1. bookVolume 64 (2006): Issue 1 (January 2006)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Innovative Projekte zur Regionalentwicklung

Published Online: 31 Jan 2006
Volume & Issue: Volume 64 (2006) - Issue 1 (January 2006)
Page range: 49 - 55
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Umstrukturierung statt Zuwachs

Der seit einiger Zeit im Fokus von Planung, Politik, Gesellschaft und Medien stehende demographische Wandel mit seiner für weite Gebiete absehbaren Bevölkerungsabnahme und -alterung hat mittlerweile zu einer intensiven Befassung mit den Auswirkungen dieser Entwicklung und auch bereits zur Erarbeitung von Strategien und Maßnahmen insbesondere zur Sicherung der Daseinsvorsorge geführt. Besonders in Regionen mit ungünstigen Ausgangssituationen haben diese Aktivitäten teilweise sogar die Ebene der Landes- und Regionalplanung erreicht und Eingang in entsprechende Planwerke gefunden.

Vgl. z. B. BMVBW; BBR: Öffentliche Daseinsvorsorge und demographischer Wandel. Erprobung von Anpassungs- und Entwicklungsstrategien in Modellvorhaben der Raumordnung. Berlin, Bonn 2005

Hintergrund ist die zunehmende Bedeutung der Folgen des demographischen Wandels für eine zukunftsfähige Raum- und Siedlungsentwicklung.

Dies dokumentiert sich beispielsweise in dem Beschluss der 32. Ministerkonferenz für Raumordnung vom 28. April 2005 in Berlin zu „Sicherung und Weiterentwicklung der öffentlichen Daseinsvorsorge vor dem Hintergrund des demographischen Wandels“.

Ungeachtet der kleinräumigen Unterschiede demographischer Trends und ihrer Auswirkungen sowie der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen in den Regionen wird deutlich, dass Kurskorrekturen gegenüber der bisherigen Entwicklung notwendig sind. Es geht um „Umstrukturierung statt Zuwachs“. Unter diesem Leitthema wurden so auch 2003 neue Modellvorhaben der Raumordnung initiiert und wird seitdem die Kurskorrektur auch von Seiten der Bundesraumordnung aktiv unterstützt.

Mit dem Programm Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) verfügt der BMVBS bzw. die Bundesraumordnung seit 1996 über einen Haushaltstitel (rd. 1 Mio. €) zur Durchführung von Modellvorhaben. Er eröffnet die Möglichkeit, exemplarisch konkrete Projekte zu fördern, in denen in Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Praxis, d.h. mit Akteuren vor Ort, in den Regionen, innovative raumordnerische Handlungsansätze entwickelt und erprobt werden. Weitere Informationen zum Forschungsfeld „Innovative Projekte zur Regionalentwicklung“, zu Kurzportraits der Modellvorhaben und zu Ergebnissen finden sich im Internet unter www.bbr.bund.de/moro.

Eine Kernfrage dabei lautet: „Wie viel Infrastruktur können wir uns an welchen Standorten morgen noch leisten?“ Ein „Weiter so“ der Siedlungsentwicklung, die Fortsetzung des Bauens auf der „grünen Wiese“ bei sinkender Bevölkerungszahl, ist jedenfalls in infrastruktureller Hinsicht langfristig nicht mehr finanzierbar.

Siehe Siedentop, S.; Schiller, G.: Infrastruktur in der Kostenfalle – Welche Bedeutung hat die Siedlungsstruktur? In: MORO-Informationen Nr. 1/3 – 11/2005, S.22f.

Damit greift das Leitthema neben der Sicherung der Daseinsvorsorge unter den Bedingungen des demographischen Wandels eine weitere raumordnungspolitische Herausforderung auf: Es betrachtet die Siedlungsentwicklung als eine wesentliche Einflussgröße für die Sicherung der Daseinsvorsorge und auch die Begrenzung von Infrastrukturfolgekosten. Denn erst die mögliche Einsicht, dass heute neu ausgewiesene Siedlungsflächen absehbar nicht mehr benötigt, gleichwohl damit verbundene Infrastrukturfolgekosten getragen werden müssen, führt zum ernsthaften Nachdenken über Siedlungsflächenreduzierungen.

Modellvorhaben „lnnovative Projekte der Regionalentwicklung – erste Ergebnisse

Vor diesem Hintergrund also haben BMVBS und BBR Ende 2003 im Rahmen des Programms Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) das neue Forschungsfeld „Innovative Projekte zur Regionalentwicklung“ gestartet, mit insgesamt 15 Modellvorhaben in verschiedenen Regionen (siehe Karte). Unter dem besagten Leitthema „Umstrukturierung statt Zuwachs“ konzentrieren sich die Modellvorhaben auf zwei Themenschwerpunkte, entsprechend den beiden o. a. raumordnungspolitischen Herausforderungen:

Zentrales Ziel des Themenschwerpunkts „Nachhaltige Siedlungsentwicklung“ ist die Entwicklung praktikabler und akzeptabler Handlungsansätze, die einer weiteren Zunahme der Flächeninanspruchnahme für Siedlungszwecke entgegenwirken. In ihrer Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie fordert die Bundesregierung, die Siedlungsflächeninanspruchnahme bis 2020 von heute knapp 100 ha bis auf 30 ha pro Tag zu reduzieren.

Im Themenschwerpunkt „Infrastruktur und demographischer Wandel“ geht es darum, unter den Vorzeichen des demographischen Wandels – also einer abnehmenden und alternden Bevölkerung – sowie knapper öffentlicher Mittel praxiserprobte Strategien und Instrumente zur Sicherung und Weiterentwicklung der öffentlichen Daseinsvorsorge zu erproben.

Die derzeit sechs Modellvorhaben im Themenschwerpunkt „Infrastruktur und demographischer Wandel“ knüpfen dabei an die Modellvorhaben „Anpassungsstrategien für ländliche/periphere Regionen mit starkem Bevölkerungsrückgang in den neuen Ländern“ an.

Inzwischen können die Modellvorhaben auch schon mit vorzeigbaren Ergebnissen aufwarten, wie die jüngsten Werkstätten zeigten. Sie tragen also Früchte.

Modellvorhaben der Raumordnung

Modellvorhaben der Raumordnung

Die Modellvorhaben werden vom BBR in einem bundesweiten öffentlichen Wettbewerb ausgewählt und in ihrer Arbeit begleitend beobachtet, aktiviert und inhaltlich wie organisatorisch unterstützt. Dies erfolgt mit Blick auf das Forschungsinteresse des Bundes, beispielhafte, übertragbare Ergebnisse und Handlungsempfehlungen zu gewinnen.

Das BBR erfährt dabei in der Regel Unterstützung durch eine Forschungsassistenz (vorliegend: Convent Planung und Beratung GmbH, Hamburg).

Für den laufenden Erfahrungsaustausch mit der Praxis und den Informationstransfer in die Praxis werden im Rahmen der Modellvorhaben regelmäßig Vor-Ort-Gespräche sowie Werkstätten und Fachveranstaltungen (Foren) durchgeführt. Die Werkstätten bilden die Arbeitsplattform zum themenspezifischen Erfahrungsaustausch zwischen den Modellregionen und dem BBR/BMVBS und zur Erarbeitung übertragbarer Ergebnisse. Eine größere, breitenwirksame jährliche Fachtagung soll dagegen vor allem die allgemeine Wahrnehmung der Modellvorhaben und Themen fördern. Diese öffentlichen Fachveranstaltungen dienen als Forum für die Darstellung und Diskussion der entwickelten und erprobten Handlungsansätze sowie zur Vermittlung bundespolitischer Einschätzungen und Positionen.

Darüber hinaus informieren Publikationen sowie Präsentationen im Internet über die Aktivitäten und Ergebnisse (siehe www.bbr.bund.de/moro).

Themenschwerpunkt „Nachhaltige Siedlungsentwicklung“ vor Ort – erste Ergebnisse

Der Projektfortschritt in den Modellvorhaben zeigt einen interessanten Mix aus Strategien, Instrumenten und konkreten, z.T. in Projekten umgesetzten Maßnahmen, die für die Zukunft deutliche Fortschritte in Richtung einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung erwarten lassen.

Auf der dritten Werkstatt mit Vertretern der sieben Modellvorhaben am 20. Oktober 2005 in Zwickau wurde der Projektfortschritt diskutiert. Flankiert wurde die Erarbeitung übertragbarer Strategien und Instrumente durch eine Befragung des BBR zu Instrumentenverbünden im Vorfeld der Werkstatt.

Das 30-ha-Reduktionsziel der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie wird von allen Modellregionen als wichtiges Ziel gesehen. Allerdings rechnen nur vier von neun Modellregionen damit, dass die Zielerreichung auch im erforderlichen Umfang in der eigenen Region gelingt. Das Ziel einer drastischen Dämpfung der Neuausweisung von Bauland weist immerhin in sechs Modellregionen eine wichtige bis sehr wichtige politische Bedeutung auf. Ähnlich wird das Ziel des Vorrangs der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung eingeschätzt; diesem kommt in acht Modellregionen eine hohe politische Relevanz zu. Nur drei Modellregionen rechnen daher damit, dass sich die zukünftige Entwicklung von Siedlungsflächen in ihrer Region vorwiegend auf bislang ungenutzte Freiflächen beschränken wird. Für die Mehrzahl ist ein Erfolg ihrer Innenentwicklungsstrategien wahrscheinlich.

Zwischen den Modellregionen herrscht weitgehende Einigkeit darüber, dass das nationale 30-ha-Reduktionsziel nur dann erreichbar ist, wenn die Umsetzung eines Gesamtkonzepts aus planerischen, rechtlichen und ökonomischen Instrumenten auf den Ebenen von Bund, Ländern und Kommunen gelingt. Von isolierten instrumentellen Lösungsansätzen wird kein durchschlagender Erfolg erwartet. Diese Einschätzung deckt sich mit der der Bundesregierung, die in ihrem Fortschrittsbericht zur Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahre 2004 feststellt, dass die angestrebte Reduzierung der baulichen Flächeninanspruchnahme nicht durch einige wenige Einzelmaßnahmen bewirkt werden kann, sondern eine Vielzahl von Instrumenten und Konzepten erfordert, die erst in ihrem synergetischen Zusammenspiel die gewünschte Dämpfung der Flächeninanspruchnahme bewirken.

Eine zentrale Rolle spielen dabei Ansätze zum Flächenmanagement. Die Verknüpfung unterschiedlicher Instrumente zu einem Verbund spiegelt einen allgemein zu beobachtenden Trend der Planung durch Management wider. Raumplanung wird nach Dietrich Fürst immer häufiger als ein „gestalteter Prozess koordinierten Handelns verschiedener Akteure verstanden, und das ist Management“. Dies zeigen auch die Resultate aus den Modellvorhaben. Dort entwickelte und bereits umgesetzte Steuerungsstrategien basieren auf dem kombinierten Einsatz verschiedener Instrumente.

Im Gegensatz zum kommunalen Flächenmanagement, bei dem die einzelne Gemeinde der Dreh- und Angelpunkt des Instrumentenverbunds ist, gibt es beim regionalen Flächenmanagement keinen Zentralakteur. Seine Steuerungsleistung geht vielmehr aus der arbeitsteiligen Zusammenarbeit autonomer und gleichberechtigter korporativer Akteure hervor. Regionales Flächenmanagement findet somit in Netzwerken statt. Dies haben alle Modellvorhaben bestätigt.

In den meisten Modellvorhaben steht das Instrumentarium der Regionalplanung im Vordergrund. Denn eine rein interkommunale Abstimmung wäre in vielen Planungsräumen aufgrund der großen Zahl beteiligter Gemeinden mit zu hohen Transaktionskosten verbunden. Die Regionalplanung erfüllt diese Koordinationsfunktion allerdings nicht vorrangig als hierarchisch übergeordnete Instanz; ihre Steuerungsaufgabe wird vielmehr durch regionale Politikverflechtung erbracht. Das heißt: Gemeinden und Regionalplanung sind als Verbundsystem organisiert und arbeiten gemeinsam an der Bewältigung der anstehenden Aufgaben.

In den Modellvorhaben werden neben Instrumenten, die auf eine konsequentere raumordnungsrechtliche Regulierung kommunaler Baulandausweisungen und den Ausbau der Mengensteuerungskapazität der Regionalplanung abzielen, vorrangig informelle Instrumente eingesetzt. Insbesondere die von fast allen Modellregionen bemängelte Informationslage im Bereich der regionalen Innenentwicklung und der Baulandreserven konnte durch neue methodische Ansätze zur Erfassung von Bauland und der Abschätzung von Innenentwicklungspotenzialen in den Modellvorhaben reduziert werden.

Generell spielen kooperative Planungsansätze in allen Modellvorhaben eine herausragende Rolle. Kooperative Strategien des Flächenmanagements sehen in einer Stärkung der Zusammenarbeit die zentrale Innovation, vor allem zwischen Akteuren im öffentlichen Bereich, aber auch im Kontext von Public-Private-Partnerships. Obwohl kooperative Arbeitsformen seit einigen Jahren vertieft in Forschung wie Praxis thematisiert werden, konnte ihr Beitrag zur Erreichung einer ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung bisher erst in Ansätzen geklärt werden.

Besteht das zentrale Ziel der meisten Flächenmanagementansätze darin, die bereits heute schon zur Verfügung stehenden Instrumente gebündelt und abgestimmt zum Einsatz zu bringen und die bestehenden Kooperationsreserven effizienter auszuschöpfen, so gehen einzelne Modellvorhaben mit der Neuentwicklung von Instrumenten deutlich darüber hinaus. Die Flankierung des traditionellen raumordnerischen Instrumentariums durch Einführung einer Baulandumlage, die Einführung eines interkommunalen Interessenausgleichs und eines finanziellen Fondsmodells sowie die Organisation eines regionalen Gewerbeflächen- und Gewerbesteuerpools wären hier zu nennen.

Zusammenfassend ergeben sich folgende Erfolgsfaktoren für den Instrumenteneinsatz:

Erst die Gegenüberstellung der Flächenpotenziale und der Flächenbedarfe im Zuge von Bestandsaufnahmen ermöglicht fundierte Argumente für die Diskussion etwa zur Reduzierung der Neuausweisungen. Insbesondere die Erkenntnis, absehbar nicht alle Flächen vermarkten zu können, führt zu der Einsicht, über Flächenreduzierungen nachzudenken. Das ergänzende Aufzeigen von Infrastrukturfolgekosten befördert angesichts knapper Kassen diese Einsicht.

Ist diese grundlegende Einsicht bei den kommunalen Akteuren vorhanden, können Instrumente und Verfahrenslösungen gefunden werden, um flächenpolitisch stärker umzusteuern (Rücknahme von Flächen, Poolbildung, Kontingentierung, ökonomische Instrumente wie Umlagen etc.). Umgekehrt gilt jedoch: Eine abstrakte Instrumentendiskussion vor dem genannten Erkenntnisgewinn oder einer klaren Zielformulierung für die Region ist der deutlich schwierigere Weg.

Bei den Verfahrenswegen kommen durchaus bewährte Instrumente zum Tragen: Moderation, Workshops und andere Diskursverfahren, Aufbau von Kooperationsstrukturen – letztlich und ganz wesentlich vertrauensvolle interkommunale Kooperation. Eine wichtige Rolle spielt die Möglichkeit der kommunalen Akteure, auf regionaler Ebene eigenverantwortlich zu handeln und nicht „von oben“ Lösungen vorgesetzt zu bekommen.

Im Falle von Kontingenten und ökonomischen Instrumenten wie Umlageverfahren erhöht die Verwendung der Umlagen für aus Sicht der Kommunen „sinnvolle“ Projekte (z.B. Kultur- und Bildungseinrichtungen) die Akzeptanz für das jeweilige Instrument.

Im Ergebnis werden auch dann ökologische Ziele zur Reduzierung des Flächenverbrauchs erreicht, wenn das „30-ha-Ziel“ nicht die Messlatte darstellt. Auch hier gilt umgekehrt: Die ökologische Argumentation alleine trägt in der Regel nicht. Die Verknüpfung flächenpolitischer Ziele mit anderen für die Region wichtigen Zielen führt zu einer „Schicksalsgemeinschaft“, die dann auch zu Lösungen bereit ist.

Themenschwerpunkt „Jntrastruktur und demographischer Wandel“ vor Ort – erste Ergebnisse

Die Modellvorhaben liegen im Trend: Mehr Kinder- und Familienfreundlichkeit verwirklichen, Potenziale des Alter(n)s mehr nutzen sowie einen Dialog der Generationen fördern (Stichwort: Sandwich-Generation), diese Anliegen sind mittlerweile nicht nur Gegenstand öffentlicher Diskussionen, sondern werden vor Ort praktisch umgesetzt. Immer deutlicher wird der zunehmende Einfluss der Bevölkerungsentwicklung und ihrer Konsequenzen für die kommunale und regio, nale Entwicklung. In den Modellregionen ist dieser „Rückenwind“ durchaus deutlich zu spüren.

Alle Modellregionen haben längerfristige Strategien bzw. Leitbilder entwickelt. In diese eingebunden sind Einzelkonzepte und Projekte, die konkret zu verorten sind und als „kleine Schritte“ kurzfristig in die Umsetzung gehen. Dies ist wichtig, um die Akteure weiter zu motivieren – auch über die Laufzeit des Modellvorhabens hinaus – und damit Sinn und Wirkung der Gesamtstrategie in der Öffentlichkeit zu vermitteln und zu verankern.

Die nachfolgende Darstellung basiert auf den Ergebnissen der dritten Werkstatt „Infrastruktur und demographischer Wandel“ am 7. September 2005 in der Lommatzscher Pflege, auf der die Modellvorhaben den „Stand der Dinge“ vorstellten.

Eine Reihe schon weit fortgeschrittener Modellvorhaben hat spezielle Bevölkerungsgruppen im Fokus: Potenziale des Alters nutzen (K.E.R.N.), eine Offensive für Kinder und Bildung starten (Heilbronn-Franken) und den Generationendialog fördern (Südniedersachsen) sind die Stichworte. Im Mittelpunkt einer übertragbaren Strategie könnte die „Generationengerechtigkeit“ stehen, wie sie im Modellvorhaben Südniedersachsen formuliert worden ist. Diese berücksichtigt insbesondere die Aufgaben der Familie sowie die Potenziale älterer Menschen. Zur Umsetzung dieser Strategie sind – dies zeigen die realisierten konkreten Projekte – in erster Linie zusätzliche oder verbesserte Angebote für die Zielgruppen erforderlich. Die Region Neumarkt erarbeitet ebenfalls eine regionsweite, leitbildgestützte Strategie zur Anpassung der Wirtschafts- und Infrastruktur an die Bedürfnisse älterer Menschen und setzt auf neue Angebote. Die Strategien im Regionalverband Ruhr (RVR) und in der Lommatzscher Pflege haben dagegen die effiziente, arbeitsteilige Auslastung einzelner Infrastruktureinrichtungen auf regionaler Ebene bzw. die regionale Versorgungssituation insgesamt im Fokus. Hier werden Konzepte und Projekte zur Anpassung der Infrastruktur an rückläufige Nutzerzahlen erarbeitet.

Folgende allgemeine Erkenntnisse lassen sich festhalten:

Bildung, Gesundheit und Erreichbarkeit werden als zentrale Dimensionen des Infrastrukturangebots gesehen. Dabei sind regionsbezogene, d.h. gemeindeübergreifende Orientierungen zugrunde zu legen. Je nach altersspezifischer Zielgruppe spielen Angebote für Kinder (zentral: Ganztagsbetreuung), für Familien (Idee: Familienzentrum) und/oder für ältere Menschen (insbesondere Wohndienstleistungen und Mobilitätshilfen) eine wichtige Rolle.

In Leistungen statt in Einrichtungen denken: Die Qualität der Daseinsvorsorge steht im Mittelpunkt, unabhängig von der Frage, welche – bestehende oder neue, stationäre oder mobile – Einrichtung diese erbringt. Mindeststandards sind als Ausweg, als Lösungen zu diskutieren und nicht als Rückzugspositionen.

Leistungen so dezentral wie möglich anbieten: Leistungen und Qualitäten sind mit Bürgern und Trägern zu entwickeln statt nur für diese. Dabei gilt das Konnexitätsprinzip: Wer bestellt, der zahlt. Die konkrete Projekterarbeitung vor Ort und in kleinem Kreis anhand wichtiger Zukunftsfragen der eigenen Kommune ist ein zentraler Erfolgsfaktor.

Die „Philosophie“ der Modellvorhaben besteht letztlich aus einer Doppelstrategie: Neben notwendigen Anpassungsleistungen an demographische Veränderungen muss gleichzeitig an den Ursachen des Wandels angesetzt, d.h. eine Strategie für mehr Kinder gefahren werden. In den Modellregionen finden sich so unterschiedliche Projekte.

Einige versuchen, die Rahmenbedingungen für Kinder und Familien zu verbessern („Gegensteuern“):

Schaffung von Ganztagsplätzen in Kindergärten aufgrund der Ergebnisse von Elternbefragungen, die einen entsprechenden Bedarf ergeben

Schaffung eines bedarfsgerechten Infrastrukturangebots für junge, berufstätige Eltern durch eine qualitative Verbesserung der derzeit beschränkten Regelangebote für 3-bis 6-jährige Kinder in Vormittagsbetreuung

AK „Familienfreundliche Gemeinde“ als Plattform und „lokale Lobby“, die Anliegen von Kindern und Familien aufgreift und in Projekte umsetzt.

Auf neue/zusätzliche Bedarfe aufgrund der zunehmenden Zahl älterer Menschen reagieren andere Projekte durch Schaffung zusätzlicher Infrastrukturangebote:

Sicherung der Betreuung allein lebender Hochbetagter (betreutes Wohnen) sowie pflegebedürftiger Senioren; flächendeckender Aufbau von Nachbarschaftshilfen für ältere Menschen

Sicherung der medizinischen Versorgung angesichts bestehender und wachsender Defizite in der allgemeinmedizinischen und fachärztlichen Versorgung

Erarbeitung von Strategien und Maßnahmen, damit sich Kommunen und touristische Leistungsträger auf älter werdende Touristen (Zielgruppe 50plus) einstellen können.

Als Reaktion speziell auf Tragfähigkeitsprobleme bei der Infrastruktur aufgrund des Bevölkerungsrückgangs insgesamt werden in weiteren Projekten Anpassungsstrategien in Form neuer (interkommunaler) Infrastrukturkonzepte erarbeitet:

Interkommunales Bäderkonzept/Sportanlagen zur Abstimmung der qualitativen und quantitativen Bedarfsplanung (Modernisierung, Standortkonzentration etc.) aufgrund des Bevölkerungsverlustes, veränderten Freizeitverhaltens und der kommunalen Finanzkrise (Regionalverband Ruhr)

Neuorganisation der Route der Industriekultur (Träger: RVR) zusammen mit einer interkommunalen Kooperation bei Unterhaltung und Nutzung (Regionalverband Ruhr)

Erarbeitung von Strategien und Handlungsoptionen zur Gestaltung der gesamten kommunalen Wirtschafts- und Infrastruktur an demographisch bedingte Änderungen, insbesondere die Alterung, anhand von Modellkommunen/-regionen (Handlungsfelder-/Szenariomatrix; K.E.R.N.).

Zweite MORO-Fachtagung 2005 – Infrastruktur mit Zukunft

Die in den Modellvorhaben entwickelten und erprobten Handlungsansätze und die bundespolitischen Einschätzungen und Positionen werden jährlich auf einer größeren Fachtagung einer breiteren Öffentlichkeit vorgestellt und diskutiert. Das Leitthema des Forschungsfeldes „Umstrukturierung statt Zuwachs“ war zugleich Motto seiner ersten Fachtagung (Auftaktveranstaltung) am 23. November 2004 in Göttingen. Mit „Infrastruktur mit Zukunft“ war die zweite MORO-Fachtagung am 29. November 2005 in Erfurt überschrieben. Im Mittelpunkt stand hier die Frage, wie viel Infrastruktur wir uns wo unter den Bedingungen des demographischen Wandels morgen noch leisten können.

Zwei einführende Vorträge behandelten zunächst grundsätzliche Aspekte des Themas. Hans-Joachim Frank von der Deutsche Bank Research/Economics zeigte auf, dass bei Betrachtung der Staatseinnahmen und -ausgaben je Altersgruppe mit zunehmendem Alter Steuern und Abgaben zurückgehen und die Transfers zunehmen. Insofern ergeben sich steigende Finanzierungslasten als Herausforderungen einer alternden Gesellschaft. Es bieten sich jedoch nur begrenzte Sparpotenziale bei der öffentlichen Infrastruktur. Die Kosten pro Kopf für Verkehr, Bildung, Versorgung und öffentliche Verwaltung nehmen in den nächsten fahren weiter zu, teilweise sogar die absoluten Kosten. Zusätzlich zu betrachten sind die – angesichts knapper Kassen der Kommunen unterschiedlich ausgeprägten – Instandsetzungsbedarfe oder Investitionsstaus, die verschärfend wirken können. Der Fokus muss deshalb zukünftig noch stärker vom Neubau zum Erhalt verlagert werden; Effizienzvorteile müssen in allen Infrastrukturbereichen geprüft werden. Dabei sind insbesondere Optionen von Public-Private-Partnership sowie Kooperationen von Kommunen zur Vermeidung von Doppelstrukturen bei der Infrastruktur zu realisieren.

Stefan Siedentop vom Institut für ökologische Raumentwicklung Dresden stellte die Bedeutung der Siedlungsstruktur für die Infrastrukturfolgekosten anhand exemplarischer Daten und Beispiele vor. Bei Betrachtung der Durchschnittskosten ergeben sich Einsparpotenziale von ca. 30 bis 50% bei der technischen sowie ca. 10 % bei der sozialen Infrastruktur. Zentrale Einflussgrößen sind die Siedlungs- und Bevölkerungsdichte, die Siedlungsgröße sowie der konkrete Standort (Anschlussmöglichkeiten). Als Faustformel kann gelten: halbierte Dichte gleich doppelte Kosten. Insbesondere bei der technischen Infrastruktur wie Energieversorgung, Wasser und Abwasser ergibt sich grundsätzlich das Problem steigender Kosten pro Kopf bei sinkenden Nutzern. Teilweise nicht verursachergerechte Kostenanlastung und Kostenverschiebungen zwischen einzelnen Kostenträgern bringen das System der Quersubventionierung aus dem Gleichgewicht. Anhand der Ergebnisse einer regionalen Szenario-Studie in der Region Havelland-Fläming wurde deutlich, dass Siedlungswachstum die absoluten sowie eine Entdichtung die spezifischen Kosten für Infrastruktur erhöht. Im Ergebnis müssen zwei grundsätzliche Strategien parallel gefahren werden: (1) Entwicklung einer kostensparsamen Siedlungsstruktur (Beeinflussung der Verteilung der Nachfrage im Raum) und (2) Schaffung einer effizienten Standort- und Netzstruktur der Infrastruktursysteme (bei gegebener Nachfrageverteilung). Hilfreich bei grundlegenden strategischen Entscheidungen in der Siedlungs- und Infrastrukturplanung ist eine Infrastrukturkostenbilanzierung.

In drei Podiumsdiskussionen wurde das Tagungsthema vertieft:

Infrastruktur und Gleichwertigkeit – Was heißt das zukünftig?

Auf der ersten Podiumsdiskussion wurde die Frage gestellt, ob unter den Bedingungen des demographischen Wandels und zunehmend knapper öffentlicher Finanzmittel eine flächendeckende Versorgung mit öffentlichen und privaten Dienstleistungen weiterhin sicherzustellen ist, auch angesichts eines Wandels der raumordnerischen Rahmenbedingungen bzw. ganz allgemein des Staatsverständnisses hin zu einer „Gewährleistungsverantwortung“ sowie einem Paradigmenwechsel vom „gesteuerten Wachstum“ zum „gestaltenden Umbau“. Die derzeitigen Diskussionen um Reformen des Zentrale-Orte-Systems sind beredter Ausdruck dieser Problemlage. Unstrittig war in der Diskussion, dass Mindeststandards in allen Teilräumen zu sichern sind. Für welche Angebote, auf welchem Niveau, bei welchen Erreichbarkeiten – dies war kontrovers.

Die ökonomische Argumentation betont die Notwendigkeit deutlich stärkerer Konzentration auf regionale Entwicklungsschwerpunkte und verweist darauf, dass praktizierter Föderalismus notwenig auch (deutliche) Ungleichheiten enthält. Was aber geschieht dann mit den Regionen, die bei geringer Bevölkerungsdichte deutlich strukturschwach und peripher gelegen sind? Gilt es, geförderte Abwanderungsstrategien in die leistungsfähigeren Zentren in Gang zu setzen? Die raumordnerische Argumentation verneint dies und betont – als übergeordnetes Politikziel – die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse. Der adäquate Weg sei die Meisterung der demographischen Herausforderung durch Anpassungen der vorhandenen Instrumente. Ob damit die Gefahr verbunden ist, aus dem Versorgungsnetz zu Versorgungsinseln zu gelangen, ob man Gleichwertigkeit so lange neu definiert, bis die materielle Substanz verloren gegangen ist – diese und andere Fragen sorgten für eine angeregte Diskussion.

Die Zukunft der Sozialen Dienste: Wie tragfähig sind Markt und Wettbewerb?

Die Sozialen Dienste standen im Mittelpunkt der zweiten Podiumsdiskussion. Sie nehmen in der raumordnerischen Debatte um die Daseinsvorsorge noch eine Sonderstellung ein. Die Ausgangslage ist komplexer als z.B. im Strom- und Telekommunikationsbereich, da es hier nicht bloß um die Privatisierung öffentlicher Unternehmen geht. Prägend für die derzeitige Struktur der Sozialen Dienste sind unterschiedliche und zunehmend miteinander konkurrierende Träger, etwa der Freien Wohlfahrtspflege, gewerbliche Unternehmen und kommunale Einrichtungen. So ist die Caritas mit rund 500 000 Mitarbeitern der größte Arbeitgeber in Deutschland. Aufgrund von Umbruchtendenzen im Gesundheitswesen stellt sich bei einigen Angeboten grundsätzlich die Frage der Marktfähigkeit, was neue, auch kooperative Strukturen zwischen privaten und freien Trägern erfordert. Die Berücksichtigung des Ehrenamts bzw. von Formen der Nachbarschaftshilfe wird zunehmend notwendig. Seitens der Raumordnung wurde eine stärkere Sensibilisierung für dieses Themenfeld der Sozialen Dienste angeregt, auch um gegenüber den Fachplanungen mehr Gehör zu finden.

Durch Infrastrukturfolgekosten zum 30-ha-Ziel?

In der dritten Podiumsdiskussion bestand Konsens, dass die Neuinanspruchnahme von Siedlungs- und Verkehrsflächen weiter reduziert werden muss, auch wenn der weitere Weg schwierig wird. Dieser muss aus räumlich differenzierten Lösungen bestehen, da gleichlautende Zielaussagen für alle Kommunen einer Region der Flächensituation vor Ort nicht gerecht werden und somit einer zielgenauen Steuerung entgegenlaufen. Flächenpolitische Mengenziele werden voraussichtlich nur auf Ebene der gesamten Region erreichbar sein. Infrastrukturfolgekosten, das Erkennen der „Kostenfalle“, sind ein wesentlicher Anreiz zu einer flächensparenden Siedlungsentwicklung. Die Nutzung von Innenentwicklungspotenzialen ist jedoch in hohem Maße abhängig von der jeweiligen Marktlage und dem Verwertungsdruck.

Insofern ist ein Mix aus planerischen, rechtlichen und ökonomischen Instrumenten auf Ebene von Bund, Ländern und Kommunen notwendig. Bei den flächenpolitischen Zielen ist durchaus weiterhin die „harte Hand der Raumordnung“ gefragt, indem durch Nachsteuerung bestehender raumordnerischer und regionalplanerischer Instrumente die flächenpolitischen Ziele unterstützt werden. Ergänzend ist der kommunale Finanzausgleich im Auge zu behalten, der – was die grundsätzlichen Wirkungsweisen betrifft – bei abnehmender Bevölkerung, aber gleichbleibenden Infrastrukturausgaben die kommunalen Handlungsspielräume weiter einschränkt. Deutlich höhere finanzielle Entlastungseffekte ergeben sich durch die Schaffung kostensparender Siedlungsstrukturen und einer effizienten Infrastruktur.

In einem abschließenden Vortrag „Öffentliche Daseinsvorsorgeein Leitbild im Wandel“ skizzierte Jens Kersten von der Humboldt-Universität Berlin den Wandel des räumlichen Leitbilds der Daseinsvorsorge seit dem letzten Jahrhundert, der sich gegenwärtig vom verfassungshistorisch geprägten Leitbild der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ zum europarechtlich inspirierten Leitbild des „wirtschaftlich, sozialen und territorialen Zusammenhalts“ vollzieht. Unter den Bedingungen einer schrumpfenden Gesellschaft wird es sicher auf einigen Sektoren, was das Staatsverständnis angeht, zu einer Verschiebung der Leistungs-zu einer Gewährleistungsverantwortung kommen; allerdings entwickelt sich der Verfassungsstaat Bundesrepublik nicht insgesamt zu einem „Gewährleistungsstaat“. Das Modell einer Gewährleistungsverantwortung kann letztlich nur in Verantwortungsteilung zwischen Staat bzw. Raumordnung und selbstbewussten Kommunen umgesetzt werden.

Fazit

Das MORO-Forschungsfeld „Innovative Projekte zur Regionalentwicklung“ befindet sich auf gutem Kurs: Die im Herbst 2003 gestarteten Modellvorhaben sind Ende 2005 ausgelaufen, wenngleich die initiierten Aktivitäten teilweise fortgesetzt werden. Die im Herbst 2004 gestarteten Modellvorhaben laufen im Herbst 2006 aus. Nach einer gemeinsamen Werkstatt aller 15 Modellvorhaben im Frühjahr 2006 werden die Innovativen Projekte zur Regionalentwicklung dann im Spätsommer/Herbst 2006 in einer Abschlusspublikation sowie einer Abschlussveranstaltung ihre Ergebnisse der Fachöffentlichkeit präsentieren. Über Stand und Fortschritt der Modellvorhaben informiert aber auch laufend die Internetseite www.bbr.bund.de/moro.

Modellvorhaben der Raumordnung
Modellvorhaben der Raumordnung
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