54,7 %) gegen die Fusion stimmte, zeigt die gewandelte Stimmungslage hin zu einem „Misstrauensvotum” des Ostens gegenüber dem Westen. In Berlin-West waren indessen 58,7 % dafür, 40,3 % dagegen. Berlin insgesamt stimmte mit 53,4 % für die Fusion. Berliner Morgenpost vom 6.5.1996

Von Anfang an waren sich beide Länder über die gegenseitigen Abhängigkeiten im Klaren, die nach einem gemeinsamen Raumkonzept und auch institutionalisierten Formen des Miteinanders verlangten. Entsprechend hatte sich Brandenburg über die gesetzliche Pflicht des ROG zur Rücksichtnahme und Abstimmung mit Nachbarländern bei Planungen hinaus in seinem Landesplanungs-Vorschaltgesetz auf eine eher grundsätzliche Zusammenarbeit verpflichtet: „Der weiträumigen Verflechtung des Landes Brandenburg mit dem Land Berlin ist durch eine abgestimmte Landesentwicklungsplanung Rechnung zu tragen“.

Während aber die Arbeitskontakte zur Erarbeitung eines gemeinsamen räumlichen Leitbildes quasi spontan angebahnt wurden und in den Arbeitsgruppen des Provisorischen Regionalausschusses bald zu ersten Ergebnissen führten, verlief der Prozess der Institutionalisierung sehr viel zögerlicher. Stattdessen wurden in einer fast schon unübersichtlichen Vielzahl von informellen Substituten auf der Basis von Kabinettsund Senatsbeschlüssen die Koordinations- und Abstimmungsleistungen erbracht: Anfang 1991 löste der Gemeinsame Regierungsausschuss den Provisorischen Regionalausschuss ab. Auch er tagte noch in voller Stärke mit allen Regierungsmitgliedern beider Seiten. Dieser Repräsentationsaufwand ist kennzeichnend für die Anfangsphase, in der es ja um mehr als die Planungsabstimmung ging, vor allem um das Kennenlernen und auch eine Atmosphäre des gegenseitigen Respekts und der Anerkennung. Der Übergang zu einer problemadäquaten Gremienarbeit auf Amtschefebene vollzog sich mit der Einrichtung der Gemeinsamen Staatssekretärskonferenz im Mai 1991. Nun ging man davon aus, dass nur noch die von der jeweiligen Tagesordnung betroffenen Ressorts vertreten sind (trotz grundsätzlicher Offenheit für alle Ressorts).

Chef der Senatskanzlei, Kähne, im Brief vom 24.4.1991 an die Amtschefs aller Senatsverwaltungen

Schon vorher wurde mit der Viererrunde, bestehend aus den Chefs der Verkehrs- und Umweltressorts, der Versuch einer fachspezifischen Abstimmung im kleinen Kreis von Regierungsmitgliedern unternommen. In den zu Beginn bewusst informell angelegten „Kamingesprächen“ der Viererrunde wurde der 14 Personen umfassende Koordinierungsausschuss aus der Taufe gehoben, der mit Referatsleitern der Viererrunde-Ressorts besetzt war und Streitpunkte vorklären und gemeinsame Erklärungen für Viererrunde und die spätere Gemeinsame Staatssekretärskonferenz vorabstimmen sollte.

Auf dem Höhepunkt der Debatte über die Länderfusion, Ende 1991, wurde schließlich die Gemeinsame Regierungskommission (GRK) gebildet, deren Aufgabe die Erarbeitung von Eckpunkten für die Landesvereinigung war. Sie ersetzte zugleich die Gemeinsame Staatssekretärskonferenz und den Gemeinsamen Regierungsausschuss, deren Themen nun in drei Arbeitsgruppen der GRK behandelt wurden. Mitglieder dieser Kommission waren nicht mehr automatisch alle Ressorts, sondern man beschränkte sich auf wenige zuständige. Die Zusammensetzung entsprach bereits weitgehend der zwei Jahre später eingerichteten Planungskonferenz.

Im Zuge dieser Eckpunkte-Verhandlungen wurden die Vorstellungen beider Länder darüber, was eine „abgestimmte Landesentwicklungsplanung“ umfassen soll, in vier Aufträgen an die Arbeitsgruppe „Landes- und Regionalplanung“ (AG 3} konkretisiert.

1. Sitzung der Gemeinsamen Regierungskommission vom 29.2.1992

Nach den Erfahrungen mit oft schwierigen Abstimmungsabläufen, der Wirkungslosigkeit bei der jeweiligen Vertretung des Landesinteresses in den verschiedenen Gremien, insbesondere zuletzt im Koordinierungsausschuss, kamen im April 1992 die Senatsund Staatskanzlei in einem Alleingang, vorbei an der zuständigen AG3, überein, eine „gemeinsame Arbeitseinheit“ mit einem gemeinsamen Dienstsitz zur frühzeitigen und vollständigen gegenseitigen Unterrichtung und Planungsabstimmung für den Gesamtraum von Berlin und Brandenburg zu bilden. Dazu sollte eine Verwaltungsvereinbarung abgeschlossen werden.

Ergebnisprotokoll Skzl IIB vom 6.4.1992

Ein Jahr später nahm die Gemeinsame Arbeitsstelle - von je einem gleichberechtigten Referatsleiter aus Berlin und Brandenburg kollegial geleitet - ihre Arbeit im Rathaus Zehlendorf, später im Schloss Glienicke, auf, nachdem die Regierungs- und die beiden zuständigen Ressortchefs die Vereinbarung unterzeichneten.

Verwaltungsvereinbarung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg über die Bildung einer gemeinsamen Arbeitsstelle und Planungskonferenz zur Vorbereitung und Fortschreibung der gemeinsamen Landesplanung vom 11.8.1993, Amtsblatt für Brandenburg Nr. 71 vom 27.8.1993.

Auf politischer Ebene wurde die Arbeitsstelle von der Planungskonferenz (PlaKo) unter Leitung der Regierungschefs sowie mit je fünf Regierungsmitgliedern der für Landesentwicklungsfragen zuständigen Ressorts gesteuert (Kanzleien, Raumordnung, Stadtentwicklung und Verkehr, Wirtschaft, Landwirtschaft), die Aufträge erteilen und Berichte anfordern konnte. Die Planungskonferenz klärte Streitfälle und hatte ein Vorberatungs-recht für Kabinett- und Senatsvorlagen. Ihre Entscheidungen hatten bindende Wirkungen. Diesem gemeinsamen „kleinen Kabinett“ vorgeschaltet wurde eine interministerielle Arbeitsgruppe (IMAG) mit Referatsleitern der in der Planungskonferenz vertretenen Häuser. Sie sollten Streitpunkte in Planungsfragen zwischen beiden Ländern weitestgehend auf der Arbeitsebene ausräumen und die Sitzungen der Planungskonferenz vorbereiten.

Die Hauptarbeit von GAST, IMAG und Plako bis 1995 bestand in der Abstimmung des sog. „Landesplanungspakets“, zu dem die Entwürfe für

den Landesplanungsvertrag,

Dieses dreistufige Abstimmungsmodell auf dem Weg zur Regierungsentscheidung für beide Länder berührende Planungsfragen ist bis heute erhalten geblieben und führte zu einem Ende des Koordinationsausschusses, der auch während der Arbeit der GRK weitergeführt wurde. Die Gemeinsame Arbeitsstelle wurde 1996 von der gemeinsamen Landesplanungsabteilung (s.u.) mit 100 Mitarbeitern als gesetzlich verankerte Institution auf der Grundlage des Landesplanungs-Staatsvertrages vom 6. April 1995 abgelöst. In ihr sind nunmehr alle Kompetenzen der Landesplanung beider Länder gebündelt, an die Stelle der „Schleuse“ bzw. des „Leuchtturms“ trat sozusagen ein gemeinsamer „Tower“. Der Staatsvertrag gilt für unbestimmte Zeit. Die Kündigungsfrist beträgt drei Jahre.

Vgl. Art. 24 Landesplanungsvertrag GVB1. für Land Brandenburg 1995, Teil 1, S. 210

Alle Versuche eines separaten Zusammenschlusses zwischen Berlin und seinen Umlandkreisen/bzw. Gemeinden als Zweck- oder Regionalverband wurden von der brandenburgischen Landesregierung verhindert.

Zu den Versuchen der Arbeitsgruppe „Zweckverband Berlin-Brandenburg“, auf schnellem Wege die Kooperation in der Region Berlin zu verrechtlichen, konterte der Chef der Potsdamer Staatskanzlei, Jürgen Linde: Man werde eine staatsrechtliche Verfestigung der Zusammenarbeit noch im Jahre 1992, die an der Landesregierung vorbeigehe, nicht hinnehmen. Vgl. der Tagesspiegel vom 17.1.1992

Der Auftrag der Gemeinsamen Regierungskommission an die AG 3, „ein Konzept für die rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen einer gemeinsamen verbindlichen Landes- und Regionalplanung bis April 1992 vorzulegen“, war durch diesen Dissens von Anfang an belastet.

Brandenburg wollte: –

räumlich-sektoral um Berlin angelegte, bis zur Landesgrenze sich erstreckende Regionen („Tortenstückmodell“) in Anlehnung an die Aufbaustabregionen des Landes, kompatibel zur Kreisgebietsreform und dem Leitbild der Dezentralen Konzentration (Disparitätenausgleich zwischen engerem Verflechtungsraum und äußerem Entwicklungsraum); eine kommunal-verfasste Regionalplanung;

Berlin wollte: –

einen kommunal verfassten Planungsverband für den engeren Verflechtungsraum;

Beide Seiten verständigten sich darauf, den ehemaligen Leiter des DIFU, Prof. Dr. Sauberzweig, mit einem Gutachten über Vorschläge zu einer gemeinsamen verbindlichen Landes- und Regionalplanung zu beauftragen.

Sauberzweig, Dieter; Schmidt-Eichstaedt, Gerd: Gemeinsame Landes- und Regionalplanung in Berlin und Brandenburg. Gutachten im Auftrag der Senatskanzlei Berlin und der Staatskanzlei des Landes Brandenburg. — Berlin, 1.10.1992

Ebenso wirkungslos blieben die Kampagne des Vereins „Pro Brandenburg“ für einen Stadt-Umland-Regionalverband

Ministerium des Innern, Pressemitteilung 51/92 vom 31.3.1992: „Der Regionalverband von Pro Brandenburg schadet mehr, als er nützt.“

Trotz teilweise heftiger, wenngleich etwas inszenierter Gegenwehr der Berliner Landesregierung, die sich bezeichnenderweise erst nach der Verabschiedung des Regionalplanungsgesetzes im Zuge der Verhandlungen zu den Staatsverträgen für die Länder-Neugliederung und die gemeinsame Landesplanung richtig entfaltete,

„Keine Akzeptanz des Umlandverbandes - Umweltminister spricht von Fehleinschätzung Diepgens“. Der Tagesspiegel vom 24.12.1993: „Berlin müsse begreifen, dass an dem vom Landtag beschlossenen Regionalplanungsgesetz nicht mehr zu rütteln sei.“

Immerhin bröckelte unter dem öffentlichen Druck die Brandenburger Front, als Wirtschaftsminister Hirche im Vorfeld der 3. Planungskonferenz beider Länder Anfang 1994 mit dem Vermittlungsvorschlag ausscherte, einen Landesplanungsverband Berlin-Brandenburg unter Beibehaltung der fünf Regionen, aber mit einem Umlandausschuss für den Verflechtungsraum vorzusehen

Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie, Pressemitteilung Nr. 11/94 vom 27.1.1994

So ganz neu war dieser Streit ja nicht: Diese „heiße Phase“ der Auseinandersetzung zwischen Berlin und Brandenburg knüpft an alte Zwistigkeiten aus Vorkriegszeiten an. Seit Berlin 1871 Hauptstadt Deutschlands wurde - und die Einheit des Reiches (Handel), französische Reparationen (Gründerzeit), Industrialisierung und Regierungsfunktion (Arbeitskräftebedarf) jenen Nährboden bildeten, aus dem die 800 000-Einwohner- Stadt innerhalb von 60 Jahren auf 4,3 Mio.Einwohner zur drittgrößten Welt-Metropole (1931) emporschnellte - lag die Frage nach einer vernüftigen Planungsorganisation für den Großraum Berlin auf dem Tisch. Immer deutlicher waren der Einfluss Berlins, die Stadt- Umland-Verflechtung und zugleich das Ungleichgewicht hervorgetreten. Die Antwort fiel damals anders aus als heute: erst verordneter Zweckverband (1912), dann mit knapper Mehrheit im preußischen Landtag das Gesetz über die radikale Eingemeindung zur Stadtgemeinde Groß-Berlin (1920), gegen die sich schließlich die Provinz Brandenburg in dem „Landesplanungsverband Brandenburg-Mitte“ verbündete (1929): Vorortkreise und Provinz müssten „…notgedrungen in der Landesplanung zunächst allein Vorgehen und ihr Programm sorgfältig ausarbeiten. Erst wenn es feststeht, kann mit Berlin Fühlung aufgenommen werden, um entweder durch Vereinbarung oder im Kampf mit der Stadt die Interessen der Provinz zu wahren.“

Landrat Wiskott, Landkreis Beeskow-Storkow, zu der Verbandsgründung, zitiert nach: Christian Engeli: Landesplanung in Berlin-Brandenburg. Verlag Kohlhammer 1986, S. 77

Zurück in die jüngere Vergangenheit: Berlin konnte am Ende sein Gesicht durch den Beschluss der PlaKo wahren, wonach die Einteilung Brandenburgs in fünf Regionen nach Ablauf von fünf Jahren erneut zu überprüfen sei.

Senatskanzlei I B, Ergebnisprotokoll der 3. Sitzung der Planungskonferenz vom 28.1.1994. Die Überprüfung nach 5 Jahren fand nicht statt. Berlin ließ seine Forderung ein halbes Jahr später fallen.

Mit einer durchschnittlichen Regionsgröße von 5 900 km² steht Brandenburg an vierter Stelle der zwölf Bundesländer umfassenden „Regionsliga“ (1. Platz: Hessen mit 7 000 km²; letzter Platz: Niedersachsen mit 1 200 km² (Landkreise)), von der durchschnittlichen Einwohnerzahl der Regionen her liegt das dünn besiedelte Bundesland mit 511 000 Einwohner (1996) an zehnter Stelle (1. Platz: Nordrhein-Westfalen mit 3,46 Mio; letzter Platz: Niedersachsen mit 170 000 Einwohnern).

Fachgebiet Raumordnung und Landesplanung des Fachbereichs Raumplanung, Universität Dortmund.

Der Staatsvertrag über die gemeinsame Landesplanung von Berlin und Brandenburg

Landesplanungsvertrag vom 6.4.1995 — Vertrag über die Aufgaben und Trägerschaft sowie Grundlagen und Verfahren der gemeinsamen Landesplanung zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg, GVBl. (Berlin) 1995, S. 407; GVBl. I (Brandenburg) (1995), S. 210

Wie schon bei der Gründung der Gemeinsamen ArbeitssteIle im Jahre 1993 ging auch bei der Bildung der gemeinsamen Landesplanungsbehörde die Initiative zunächst nicht von den beiden zustandigen Ressorts, der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umweltschutz und dem Umweltministerium aus. Der Druck kam wieder von den Kanzleien

Es war ein besonders anschauliches Beispiel dafür, dass Verwaltungen sich nicht selbst reformieren können und gegenüber drohenden Veränderungen enorme Beharrungskräfte entwickeln

Bereits während der 4. Sitzung der Planungskonferenz am 25.4.1994 wurden aIle wesentlichen Festlegungen über Namen, Aufgaben, Organisation und Gründungsdatum der gemeinsamen Behörde getroffen, die dann ein Iahr später im Landesplanungsvertrag und der Verwaltungsvereinbarung

Verwaltungsvereinbarung über Organisation, Verfahren und Finanzierung der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung der Länder Berlin und Brandenburg vom 6.4.1995, Amtsbl. Bbg. 1995 Nr. 68

Die länderübergreifende Abteilung als Teil der zuständigen Senats- und Ministeriumsverwaltung in beiden Ländern ist ein Novum in der bundesdeutschen Raumordnung. Zu dieser letzten Konsequenz der Institutionalisierung hat die Zusammenarbeit anderer Stadtstaaten (Hamburg und Bremen) mit den benachbarten Bundesländern bisher nicht geführt. Dort werden auch keine gemeinsamen förmlichen Grundsätze und Ziele der Landesplanung festgelegt. Im Vordergrund stehen die Erarbeitung gemeinsamer Entwicklungskonzepte, die sich als Empfehlung und Orientierung an die Regionen und Gemeinden richten

Vgl. Vorbemerkung zu “Regionales EntwicklungsKonzept für die Metropolregion Hamburg — Leitbild und Orientierungsrahmen”, Hamburg, Hannover, Kiel, März 1994.

Trotz des formal hierarchischen Aufbaus der Behörde ist das Einvernehmen die konstitutionelle Grundlage der täglichen Arbeit. Diesem Ziel dient die „Tandembesetzung“ der Referate und der Abteilungsleitung (Leitung und Stellvertretung jeweils von der anderen Seite). 1m FaIle eines Dissenses innerhalb der Abteilung wird auf der nächsthoheren Hierarchieebene, bei den Staatssekretären, nach einer einvernehmlichen Lösung gesucht. Scheitert diese Bemiihung, entscheiden Minister und Senator. Bleiben auch sie erfolglos, wird der Streitpunkt der Landesplanungskonferenz zur Entscheidung vorgelegt.

Vgl. Fusion im Feldversuch - Das Motto lautet: Einvernehmen suchen - oder ab zur Krisentreppe. Eines der ungewöhnlichsten Ämter der Bundesrepublik funktioniert prächtig: Die Gemeinsame Landesplanungsabteilung gilt als berlin-brandenburgische Test-behörde. Der Tagesspiegel.

Mit Ausnahme von sieben Entscheidungen wurde das Einvernehmen bei allen Vorgängen, soweit erforderlich, auf der Ebene des Abteilungsleiters der GL und seines standigen Stellvertreters hergestellt. Notwendige Einvernehmensentscheidungen auf der Ebene der Staatssekretare betrafen: –

Einkaufszentrum auf dem Borsig-Geldnde in Tegel (Bedenken aus Brandenburger Sicht; mit Auflagen befürwortet)

Der Dissens zwischen Berlin und Brandenburg über den Standort des zukünftigen Flughafens Berlin-Brandenburg denburg wurde schließlich durch den sog. Konsensbeschluss der beiden Regierungschefs und des Bundesverkehrsministers am 28. Mai 1996 beigelegt.

Zum Raumordnungsverfahren Transrapid wurde das Einvernehmen auf Minister-/Senator-Ebene hergestellt. Das von Berlin heftig kritisierte geplante Factory- Outlet-Center in Eichstädt wurde - trotz der von beiden Ländern bereits in der PlaKo verabredeten restriktiven Linie zu FOC

Protokoll der Landesplanungskonferenz vom 8.7.1998

Zu den zehn Jahren gemeinsamer Landesplanung zählte die euphorische Annäherung nach der Wende genauso wie verbissene Streits um den Berliner FNP, die Brandenburger Regionalplanung, den Flughafenstandort und den großflächigen Einzelhandel. Es waren viel Sitzfleisch nötig, viele Bedenken wurden erhoben, aber man hat sich nicht mehr getrennt, ist den Weg der eng abgestimmten Landesplanung weiter gegangen und hat nach einer dreijährigen Irrfahrt durch immer neue Gremien endlich zu einem effizienten dreistufigen Procedere (GL-IMAG-PLaKo) für die politische Abstimmung und die daraus folgenden, synchronisierten Regierungsentscheidungen gefunden.

Einer der Gründe für den Streit über unterschiedliche Wege ist die institutionelle Verschiedenheit der Partner als Stadtstaat und Flächenland. Letztlich war ein Gleichgewicht in der Zusammenarbeit nur auf der Landesebene zu finden. Dies bedeutete aber eine in Berlin bisher nicht gewohnte Aufteilung in kommunale und staatliche (Landes-)Aufgaben und Zuständigkeiten. Wenn man den wachsenden Vorrat an Gemeinsamkeiten auf staatlicher Ebene in das Bewusstsein ruft und die Hauptstadt Berlin mehr und mehr als Bereicherung auch für Brandenburg empfindet, dann wird sich die Frage nach der Fusion von alleine wieder stellen.