1. bookVolume 63 (2005): Issue 5 (September 2005)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Regional governance for collective natural resource management: the example of biosphere reserves

Published Online: 30 Sep 2005
Volume & Issue: Volume 63 (2005) - Issue 5 (September 2005)
Page range: 330 - 339
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

The article discusses the potentials of using patterns of regional governance for natural resource management (e.g. water, nature protection, landscape formation). The empirical basis refers to biosphere reserves. After clarifying shortly the main concepts used (regional governance, collective goods, place-making, biosphere reserve) and after summarizing the sparse literature on the subject the article discusses the lead question on the basis of the approach of „actor-centred institutionalism“ (Scharpf). Linking the concept back to empirical findings we come to the conclusion that Regional governance is principally possible and effective if supported by place-identity of regional actors and promotors to channel the resulting powers into collective actions.

Forschungsfragen und zentrale Begriffe

Seit Anfang der 1990er Jahre lässt sich eine rege wissenschaftliche Diskussion unter dem etwas unscharfen Begriff Regional Governance verfolgen. An Aufmerksamkeit hat Regional Governance insbesondere durch eine Aufwertung gesellschaftlicher Selbststeuerungsverfahren auf regionaler Ebene sowie die Rócknahme staatlicher Interventionen gewonnen. In diesem Zusammenhang sind häufig neue Governance-Muster zu beobachten, die sich als netzwerkartige Politikkonvention der Selbststeuerung beschreiben lassen, in denenstaatliche, zivilgesellschaftliche und privatwirtschaftliche Akteure Zusammenwirken.

Bisherige Forschungen konzentrieren sich auf eine Selbststeuerung im Rahmen der regionalen Wirtschaftsentwicklung. In diesem Beitrag geht es dagegen um den kollektiven Umgang mit Ressourcenmanagement (z.B. Natur und Landschaft, Wasser). Am Beispiel von Biosphärenreservats-Regionen wird untersucht, unter welchen Bedingungen für das Management natürlicher Ressourcen neue Muster der Regional Governance entstehen.

Die folgenden Ausführungen beziehen empirische Ergebnisse aus einem DFG-Projekt zur Untersuchung von Biosphärenreservaten in Deutschland und Großbritannien ein. Dort stehen drei Leitfragen im Vordergrund:

Wie entstehen kooperative Governance-Muster in den von Biosphärenreservaten geprägten Regionen?

Wie funktioniert Regional Governance im Zusammenhang mit dem Kollektivgut Ressourcenschutz?

Welche Rolle spielen dabei der sozial konstruierte Raumbezug im Sinne des englischen „place“ und die Mitgestaltung sowie die Übernahme von Verantwortung für diesen Raum (Place-Making)?

Methodisch basiert die Untersuchung auf institutionellen Analysen, Akteurs- und Expertenbefragungen und der Auswertung von Dokumenten. Die Auseinandersetzung mit den Begriffen Place-Making, Governance und Sozialkapital erfolgte dabei an anderer Stelle; so dass hier lediglich die verwendeten Definitionen vorgetragen werden.

Regional Governance, Place-Making, Sozialkapital

Regional Governance wird in der Literatur sehr unterschiedlich definiert (vgl. Kooiman 1999, S. 68 f.), da sich der Begriff sowohl auf verschiedene räumliche Ebenen (z. B. Local, Regional oder Global Governance; vgl. Fürst et al. 2005; Benz/Fürst 2003) als auch auf unterschiedliche Formen der Steuerung beziehen kann (z. B. parti- cipatory governance, co-governance, self-governance; vgl. Grote/Gbikpi 2002; Greca 2000; Kooiman 2000). Trotz aller Unterschiede besteht folgender Basis-Konsens: Regional Governance bezeichnet netzwerkartige Kooperationen zwischen Akteuren des staatlichen, privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Bereichs zur Bearbeitung von Problemen der regionalen Entwicklung. Im Vordergrund stehen dabei Prozesse und Regelsysteme, die ein kollektives Handeln unterschiedlicher Akteure ermöglichen und dadurch unterschiedliche Handlungslogiken verbinden können (Fürst 2004). Die Kooperation vollzieht sich beständig über einen längeren Zeitraum hinweg, d. h. sie ist in den bestehenden Institutionenrahmen eingebunden und nicht an Einzelprojekte gebunden.

Damit geht einher, dass

die Teilnahme an der netzwerkförmigen Kooperation auf Freiwilligkeit beruht,

der Grad der Institutionalisierung relativ schwach ist und personale Beziehungen, Vertrauen und ausgehandelte Regelsysteme der Interaktion an die Stelle formaler Institutionen treten,

Governance-Mechanismen folglich tendenziell instabil sind, weil sie den teilnehmenden Akteuren die Option auf einen jederzeitigen Ausstieg belassen,

der Raumbezug wichtig ist, d. h. über die funktionale Steuerung einzelner Sektoren hinaus eine sektorübergreifende Steuerung regionaler Entwicklungsprozesse stattfindet, und

die Governance-Prozesse wesentlich vom institutionellen Kontext mitbestimmt werden.

Bei der Analyse von Regional Governance wird immer häufiger unterschieden zwischen Governance-„Mecha- nismen“, die in allgemeiner, typisierter Form die Elemente von Governance bestimmen, und Governance- „Regimes“, die sich auf konkrete, vorfindbare Systeme der Governance beziehen. Denn die vorfindbaren Governance-Muster sind deshalb so vielfältig, weil sie sich aus der Kombination von Governance-Mechanismen im Rahmen konkreter Institutionenkontexte und in Abhängigkeit von historischen Entwicklungspfaden regionaler Zusammenarbeit formieren.

Die Regional Governance-Mechanismen funktionieren nicht unabhängig vom bestehenden Institutionensystem, sondern komplementär dazu. Sie tragen zu dessen Flexibilisierung und Effektivierung bei, sind letztlich aber auf das externe Institutionensystem angewiesen- z. B. bei Fragen der Projektumsetzung. Governance- Prozesse gehen daher einher mit dem üblichen Vollzug von Verwaltungsaufgaben, politischen Beschlüssen oder der Tätigkeit von Verbänden.

Wie entstehen solche Governance-Mechanismen? Nach bisherigem Wissensstand entwickeln sie sich in Reaktion auf Probleme, die mit den herkömmlichen Strukturen der Problembearbeitung nicht adäquat bewältigt werden können. Insbesondere gilt dies für Aufgaben und Herausforderungen,

bei denen zur wirksameren Ressourcen-Allokation Akteure verbunden werden sollen, die traditionell durch institutionelle und habituelle Barrieren voneinander getrennt agieren,

die „quer“ zur traditionellen institutioneilen Arbeitsteilung der Akteure liegen und weder über den Markt noch in alleinstaatlicher Verantwortung geregelt werden können oder sollen, oder

für die traditionelle Institutionen nicht eintreten und Selbsthilfe gefordert ist.

Handelt es sich jedoch um regionale Kollektivgüter wie z. B. den Ressourcenschutz, dann bedarf es ergänzend einer Motivation, die den Einzelnen in die Gemeinschaft einbindet und ihn entgegen kurzfristiger Kosten-Nutzen-Kalküle motiviert, sich an der Produktion des Kollektivguts zu beteiligen. Dazu bietet sich das Konzept des „Place-Making“ an. Damit beschreibt Patsy Healey gebietsbezogene Planungsansätze, die auf die Verbesserung lokaler Raum- und Lebensqualitäten zielen und - zur Produktion dieses Kollektivguts - auf einer Kooperation der unterschiedlichen Akteure dieses Raums basieren (Healey et al. 2000). Unter Place- Making versteht man folglich eine kollektive Form der raumbezogenen Entwicklung von Lebensqualität unter sozio-emotionaler „Aneignung“ des Raums durch die Beteiligten (vgl. Cools et al. 2003). Dem liegt ein Begriffsverständnis von „Raum“ oder „Ort“ (place) zugrunde, das über die topographisch-physikalischen Eigenschaften des materiellen Raums (space) hinaus weitere Raumdimensionen einbezieht, so z. B. den symbolischen Raum (Regionsimage etc.) und den Kooperations- und Interaktionsraum der Akteure (vgl. Läpple 1991). Der englische Begriff „place“ unterscheidet sich von „space“ durch Elemente der sozialen Konstruktion des Raums. Dabei spielt Sozialkapital eine Rolle, worunter man „Investitionen“ in Vertrauen, Solidarität, Kooperationsbereitschaft und Kooperationsfähigkeit versteht. Sozialkapital bezieht sich auf kollektive Handlungsfähigkeit - im Unterschied zu Humankapital, das Investitionen in individuelle Fähigkeiten bezeichnet.

Der regionale Ressourcenschutz ist ein typisches Kollektivgut: Sein Nutzen kommt mehr oder weniger der Allgemeinheit zugute, während seine Kosten überwiegend individuell anfallen. Daher sind Kooperationen hier in hohem Maße anfällig für unerwünschte Verhaltensformen bzw. Auswirkungen (vgl. Ostrom 1999; Young 2002, S. 140 ff.). Zum einen zählt hierzu das „Trittbrettfahrer“-Verhalten (free-rider, Olson 1998): Der Einzelne nimmt an der Kooperation nicht teil, weil er auch als Nichtmitglied die kollektiven Vorteile genießen kann und die bereits organisierte Gruppe so groß ist, dass seine Teilnahme den Kooperationsvorteil aller nicht mehr merklich steigern würde. Zum anderen führen solche Kooperationen leicht zu der sog. „Tragik der Allmende“ (Hardin 1968), die darin besteht, dass größere Gruppen zu einer Übernutzung der gemeinschaftlichen Ressourcen neigen, da die Individuen ihren Eigennutz maximieren wollen.

Wie gelingt es, Individuen zu einem kollektiven und konstruktiven Handeln zusammenzubringen? Die Literatur bietet dazu unterschiedliche Antworten an, wobei sich sozialwissenschaftliche und wirtschaftswissenschaftliche Ansätze nicht wechselseitig ausschließen, sondern ergänzen können (vgl. Lubell 2004, S. 355).

Nach der Rational Choice-Theorie (Scharpf 2000, S. 128 ff.) ist Kooperation in solchen Zusammenhängen dann zu erwarten, wenn die Akteure ihre „Handlungsorientierung“ ändern, d.h. ihre Nutzenvorstellungen neu „justieren“, und zwar in Richtung „wohlverstandener“ statt „egoistischer“ Eigeninteressen. Dass solche Kooperationen über geeignete institutionelle Anreizsysteme dauerhaft etabliert werden können, zeigen Ansätze aus der Institutionenökonomie. Unterschiedliche institutionelle Arrangements zum kollektiven Umgang mit raumbezogenen Gemeinschaftsgütern können das Allmende-Problem auffangen (Ostrom 1999).

Auch die Kulturgeographie und die Sozial- und Umweltpsychologie liefern Begründungen für das Gelingen einer Nutzungskoordinierung von Gemeinschaftsgütern. Voraussetzung ist, dass ein Gemeinschaftsbewusstsein entsteht, das den Einzelnen entweder durch soziale Normen einbindet oder ihm bewusst macht, in welchem Maß sein eigenes Wohl vom Wohl der Gemeinschaft abhängt. (Sozial konstruierte) Räume können die Ausbildung kollektiver Identitäten begünstigen (vgl. Stedman 2002, S. 563 f.). So bezeichnet Weber „place“ als „Katalysator“ für die Selbststeuerung (Weber 2000, S. 239).

Kooperationsbeziehungen im Ressourcenschutz wurden in Deutschland bisher primär für Naturschutz unter Beteiligung von Verbänden und Organisationen und für kooperative Planungsprozesse untersucht (vgl. Pollermann 2004). Ausführlich erörtert ist auch die Rolle von Großschutzgebieten für eine naturschutzgerechte Regionalentwicklung. Weniger Beachtung fanden dabei die Etablierung eines dauerhaften Zusammenspiels von Staat, Wirtschaft und Zivilgesellschaft und die Mobilisierung Von Akteuren aus der Bevölkerung für die Verbesserung der raumspezifischen Lebensqualität durch einen gemeinschaftlich getragenen Schutz der regionalen Umwelt- und Naturressourcen. Diese Frage hat dagegen in den USA einigen Forschungs- Input erfahren (vgl. Schlager 2002).

Im Mittelpunkt unserer Betrachtung steht deshalb, ob der gemeinsame Umweltbezug - also die soziale Konstruktion von „place“ - zur Gemeinschaftsbildung und zum kollektiven Handeln für ein Schutzgut beitragen kann (vgl. Cheng et al. 2003, S. 88). Wir vermuten insbesondere, dass

in Biosphärenreservaten Place-Making-Prozesse stattfinden,

in „sozial konstruierten“ Räumen bzw. dort, wo ein starker gemeinsamer Regionsbezug innerhalb der Bevölkerung verankert ist, langfristige Kooperationen zwischen Akteuren unterschiedlicher Interessenherkunft leichter entstehen, und

Place-Making in Verbindung mit einer hohen Wertschätzung von Natur und Landschaft die Entstehung von Governance-Strukturen positiv beeinflussen kann. Place-Making wird von uns dann angenommen, wenn Akteure eine Bindung an den Raum zeigen, sich an der (kollektiven) Gestaltung des Raums beteiligen und Ergebnisse kollektiver Raumgestaltung erkennbar sind.

Biosphärenreservate

Für die Analyse von Regional Governance im Zusammenhang mit raumbezogenen Gemeinschaftsgütern bieten sich Natur und Landschaft in Biosphärenreservaten an. Denn diese Reservate stellen eine integrati- ve, querschnittsorientierte Schutzkategorie dar, die die Verbindung des Schutzes der biologischen Vielfalt mit einer nachhaltigen Regionalentwicklung zum Ziel haben (vgl. UNESCO 1996a). Für die vorliegende Fragestellung sind Biosphärenreservate aus den folgenden Gründen von besonderem Interesse:

Eine Region konstituiert sich hier durch die natürliche Abgrenzung des Gebiets. Sie ist gleichzeitig die soziale Konstruktion einer Gemeinschaft derer, die sich mit dem Biosphärenreservat identifizieren (müssen), wobei die Gebietsabgrenzungen nicht unbedingt mit traditionellen politisch-administrativen Grenzen kompatibel sind.

Die soziale Konstruktion der Gemeinschaft wird zum Teil durch einen längeren, häufig moderierten Prozess des konstruktiven Ausgleichs zwischen wirtschaftlichen Belangen (meist: Landwirtschaft, Tourismus) und ökologischen Belangen gefördert.

Alle Betroffenen haben Anreize, sich mit dem Biosphärenreservat auseinanderzusetzen: Umweltschützer der Umweltbelange wegen, Gemeinden wegen der Entwicklungsperspektiven und Landwirte wegen der veränderten wirtschaftlichen Grundlagen. Dies ist eine Basis der Governance -Entwicklung.

Die Kriterien für die Anerkennung und Überprüfung von Biosphärenreservaten in Deutschland erfordern, dass durch den Aufbau einer Verwaltung dauerhafte institutionelle Strukturen geschaffen werden (vgl. UNESCO 1996a, S. 19 ff. und 1996b, S. 8). Interessant ist dabei, ob diese Strukturen die regionalen Akteure zur Kooperation bringen und flexibel genug sind, um den Aufbau der für Regional Governance erforderlichen Akteurnetzwerke zu fördern. Offensichtlich gelingt das nur, wenn sie sich von klassischen Verwaltungsstrukturen und Handlungsroutinen freimachen. Derzeit variieren die Organisationsstrukturen der Biosphärenreservate und reichen von der Deklarie- rung der ursprünglichen Nationalparkverwaltung zur Biosphärenreservatsverwaltung: Berchtesgaden über einen in das Landesumweltamt eingegliederten Aufgabenbereich (Spreewald; Schorfheide-Chorin) bis hin zum eigenen Biosphärenreservatsamt (Schaalsee).

Analytisches Konzept

Die Diskussion zu Regional Governance bei Gemeinschaftsgütern des Ressourcenschutzes steht in Deutschland noch am Anfang. Insbesondere besteht eine erhebliche Diskrepanz zwischen der theoretischen Diskussion und der noch geringen empirischen Basis. Zwar sind förderliche und hinderliche Faktoren von regionalen Kooperationen bekannt (vgl. Benz/Fürst 2003, S. 16 ff.; Diller 2002; Pollermann 2004), doch fehlen Kenntnisse über die Bedingungen, unter denen aus Kooperationen Regional Governance entsteht. Ferner ist zu wenig bekannt über die Rolle von „place“ für die Entstehung kollektiven Handelns auf regionaler Ebene. Auch das empirische Wissen über die Reichweite des Governance-Konzepts ist noch schwach: Für welche Themen und Regionstypen gilt das Konzept? Wo kommt es nicht zu einer Governance-Entwicklung?

In der Theorie mangelt es vor allem an konkreten Operationalisierungen. Um die „Regimes“ von Regional Governance zu beschreiben und empirisch durch Fallstudien zu erfassen, lässt sich das Konzept des „akteurzentrierten Institutionalismus“ verwenden. Dessen wesentliche Elemente sind:

die Akteure mit ihren institutioneilen Bezügen, Handlungsorientierungen und strategischen Erfahrungen etc. (in Governance-Prozessen handeln meist organisierte Akteure, die in den Verhandlungen durch individuelle Repräsentanten vertreten werden)

die daraus resultierende Akteurkonstellation, die das Verhältnis der Akteure zueinander mit ihren Machtstrukturen, Interaktionsorientierungen, Beziehungsstrukturen, Rollenerwartungen u. ä. darstellt,

die institutioneilen Rahmenbedingungen, die das Handeln der Akteure lenken (aber nicht determinieren) und neben rechtlichen, administrativen und organisatorischen Regelungen (formale Institutionen) auch soziale Normen und Werthaltungen (informale Institutionen) einschließen

die Situation, aus der sich der kollektive Handlungsantrieb und mögliche Handlungsoptionen ableiten (z. B. wahrgenommener Handlungsbedarf, regionale Bedingungen des Natur- und Wirtschaftsraums, historischer Kontext).

Von entscheidender Bedeutung und gleichzeitig auch charakteristisch für Governance sind zum einen die Regelsysteme zur Koordination der sehr unterschiedlichen Akteure. Zum anderen ist „Führung“ ausschlaggebend. In der Regel sind es Promotoren, die diese Funktion übernehmen, worauf im Folgenden noch eingegangen wird.

Dieses Gefüge von Wirkfaktoren unterliegt im zeitlichen Verlauf der Governance-Prozesse Veränderungen. Zur Systematisierung der prozessualen Dimension können verschiedene Phasen abgegrenzt werden: die Initiierungsphase, die Konzeptphase, die Realisierungsphase sowie die Konsolidierungsphase. Diese Phasen können auch parallel ablaufen (vgl. Pollermann 2004, S. 222) oder es können sich Rücksprünge ergeben, wenn z.B. in der Konsolidierungsphase die Zielsetzung aus der Initiierungsphase nochmals überdacht wird. Für die Entwicklung der Governance-Strukturen sind zudem die „Alterungsprozesse“ in der Konsolidierungsphase relevant. Dabei ist vor allem das Spannungsverhältnis zwischen Kontinuität und Verlässlichkeit sowie Innovationsfähigkeit und Flexibilität interessant.

Diskussion zentraler Problemfelder
Regelsysteme, Mehrebenen-System und Entscheidungsarenen

Governance-Prozesse werden zum einen durch interne Regelungen zur Entscheidungsfindung beeinflusst (z.B. ausgehandelter Konsens vs. Mehrheitsentscheid), zum anderen durch die Relevanz der Entscheidungen für die Beteiligten. Daraus formiert sich der Grad der Verlässlichkeit solcher Entscheidungen, d. h. ihre Bindungswirkung nach innen, aber auch nach außen. Welche Bindungswirkung z. B. eine Entscheidung des Regionalforums für die Gemeinden der Region hat, hängt vom Grad der Selbstbindung und den regelgebundenen Sanktionsmöglichkeiten ab. Die dabei häufig auftretende Doppelaufgabe, neue Problemlösungen zu finden und Verteilungsfragen zu lösen, lässt allerdings ein Verhandlungsdilemma auftreten, das Selbstbindungen gefährden kann: Man kann über konstruktive Lösungen nicht diskutieren, ohne deren Verteilungswirkungen mitzudenken (Benz 2003, S. 506).

Die relevanten Regelsysteme und Entscheidungen von Governance-Regimes werden beeinflusst von anderen, verbundenen Entscheidungsarenen. Governance- Prozesse sind daher durch einen erheblichen Koordinierungsbedarf zwischen den verschiedenen Arenen geprägt (multi-level governance, vgl. Benz 2004). Die relevanten Arenen können zum einen vertikal auf unterschiedlichen Ebenen (von lokal bis global) verortet sein, zum anderen in horizontalen Differenzierungen auf derselben räumlichen Ebene. So werden z. B. Entscheidungen in regionalen Governance-Netzwerken wesentlich durch Entscheidungen in den politischen Gremien der Kommunen beeinflusst.

Für die Governance-Prozesse in Biosphärenreservaten sind - neben den UNESCO-Regelungen auf globaler Ebene - die folgenden externen Entscheidungs-Arenen relevant:

Europa: Förderprogramme (z. B. Leader+) sowie umweltrechtliche Vorgaben (z.B. FFH- und SUP-Richtlinie)

Deutschland: Förderprogramme (z.B. Regionalmanagement durch Gemeinschaftsaufgabe zur regionalen Wirtschaftsstruktur); Rahmengesetzgebung für den Naturschutz (§ 25 BNatSchG: Biosphärenreservate)

Bundesländer: Konkretisierung der Vorgaben durch Ländernaturschutzgesetze; oberste Naturschutzbehörden weisen in der Regel Biosphärenreservate aus

Region: zahlreiche Fachverwaltungen und Gremien, die sich auf unterschiedliche Regionszuschnitte beziehen (mit administrativ, naturräumlich oder sozio-kulturell geprägten Abgrenzungen: z.B. Leader+ -Region, Biosphärenreservat und Landkreis)

Gemeinden: kommunale Selbstverwaltung mit eigenständiger demokratischer Entscheidungsgewalt über räumliche Planung (Bebauungsplanung) und den kommunalen Finanzhaushalt.

Zu erwarten wäre, dass primär die Einflussfaktoren auf kommunaler und regionaler Ebene wichtig sind. Jedoch belegen die bisherigen Untersuchungen, dass insbesondere den Regelungen auf EU-Ebene hohe Bedeutung zukommt. Insbesondere gilt dies für die Regelsysteme von EU-Förderprogrammen wie Leader+, an denen wiederum die Bundesländer in der Programmumsetzung wesentlich beteiligt waren.

Bezüglich der Verbindlichkeit von Entscheidungen der Governance-Interaktionen führt das Mehrebenen-System in ein Spannungsfeld: Einerseits erleichtert eine Unverbindlichkeit von Entscheidungen die Konsensbildungsprozesse. Andererseits sind die Handelnden häufig in übergeordnete Entscheidungsstrukturen eingebunden oder hängen von Vollzugs-Institutionen ab, die sie nur bedingt kontrollieren (Benz 2004). Dies ist bei Biosphärenreservaten der Fall, wenn die Planungsakteure nicht selbst über Finanzen verfügen. Dann hängt die Bereitstellung der Finanzmittel von den Prioritäten der jeweiligen Bezugs-Organisation ab, was Konflikte mit konkurrierenden Belangen auslöst (z.B. ökologische Belange vs. wirtschaftliche Belange, vgl. Pollermann 2004, S. 204). So kann in einer ökologiefreundlichen Arbeitsgruppe des Regionalforums ein Handlungsvorschlag zugunsten des Naturschutzes geplant werden, dem in einer ökonomie-orientierten Entscheidungsarena des Gemeinderats nicht entsprochen wird. Dies kann zu Frustrationen führen und mindert tendenziell die Bereitschaft der Akteure, in solchen Governance-Arrangements mitzuwirken.

Funktionsfähige Governance-Muster von Biosphärenreservaten sind offenbar dadurch gekennzeichnet, dass sie die Abhängigkeit von Entscheidungen anderer Arenen zu minimieren suchen. Der einfachste Weg dahin wäre, sich zunehmend zu institutionalisieren. Damit sind aber i. d.R. Autonomieverluste bestehender Institutionen verbunden. Alternativ wird deshalb eher eine Intensivierung des Gemeinschaftshandelns gesucht. Dieses wird begünstigt durch vorangegangene moderierte Konsensbildungs-Prozesse in den Biosphärenreservaten, da sich dadurch zwischen den beteiligten Akteuren so etwas wie Sozialkapital aufbauen konnte. Allerdings zeigen die Fallbeispiele, dass für einen solchen Vertrauensaufbau in der Regel lange Zeiträume erforderlich sind, da selbst bei Biosphärenreservaten, die heute eine sehr hohe Zustimmung von Kommunalpolitik und Bevölkerung genießen - wie etwa das der Rhön -, nach ihrer Ausweisung zunächst noch erhebliche Akzeptanzprobleme auftraten. Zudem sind integrative Diskurs-Prozesse, die sektorübergreifend wirken, eher selten - sektorale Handlungs-Muster schlagen über Projekte durch.

Akteurskonstellation und Fragen der Partizipation

Zentral für Governance ist die aktive Mitwirkung der relevanten Akteure an kollektiven Prozessen. Für die Initiierung solcher Prozesse lassen sich formal drei Vorgehensweisen unterscheiden (vgl. Behrens et al. 2002, S. 40): Die Initiative kommt entweder „von unten“ (bottom-up), „von oben“ (top-down) oder durch einen Anstoß „von oben“, der aber durch Akteure “von unten” weiter gestaltet wird (down-up). In der Praxis können diese Ansätze im Prozessverlauf wechseln. So werden Biosphärenreservate meist top-down initiiert. Daran anschließend können aktivierende Formen der Bürgerbeteiligung genutzt werden, um eine breite Basis aufzubauen (down-up).

Governance-Prozesse verlangen mehr als Partizipation im traditionellen Sinne, die eher durch Beteiligung der Betroffenen an der Feinabstimmung vorgegebener Vorlagen gekennzeichnet ist. Die für Governance relevante Form der „Partizipation“ macht die Betroffenen zu Partnern der Steuerung. Sie impliziert eine normative und eine funktionale Dimension: Die normative Dimension beinhaltet dabei den Anspruch, dass die regionalen Akteure selbst über ihre Belange entscheiden sollen (Selbststeuerung). Die funktionale Dimension bezieht sich darauf, dass sich die Beteiligten an die Ergebnisse der Prozesse gebunden fühlen und damit deren Umsetzung erleichtern.

Hinsichtlich der realen Entscheidungskompetenzen der Beteiligten muss aber differenziert werden. Nur zu oft heißt es: „Das Konzept wurde mit einer großen Beteiligung aus der Region erstellt“ - ohne dass wirklich hinterfragt wird, wie diese Beteiligung ausgesehen hat. Zur Klärung der Qualität der Partizipation sind daher folgende Aspekte wesentlich:

Zugänglichkeit: Wer wird beteiligt?

Hier ist zu differenzieren zwischen Beteiligungsangeboten, die für alle offen sind, und begrenzten Beteiligungen ausgewählter Interessenvertreter oder bestimmter Zielgruppen wie z. B. Landwirte („Funktionärsbeteiligungen“). Eine wichtige Frage bei begrenzten Beteiligungen ist, wer die Auswahl vornimmt. Bei offenen Beteiligungen haben informelle Barrieren eine hohe Bedeutung, die oft dazu führen, dass nur bestimmte Bevölkerungskreise erreicht werden (v. a. das „Bildungsbürgertum“).

Partizipationsgrad: Welche Entscheidungskompetenzen haben die Beteiligten?

Hier sind sowohl die Entscheidungsregeln des Partizipationsgremiums als auch deren Stellung zu anderen Entscheidungsarenen zu berücksichtigen.

Partizipationsrolle: Auf welche Aktivitäten bezieht sich die Partizipation?

Die Frage hier ist, ob nur eine passive Form der Mitbestimmung angeboten wird oder ob aktiv eigene Vorschläge entwickelt werden können.

Die Frage der Zugänglichkeit bzw. Offenheit markiert eine zentrale Weichenstellung. So benennt Jessop (1998) die Spannung zwischen Offenheit und Geschlossenheit als typisches Dilemma von Governance: Einerseits ist Geschlossenheit für eine effektive Koordination vorteilhaft, da eine zu hohe Offenheit die Gefahr birgt, zu weniger bindenden Vereinbarungen zu kommen. Andererseits hat sie Nachteile, wie z.T. fehlende Legitimation und ungenutzte Potenziale. Für Umweltbelange ist unklar, ob eine große Offenheit deren Berücksichtigung fördert oder gerade umgekehrt gefährdet, weil sich dann konkurrierende Belange (z. B. Arbeitsplatz- Fragen) stärker durchsetzen. Empirische Beobachtungen zeigen, dass die Mobilisierung zahlreicher Akteure eher die Berücksichtigung von Umweltbelangen fördert (vgl. Pollermann 2004, S. 68 u. 201), gleichzeitig aber wirtschaftliche Akteure tendenziell zurückhaltender werden lässt. Diese misstrauen der Zeit-Effizienz der Verfahren und der angemessenen Wahrnehmung ihrer Belange.

Regional Governance-Muster in Biosphärenreservaten sind selektiv bezüglich der Akteure, vor allem bedingt durch Selbst-Rekrutierung - d. h. es melden sich interessierte, informierte und artikulationsfähige Akteure. So sind treibende Akteure unter den Vertretern der Wirtschaft eher Einzelunternehmer als institutionelle Funktionäre, die durch ihre institutioneilen Rollenerwartungen gegenüber anderen Belangen häufig einen zu geringen Flexibilitätsgrad haben. Allerdings zeichnet sich dabei gelegentlich auch eine fruchtbare Arbeitsteilung ab: In den untersuchten Fallbeispielen agierten die Unternehmer projektorientiert und waren für das Vorankommen einiger Projekte durchaus von entscheidender Bedeutung. Demgegenüber engagierten sich für allgemeine Aufgaben, wie etwa die Sicherung des Informationsaustauschs, eher die institutionellen Funktionsträger.

Nicht-institutionalisierte Akteure sind jedoch schwerer zu mobilisieren. Sie melden sich weniger von selbst, sondern verlangen persönliche Ansprache, während institutionalisierte Akteure von sich aus Eigeninteressen geltend machen.

Die Mitwirkung relevanter Akteure verlangt, dass Interessen-Gemeinsamkeiten herausgearbeitet werden. Wo ein gemeinsamer Raumbezug vorhanden ist, gestalten sich solche Prozesse etwas leichter. Sonst hängen sie von der kreativen Entwicklung von Win-Win-Lösungen ab. Beispielsweise werden ökologische und ökonomische Belange miteinander durch die Vergabe von Qualitätssiegeln an „Partnerbetriebe“ (in Form von Regional- oder Dachmarken) „versöhnt“. Dadurch kann das Unternehmensinteresse (Werbewirksamkeit) mit Forderungen des Naturschutzes (Ökologie-Kriterien als Vergabevoraussetzung) zusammengebracht werden.

Promotoren

Governance-Prozesse formieren sich nicht ohne Anlass und ohne Schlüsselpersonen, die sog. „Promotoren“. Kollektives Handeln ist schwer zu motivieren, wenn die Beteiligten nicht einen Handlungsdruck verspüren. Promotoren sind dabei häufig diejenigen, die das Bewusstsein für „Defizite“ formieren und Akteure mobilisieren.

Dabei lassen sich Macht-, Fach- und Prozesspromotoren unterscheiden: Machtpromotoren sichern die notwendige Autonomie der Biosphären-Governance gegenüber externen Einflüssen, Fachpromotoren leisten die erforderlichen Inputs an Fachwissen, und Prozess- Promotoren sind diejenigen, die Prozesse moderieren und effektiv gestalten können. Nimmt man hinzu, dass sich Promotoren je nach ihrer Handlungslogik, in die sie „hineinsozialisiert“ wurden, unterschiedlich verhalten werden, so lassen sich für jeden Promotortypus nochmals drei Untertypen bilden. Insgesamt folgen aus dieser Verknüpfung neun Promotortypen; zu jedem dieser Typen werden in der Übersicht Beispiele für mögliche Akteure genannt.

Differenzierung von Promotorentypen

Sektor Funktion

Privatwirtschaftlicher Sektor

öffentlicher Sektor

Zivilgesellschaft

Macht promotor

(Groß)Unter- nehmen

Politik, z. B. Gemeinderat. Bürgermeister; Landrat

Vorsitzende starker Verbände

Fach- promotor

Unternehmen mit spezifischem Know-how (z.B. größere Tourismusbetriebe)

Biosphärenreservatsverwaltung; Ämter für Wirtschaftsförderung

Fachverbände, z.B. NABU

Prozess - promotor

Moderatoren oder Regionalmanager aus Planungsbüros

Koordinierende Stellen in der Verwaltung; Biosphärenreservatsverwaltung

Engagierte Schlüsselpersonen aus Vereinen

Zwischen den Promotorentypen gibt es Unterschiede hinsichtlich ihrer Fähigkeit und Eignung, die Entstehung neuer Regional Governance-Muster zu fördern. Engagierte Persönlichkeiten sind häufig für die Mobilisierung und Integration der Akteure wirksamer als Funktionsträger. Da aber die Projekte in der Mehrzahl öffentliche Mittel erfordern, liegt die Federführung für eine breite Mobilisierung und Integration meist bei Funktionsträgern. Engagierte Persönlichkeiten mit klarer Interessenausrichtung wie z. B. Naturschutzakteure sind dafür tendenziell weniger geeignet und folglich für Zielsetzungen des Ressourcenschutzes nicht zwangsläufig die effektivsten Promotoren (vgl. Pollermann 2004, S. 204). Man braucht einen „neutraleren“ Promotor, der sich für die Belange des Naturschutzes einsetzt und gleichzeitig die Kooperation anderer Akteure gewinnen kann. Hier hat sich die Biosphärenreservatsverwaltung mit engagierten Persönlichkeiten bewährt. In den meisten der untersuchten Biosphärenreservate wird ihr von den Akteuren eine sehr hohe Bereitschaft bescheinigt, sich in kooperative Prozesse einzubringen. Die Biosphärenreservatsverwaltungsstellen wurden zudem als kooperationsfähiger eingeschätzt als beispielsweise die allgemeine öffentliche Verwaltung oder die Vertreter der Wirtschaft.

Für einen erfolgreichen Governance-Prozess sind verschiedene Promotorentypen wichtig. In der Regel fällt es aber leichter, Fachpromotoren einzubinden, weil sie ohnehin oder durch entsprechende Positionen in Organisationen fachlich interessiert sind. Machtpromotoren und Prozesspromotoren können Konflikte provozieren, wenn sie einen (impliziten) Führungsanspruch verkörpern. Führung kann das Prinzip der Gleichrangigkeit und Gleichwertigkeit aller Teilnehmer, der hierarchiefreien Kommunikation, der Neutralität von Steuerungsformen u. ä. gefährden - mit negativen Folgen: Mitglie- der treten aus dem Netzwerk aus, die Gemeinschaft polarisiert sich intern.

Um akzeptierte Steuerungsstrukturen zu gewinnen werden i.d.R. legitimierte Promotoren einbezogen. Die „Legitimation“ leitet sich dabei aus institutionellen Funktionen, Wahlen oder einem stillschweigenden Konsens („anerkannte Autoritäten“) ab. Aber diese Legitimationsgrundlagen erzeugen auch Loyalitäts- Bindungen: Die „legitimierten“ Promotoren neigen mehr dazu, die Interessen ihrer Legitimationsbasis zu vertreten als Gemeinsamkeiten der Region zu verfolgen. Korrekturen resultieren dann aus der Entwicklung von Gemeinsamkeiten, seien es persönliche Netzwerke (Sozialkapitalbildung), der gemeinsame Regionsbezug oder die Einsicht in „wohlverstandene Eigeninteressen“. Aber immer basiert diese Entwicklung auf gemeinsamen Lernprozessen.

Folgerungen

Biosphärenreservate bilden, wenn sie funktionsfähig sind, i.d.R. Governance-Regimes. Wir sprechen von „Regimes“, um deutlich zu machen, dass konkrete Go- vernance-Formen je eigene Muster darstellen, die kontextgebunden und durch historische Pfadabhängigkeiten bestimmt sind. Da Biosphärenreservate häufig vom Staat initiiert wurden und für einen langen Zeitraum gültig sein sollen, sind sie i. d. R. stärker institutionalisiert als solche Regimes, die im Prozess der Formierung von Entwicklungskonzepten für die Regionalentwicklung entstehen. Kennzeichen von Regimes in Biosphärenreservaten sind:

Dauerhafte organisatorische Kerne, in denen hauptberufliche Funktionäre für die Sicherung und Entwicklung der Biosphärenreservate zuständig sind

Integration von Betroffenen über institutionalisierte Gruppen (Beiräte, Arbeitskreise u. ä.), um Entscheidungen zum Biosphärenreservat wirksamer in die Region rückzubinden

Regelsysteme, die sich auf Informations- und Entscheidungsflüsse sowie die Umsetzung von Entscheidungen beziehen. Die meisten dieser Regelungen dürften reservatspezifisch und aus dem Kreis der Beteiligten heraus getroffen worden sein. Allerdings färben darauf übergeordnete Regelsysteme des „Mehrebenen-Systems“ ab, die begrenzend wirken können.

Für das Mehrebenensystem der Integration unterschiedlicher Interessen sind neben Bezügen zu politischen Gremien (z.B. Gemeinderäte, Kreistage) auch solche zu staatlichen Behörden, regionalen Verbänden und letztlich auch zur Bevölkerung entscheidend.

Bei funktionsfähiger Governance bilden sich Vertrauen, kooperative statt konfrontative Konfliktbearbeitungsmodi und Interaktionsregeln aus, die auf Transparenz, Reziprozität (jeder Beteiligte kann darauf vertrauen, dass seine Vorleistungen später honoriert werden) und Konsens basieren. Interessant ist jedoch, ob es sich dabei um stabile Regimes handelt, die von den Beteiligten voll akzeptiert und verinnerlicht wurden, oder ob primär labile Regimes entstehen, die zwar auf formalen Vereinbarungen beruhen, aber infolge von Konflikten instabil bleiben (z. B. latenter Konflikt zwischen ökonomischen und ökologischen Belangen). Offenbar hängt das davon ab, ob diese Strukturen als Fremdkörper betrachtet werden, die notwendig wurden, weil es das Biosphärenreservat gibt, aber nur von wenigen Beteiligten „in Besitz genommen“ wurden (Übernahme der „problem ownership“).

In den empirischen Untersuchungen spielt das Thema Tourismus und Landschaft zwangsläufig eine große Rolle. Die dabei auftretenden Konflikte zwischen Naturschutz und Wirtschaft sind besonders gravierend in boomenden Tourismusregionen (z.B. im Biosphärenreservat Südost-Rügen). Solche Beziehungen wurden durch sozialpsychologische Wahrnehmungsmuster konfliktintensiver, etwa, wenn sich regionale Akteure schlecht informiert fühlten, Fremdbestimmungen durch einen „Naturschutz von oben“ befürchteten oder sich persönliche Animositäten herausgebildet hatten.

Ein Weiteres kommt hinzu: Entwicklungschancen dauerhafter Governance-Muster leiten sich wesentlich aus ihren historischen Bedingungen ab. Sofern es gelang, über moderierte Prozesse einen gewissen Grundkonsens herzustellen oder über Prozesse des Place-Making kollektives Handeln zu mobilisieren, scheint der Übergang zu stabilen Regimes leichter zu sein. Vorausgesetzt ist allerdings, dass sich in dem Prozess die Handlungsorientierung der Akteure geändert hat - d. h. sie die Kollektivaufgabe „Biosphärenreservat“ akzeptieren und egozentrische Raumansprüche zurücknehmen - und dass sich die Interaktionsorientierung von feindlich-kompetitiv in freundlich-kooperativ verwandeln konnte - indem beispielsweise Freund-Feind-Bilder abgebaut und Naturschützer als Kooperationspartner wahrgenommen wurden, die die Landschaftsqualität sichern und verbessern.

Für die Kollektivgut-Orientierung in der Region scheinen die Prozesse des Place-Making eine wichtige Rolle zu spielen; darüber eignen sich die Akteure den Raum auch sozio-emotional an. Aber Place-Making ist nur eine notwendige Bedingung. Denn die Entwicklung einer funktionsfähigen Governance verlangt, dass es Lösungen gibt, die Ressourcenschutz-Belange sowie soziale und ökonomische Entwicklungsbelange gemeinsam befriedigen lassen. Sind solche Lösungen zu Beginn nicht erkennbar, gestalten sich die Governance- Prozesse außerordentlich schwierig und werden überlagert von Konflikten zwischen (restriktiv agierendem) Ressourcenschutz und (ressourcen-nutzenden) Belangen der Wirtschaftsentwicklung.

In diesem Spannungsfeld kommen die Beteiligten leichter zu Lösungen, wenn zwischen ihnen ein Mindestmaß an Vertrauen aufgebaut wurde, d.h. wenn sich Sozialkapital bilden konnte. Hier sind Regionen im Vorteil, in denen ein historisch gewachsenes „Regionsbewusstsein“ besteht. Das heißt aber: Die Abgrenzung des Biosphärenreservats ist dann weitgehend deckungsgleich mit den Grenzen der „sozial konstruierten“ Region, worauf sich die gewachsene Regionsidentität bezieht. Wo solche Voraussetzungen fehlen, zeigte sich in der Praxis das Problem, dass in den Prozessen vor Ort teilweise die Zeit zur Gemeinschaftsbildung fehlte. Viel mehr wurden interventionistische Beschleunigungs-Strategien als Akt unliebsamer staatlicher Reglementierung empfunden.

Die Doppelaufgabe „Ressourcenschutz“ und „wirtschaftliche Regionalentwicklung“ lässt sich durch Adhoc-Arrangements zwar projektbezogen bearbeiten. Um aber eine dauerhafte Steuerung zu erhalten, bedarf es der Institutionalisierung von Mitwirkungs-/Beteiligungsformen, etwa durch Beiräte oder Vereine; weniger erfolgreich waren in der bisherigen Praxis GmbH-Regelungen. Jedoch erzeugen institutionalisierte Governance-Arrangements auch Eigenprobleme: So zeigt die Praxis, dass sektorale Strukturen des Mehrebenen-Sys- tems, institutionelle Eigeninteressen und eine zu geringe Selbstbindungsbereitschaft durch Institutionalisierung eher verstärkt werden - es sei denn es gelänge, die formalen Kooperations-Strukturen durch Projekte zu lebendigen, kooperativen Governance-Regimes fortzuentwickeln.

Zusammenfassend macht die Untersuchung deutlich, dass Governance-Regimes auch im Management natürlicher Ressourcen möglich sind, dass sie allerdings Unterstützung durch sozio-emotionale Bindungen der relevanten Akteure benötigen (Raumidentität, Place- Making, Wahrnehmung der Ressourcen als gemeinsames „Erbe“). Jedoch erlaubt die Untersuchung noch keine generelle Aussage zur Nutzbarkeit von Regional Governance im Ressourcenschutz: Biosphärenreservat-Management steht nicht generell für Ressourcenmanagement, denn es basiert auf Besonderheiten: Zum einen sind potenziell „Win-Win-Spiele“ möglich (wirtschaftliche Belange lassen sich mit ökologischen Belangen in Einklang bringen), zum anderen tragen Natur und Landschaft leichter als andere Ressourcen zur Regionsidentität bei und unterstützen einen regionalen Grundkonsens für die Regionsentwicklung.

Differenzierung von Promotorentypen

Sektor Funktion

Privatwirtschaftlicher Sektor

öffentlicher Sektor

Zivilgesellschaft

Macht promotor

(Groß)Unter- nehmen

Politik, z. B. Gemeinderat. Bürgermeister; Landrat

Vorsitzende starker Verbände

Fach- promotor

Unternehmen mit spezifischem Know-how (z.B. größere Tourismusbetriebe)

Biosphärenreservatsverwaltung; Ämter für Wirtschaftsförderung

Fachverbände, z.B. NABU

Prozess - promotor

Moderatoren oder Regionalmanager aus Planungsbüros

Koordinierende Stellen in der Verwaltung; Biosphärenreservatsverwaltung

Engagierte Schlüsselpersonen aus Vereinen

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