1. bookVolume 63 (2005): Issue 2 (March 2005)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Between the Devil and the Deep Blue Sea — Regional Economic Assistance under European Portents

Published Online: 31 Mar 2005
Volume & Issue: Volume 63 (2005) - Issue 2 (March 2005)
Page range: 99 - 108
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

The joint task “Improvement of the Regional Economic Structure“ has been fundamentally transformed since the beginning of the 1980’s against the background of its integration into the regional policy of the European Community. In addition to a successive narrowing of the range of political options, the emergence of a regional policy structure “parallel“ to the joint task with the participation of the European level is notable. The reform of European Community regional policy in the context of the eastward enlargement of the European Union will still reinforce the repercussions on regional policy in the Federal Republic of Germany.

Entgrenzung der Politik im europäischen Mehrebenensystem

Will man über die räumlichen Aspekte eines politischen Systems nachdenken, so wird man zwangsläufig auf den Aspekt der Begrenzung von Räumen verwiesen. Räume sind ohne Begrenzung nicht denkbar, und Grenzen erhalten erst durch den von ihnen umschlossenen Raum bzw. die außerhalb der Grenze verbleibenden Räume eine Funktionszuweisung (Kohler-Koch 1998a). Die Einbindung nationalstaatlicher Politik in europäische Politikprozesse - so die in den folgenden Abschnitten am Beispiel der deutschen regionalen Strukturpolitik entfaltete These - führt zu einer folgenreichen Entgrenzung der Politik. Mit diesem Begriff wird auf den Umstand verwiesen, dass die zunehmende Bedeutung der europäischen Ebene im Bereich der regionalen Strukturpolitik

Selbstverständlich ist dieser Politikbereich nicht der einzige, in dem sich ein solcher Prozess der Verflüssigung nationalstaatlicher Raumbezüge erkennen lässt. In diesem Bereich sind die Implikationen aufgrund des direkten Raumbezugs der regionalen Strukturpolitik jedoch besonders deutlich sichtbar. Der Begriff der „regionalen Strukturpolitik“ wird im Folgenden als Chiffre für den im Rahmen des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ ebenso wie in der europäischen Regionalförderung angestrebten Ausgleich von Standortnachteilen strukturschwacher Regionen und den Abbau von Entwicklungsunterschieden zwischen den Regionen verwendet (vgl. z. B. Bundesregierung 2004, Teil I, Ziffer 2.1).

zur Abschwächung der trennenden Funktionen regionaler und nationalstaatlicher Grenzen führt. Sie sind nicht mehr ausschließlich und nicht einmal mehr vorrangig der Bezugsrahmen, innerhalb dessen über die Bedürftigkeit und Förderung einzelner Regionen entschieden wird. Für die regionale Wirtschaftsförderung in der Bundesrepublik bedeutet dies nicht nur die Erweiterung des bisherigen Systems der Bund-Länder- Verflechtung in der regionalen Strukturpolitik um eine zusätzliche Handlungsebene (hierzu Benz 2000 und 2003), sondern auch die zunehmende Infragestellung der in der nationalen Politik verankerten Bedürftigkeitskriterien und inhaltlichen Konzeptionen sowie der aus diesen abgeleiteten sachorientierten Legitimationsmuster. Der „über den Raum laufende Prozess der Institutionalisierung“ (Fürst 1993, S. 293) wird im Zuge von Entgrenzungsprozessen quasi mehrgleisig. Parallel zu den national etablierten Politiken und den an sie angelagerten Politiknetzwerken entsteht eine zweite Politikstruktur, die sich durch konkurrierende Politikphilosophien und andere Rollenzuweisungen an politische Akteure auszeichnet und die ihre Legitimation aus dem Integrationsprozess als spezifischer Form der Raumbildung auf supranationaler Ebene bezieht (vgl. auch Kohler-Koch 1998b, S. 19-23).

Der Begriff der „Entgrenzung“ ist also nicht einfach gleichzusetzen mit erweiterten Handlungsfreiheiten der regionalpolitischen Akteure, sondern bezeichnet zunächst lediglich eine Verschiebung der Bezugsräume regionalpolitischen Handelns. Das Ausmaß dieser Verschiebung ebenso wie die Rückwirkungen auf die nationale Politikgestaltung sind als empirische Fragen zu verstehen. Es hängt sowohl von den Handlungsstrategien der betroffenen Akteure als auch den institutionellen Bedingungen auf nationaler Ebene ab, inwieweit sich der Prozess der Entgrenzung in Veränderungen der politischen Prozesse und der Politikinhalte auf mitgliedstaatlicher Ebene überträgt. Im Hinblick auf die Akteurstrategien ist sowohl eine offensive Aneignung der auf europäischer Ebene institutionalisierten Politikrezepte mit dem Ziel der Legitimation eigener Mitwirkungsansprüche und der Infragestellung der auf nationaler Ebene etablierten Politikinhalte denkbar als auch eine Defensivstrategie, mittels derer versucht wird, den Status quo zu verteidigen und insofern die Rückwirkungen von Entgrenzung begrenzt zu halten. Je stärker der europäische Bezugsraum das Handeln von Akteuren beeinflussend ausrichtet, umso mehr ist von einer „Europäisierung“ der politischen Prozesse und der materiellen Politik auszugehen (Radaelli 2000). Die jeweiligen institutionellen Bedingungen auf nationaler Ebene - hierzu zählen Entscheidungsregeln, Zugangsbedingungen für externe Akteure zu etablierten Politiknetzwerken sowie die Festigkeit, mit der bestimmte Politik- Paradigmen (Hall 1993) institutionalisiert sind - setzen hierfür die Rahmenbedingungen, so dass national unterschiedliche Verläufe und Ergebnisse der Europäisierungsprozesse zu erwarten sind (ausführlich Conzelmann 2002, S. 23-55; vgl. auch Héritier 2001).

EG-Strukturpolitik in nationalen Umfeldern

Entscheidend für die Ausbildung eines europäischen Bezugsraums der Regionalpolitik war der Umstand, dass auf europäischer Ebene „das klassische Binnenmarktargument mit seiner liberalen Ordnungsidee zunehmend von Vorstellungen (…) intervenierender Wirtschaftspolitik überlagert“ wurde (Klemmer 1998, S. 463). Von der Kommission und dem Europäischen Parlament aufgebaute Begründungsmuster für eine regionalpolitische Tätigkeit der Gemeinschaft fanden Eingang in die Beschlüsse der EG-Regierungschefs und wurden schließlich unter der Formel des „wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts“ auch vertraglich verankert. Vereinfacht formuliert lautete die Diagnose, dass durch die Freizügigkeit der Wirtschaftssubjekte und Produktionsfaktoren im Binnenmarkt die Gefahr bestehe, dass diese „unbehindert in die Gebiete des größten wirtschaftlichen Vorteils (…) ziehen und das bestehende Gefälle zwischen den Regionen verschlimmern“ könnten (Kommission 1985, S. 8). Dabei wurde mit der Einrichtung des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) im Jahre 1975 sowie seiner späteren Ausweitung in eine regional differenzierte EG-Strukturpolitik der Gedanke akzeptiert, dass das Territorium der Gemeinschaft ein ökonomisch zusammenhängender und interagierender Raum und folglich auch ein sinnvoller Bezugsraum für eine supranationale Regionalpolitik sei. Die strukturellen Anpassungsprobleme nationaler Volkswirtschaften im Rahmen der Binnenmarktintegration wurden im offiziellen Diskurs der Gemeinschaft fortan als „regionale“ Disparitäten begriffen. Den geschilderten Begründungsmustern folgt auch die Handhabe der EG-Beihilfenkontrolle durch die Kommission, bei der die Zulässigkeit von Beihilfen in den „zentralen“ Gebieten der Gemeinschaft im Hinblick auf die möglichen Auswirkungen für die weniger wohlhabenden Regionen beurteilt wird. Auch hier wird unterstellt, dass das Territorium der Gemeinschaft ein zusammenhängender Wirtschaftsraum sei, in dem Investitionen vor einer EG-weiten Standortwahl stehen und öffentlich gewährte Beihilfen von entscheidender Bedeutung bei der Allokation von Investitionen sind. Andernfalls würde der Abbau von Regionalhilfen in den wohlhabenden Mitgliedstaaten nicht zur Verbesserung der Entwicklungschancen der schwächeren Regionen in anderen Mitgliedstaaten beitragen, sondern lediglich das Gegensteuern gegenüber Ballungstendenzen in den „Zentren“ erschweren.

Die Literatur zur Entwicklung der EG-Strukturfonds bzw. zur Handhabe der EG-Beihilfenkontrolle ist kaum mehr überschaubar. Neuere wichtige Veröffentlichungen aus dem Bereich der Politikwissenschaft sind Axt, 2000; Conzelmann 2002; Heinelt et al. 2005.

Entscheidend für die Rückwirkungen der Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts auf die mitgliedstaatliche Politik ist, dass beide Systeme sowohl über die kohäsionsorientierte Kontrolle mit- gliedstaatlicher Regionalbeihilfen als auch über das Prinzip der „Kofinanzierung“ konkreter Förderprojekte durch europäische und mitgliedstaatliche Instrumente aneinander gekoppelt sind. Diese institutionalisierte Anbindung ist in zweierlei Flinsicht bedeutsam: Zum einen schafft sie eine Konstellation, in der die mitgliedstaatliche Politik ihre Legitimität gegenüber dem Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts auf EG-Ebene und gegenüber den in der europäischen Politik verankerten Kriterien von Sach- gerechtigkeit permanent verteidigen muss. Zum anderen verleiht sie nicht nur der Kommission, sondern - unter dem Schlagwort der „Partnerschaft“ - auch subnationalen öffentlichen und privaten Akteuren Machtressourcen, die bei der Diskussion um die Gestaltung der europäischen und der an sie angekoppelten mitgliedstaatlichen Politik eingesetzt werden können. Forderungen nach einer Anpassung mitgliedstaatlicher Politik können nicht allein aufgrund einer möglicherweise höheren Tauglichkeit alternativer Politikrezepte erhoben werden, sondern auch aufgrund eines europäisch vermittelten neuen Rollenverständnisses bisher marginalisierter Akteure, unter Bezugnahme auf die in der europäischen Politik institutionalisierten Kriterien von Sachgerechtigkeit und - last, but not least - in Koalition mit den supranationalen Organen, die an einer solchen Veränderung möglicherweise selbst interessiert sind.

Ausgehend von diesen Überlegungen wird im Folgenden gezeigt, aufgrund welcher Mechanismen sowohl von der Beihilfenkontrolle (a) als auch der eigentlichen Regionalförderpolitik der EG (b) potenzielle inhaltliche und räumliche Irritations- und Umlenkungswirkungen auf die mitgliedstaatliche Politik ausgehen und zu einer Europäisierung der mitgliedstaatlichen Politik beitragen können. Das Ausmaß und die Richtung dieser Prozesse sind dabei nicht uniform, sondern hängen - wie zuvor diskutiert - von Akteurstrategien sowie politischen und institutionellen Besonderheiten des jeweiligen Mitgliedstaates ab.

Die EG-Beihilfenkontrohe hat zum Ziel, die Verwendung wettbewerbsverzerrender Unternehmensbeihilfen in der EG zu minimieren. Ausnahmen sind in verschiedener Hinsicht erlaubt, unter anderem, wenn die Beihilfen regionalpolitischen Zwecken dienen (Art. 87 Abs. 3a und 3c EGV). Im Interesse des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft hat die Kommission dabei gerade in den relativ zum EG-Durchschnitt wohlhabenden Staaten wie der Bundesrepublik zunehmend strenge Maßstäbe angelegt. Dabei ist die Kommission durch den EGV (Art. 88 Abs. 1 und 2) verpflichtet, in der Kontrolle der mitgliedstaatlichen Beihilfen mit den einzelnen Staaten zusammenzuarbeiten und ihnen vor der förmlichen Beanstandung einer Beihilfenregelung die Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Auch wenn insofern Spielraum für ein „kooperatives Verwaltungshandeln“ zwischen Kommission und Mitgliedstaaten besteht (Uerpmann 1998), ist die Kommission aufgrund ihrer abschließenden Entscheidungsbefugnis und ihres breiten Ermessensspielraums mit den stärkeren Machtressourcen ausgestattet (Klemmer 1998; Conzelmann 2002, S. 91-101).

Auch wenn die Kommission es ablehnt, bestimmte Gebiete in die Regionalförderung aufzunehmen, bedeutet dies nicht das Ende aller staatlichen Interventionen. Einen ersten Ausweichspielraum eröffnet die so genannte de-minimis-Regel. Ihr zufolge können geringfügige Unternehmensbeihilfen (nicht mehr als 100000 Euro über drei Jahre) auch außerhalb der von der Kommission genehmigten nationalen Fördergebiete vergeben werden. Gleiches gilt für Beihilfen für kleine und mittelgroße Unternehmen bis zu einer gewissen Höchstgrenze.

Die Höchstsätze lauten auf eine Investitionssumme von mehr als 25 Mio. Euro oder eine Beihilfe von mehr als 15 Mio. Euro. Dabei werden als „kleine“ Unternehmen solche mit maximal 50 Beschäftigten und nicht mehr als 7 Mio. Euro Umsatz p.a. verstanden; „mittlere“ Unternehmen sind solche mit maximal 250 Beschäftigten und 40 Mio. Euro Umsatz p.a. Bei den „kleinen“ Unternehmen kann außerhalb der nationalen Fördergebiete eine Beihilfe in Höhe von 15 % der Investitionskosten gezahlt werden, bei den mittleren Unternehmen die Hälfte. Die einschlägigen Rechtsakte sind Verordnung (EG) Nr. 69/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf „De-minimis“-Beihilfen (Amtsblatt Nr. L 10 vom 13.1.2001, S. 30-32) sowie die Verordnung (EG) Nr. 70/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen (Amtsblatt Nr. L 10 vom 13.1.2001, S. 33-42)

Darüber hinaus steht den Mitgliedstaaten das Ausweichen in so genannte „horizontale“ Beihilfesysteme offen, beispielsweise für Forschungs- und Entwicklungsvorhaben, die Bereitstellung von Risikokapital oder den Umweltschutz. Auch diese Beihilfen können außerhalb von nationalen Fördergebieten eingesetzt werden, wenn auch mit geringeren Beihilfeintensitäten. Werden diese Instrumente nun räumlich differenziert eingesetzt - beispielsweise als Kofinanzierungsmaßnahme in den (mit den nationalen Gebieten häufig nicht kongruenten) Fördergebieten des EFRE - kann parallel zur „eigentlichen“ Regionalpolitik der Mitgliedstaaten in den von Brüssel genehmigten Fördergebieten eine zweite Ebene der Regionalpolitik entstehen. Sie bietet gewisse Ausweichspielräume in der Ausgestaltung der Regionalpolitik, wird jedoch zugleich wesentlich von der europäischen Ebene mitgestaltet und birgt die Gefahr der Konterkarierung der nationalstaatlichen Politik.

Wie zuvor erwähnt, ist ein Einsatz der EG-Regionalfördermittel ohne eine nationale „Kofinanzierung“ nicht vorgesehen. Zwar steht es den Mitgliedstaaten frei, aus welchen Fördertöpfen sie die Kofinanzierung für die europäischen Gelder aufbringen. Allerdings hegt es nahe, die regional differenzierten Interventionen des EFRE an die nationalstaatliche Regionalförderung anzubinden, um so die verfügbaren Mittel möglichst konzentriert in die bedürftigsten Regionen zu lenken. Sofern aber eine solche „enge“ Kopplung der europäischen und der mitgliedstaatlichen Regionalpolitik gewünscht ist, ergibt sich die Notwendigkeit, die inhaltlichen und räumlichen Schwerpunktsetzungen der europäischen und der mitgliedstaatlichen Politik aufeinander abzustimmen. Hier führen nicht nur die unterschiedlichen Abgrenzungskriterien für nationale und europäische Fördergebiete zu Problemen, sondern auch das in den 1990er Jahren zu verzeichnende Bemühen der Kommission, auf einen breiten inhaltlichen Einsatz der EFRE-Mittel und damit auch der nationalen Kofinanzierung zu drängen (Interviewquellen).

Für die dem vorliegenden Artikel zugrunde liegende empirische Forschungsarbeit (Conzelmann 2002) wurden mit 80 Personen aus regionalen und nationalen Verwaltungen in Deutschland und Großbritannien, Interessenverbänden, Parlamenten sowie der Kommission Hintergrundgespräche geführt. Da die Vertraulichkeit der Gespräche zugesichert wurde, werden die Namen der Gesprächspartner sowie Ort und Datum der geführten Gespräche im Folgenden nicht aufgeschlüsselt.

Dies gilt auch dort, wo es - wie in den westdeutschen Ländern - keine „Absorptionsprobleme“ gibt, die verfügbaren Mittel also ohne weiteres im Rahmen einer auf Investitionsund wirtschaftsnahe Infrastrukturförderung konzentrierten Konzeption von Regionalpolitik eingesetzt werden könnten, wie sie der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ zugrunde liegt. Hintergrund ist zum einen die politisch und konzeptionell begründete Weigerung der GD Regio, die Mittel der Strukturfonds vorrangig zur Subventionierung von Unternehmen im Standortwettbewerb einzusetzen, da hierdurch Konflikte mit anderen Mitgliedstaaten entstünden und auch keine „zusätzlichen“ Aktivitäten in den Regionen angestoßen werden könnten (Interviewquellen). Zum anderen ist die Kommission an die Beachtung bestimmter „Querschnittziele“ bei der Umsetzung der Strukturfondsförderung gebunden. Die Folge ist, dass „bestimmte Programmteile (Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen, Beiträge zur Gleichstellung von Mann und Frau, Forschung und Entwicklung) in jedes Entwicklungsprogramm einfließen, obwohl deren Sinnhaftigkeit auf der regionalen Ebene in vielen Fällen zu bezweifeln ist“ (Schrumpf 1995, S. 113; vgl. auch Toepel 1997). Auch hier befindet sich die Kommission in einer nicht zu unterschätzenden Machtposition gegenüber den Mitgliedstaaten, da letztere ohne die Zustimmung der Kommission zu einem Förderkonzept nicht mit der Auszahlung von Geldern beginnen können und als die primären Ansprechpartner der regionalen Hilfsempfänger potenziell unter politischen Druck geraten (vgl. unten, Kap. 3.2).

Transformationsprozesse in der deutschen Regionalpolitik

Die oben gemachten Ausführungen weisen darauf hin, dass die Europäisierung mitgliedstaatlicher Politik keinesfalls ein „automatisch“ ablaufender Prozess ist, der einsetzt, sobald sich auf europäischer Ebene Politikstrukturen herausgebildet haben. Entscheidend für Veränderungen sind die aufeinander bezogenenHandlungsstrategien von Kommission, Mitgliedstaat und subnationalen Akteuren. Im hier betrachteten Politikfeld ist die Kommission bedeutsam, weil sie einerseits in Form der Beihilfenkontrolle einen Handlungsrahmen für die mitgliedstaatliche Politik absteckt, andererseits sich im Zusammenhang mit der Kofinanzierung regionalpolitischer Projekte durch die Strukturfonds schon lange nicht mehr auf die Rolle eines reinen Zuschussfinanziers beschränkt. Vielmehr bietet sie offensiv alternative Politikkonzeptionen an und drängt - oft in Zusammenarbeit mit regionalpolitisch bisher marginalen Akteuren auf der mitgliedstaatlichen Ebene - zu einer inhaltlichen und räumlichen Angleichung der nationalen Regionalpolitik an europäische Vorgaben. Im Folgenden soll am Beispiel zweier besonders eindringlicher Beispiele für die Europäisierung von Politik gezeigt werden, wie sich die bundesdeutsche Regionalpolitik in Form der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW) im Lauf der 1990er Jahre gewandelt hat (ausführlich hierzu Conzelmann 2002, S. 115-179). Dabei geht es nicht um eine quantitative Abschätzung des Ausmaßes von Veränderungen, sondern um eine Analyse der politischen Prozesse, mittels derer die Entgrenzung der Regionalpolitik Rückwirkungen auf der nationalstaatlichen Ebene hat. Die Ausführungen konzentrieren sich zunächst auf die Einschnitte der EG-Beihilfenkontrolle in die bundesdeutsche Regionalförderung. Im zweiten Schritt geht es um die Ausbildung von regionalpolitischen Parallelstrukturen und die Rückwirkungen auf die Instrumentenentwicklung in der Regionalpolitik. Anhand dieser Diskussion werden dann in Kapitel 4 stärker thesenhafte Überlegungen zu möglichen Veränderungen der deutschen Regionalpolitik unter den Bedingungen des sich für den Zeitraum ab 2006 abzeichnenden regionalpolitischen Regimes der Gemeinschaft angestellt.

Einengung regionalpolitischer Handlungsspielräume und Transformation der GRW- Funktionen

Im Rahmen der von der Europäischen Kommission ausgeübten Beihilfenkontrolle haben zwei Besonderheiten der deutschen Situation zu vergleichsweise starken Friktionen zwischen der Bundesregierung und den Brüsseler Dienststellen geführt: zum einen die im Gemeinschaftsvergleich relativ günstigen Werte der (alten) Bundesrepublik bei den für die Genehmigung von Fördergebieten bedeutsamen Indikatoren Arbeitslosenquote und BIP/Kopf, zum anderen der regionalpolitische Ansatz der GRW, der mit arbeitsplatzrelevanten Beihilfen für Unternehmen mit Fernabsatz sowie mit Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur operiert. In verschiedenen Schritten hat die Kommission die Bundesregierung gezwungen, das westdeutsche Regionalfördergebiet, das Mitte der 1970er Jahre noch gut 50 % der Bevölkerung abdeckte, bis Ende der 1990er Jahre auf einen Wert von knapp über 20 % der westdeutschen Bevölkerung zurückzuführen (ausführlich Conzelmann 2002, S. 137-142). Dieser Plafonds wurde nach Einleitung eines Hauptprüfverfahrens durch die GD Wettbewerb bei der Neuabgrenzung des Fördergebiets für die Jahre 2000-2003 abermals (auf jetzt 17,7 % der westdeutschen Bevölkerung einschließlich Berlins) reduziert. Parallel hierzu hat die Kommmission auch auf eine Rückführung der Beihilfeintensität in den westdeutschen Ländern und die Sicherstellung eines Fördervorsprungs für Ostdeutschland gedrängt (ebd., S. 142-144).

Mit Ausnahme des VW-Mosel-Falles hat die Bundesregierung im Verlauf der 1990er Jahre Klagen gegen die Ermessensausübung der GD Wettbewerb gescheut und das Ziel eines reibungslosen Ablaufens der Förderung höher gewichtet als das „Erstarren in grundsätzlichen Positionen“ (Bundesregierung 1997, S. 5). Auch wurden die Fördergebiete der Gemeinschaftsaufgabe in den 1990er Jahren nicht nur aufgrund eigener regionalökonomischer Maßstäbe festgelegt, sondern auch in Antizipation des von der GD Wettbewerb als genehmigungsfähig erachteten Fördergebietsumfangs sowie in begrenztem Maße auch der Abgrenzungskriterien der EFRE-Förderung (Interviewquellen). Diese konfliktvermeidende Strategie wurde bei der erwähnten Neuabgrenzung des westdeutschen GRW-Fördergebietes zum 1. Januar 2000 zwar zunächst wieder durchbrochen, indem der Planungsausschuss in klarer Antizipation eines Konflikts mit der GD Wettbewerb ein deutlich größeres Fördergebiet abgrenzte als von der Kommission verlangt. Allerdings lenkte der Planungsausschuss bereits im Laufe des Hauptprüfverfahrens ein.

Hierzu aus Sicht des Bundeswirtschaftsministeriums Tetsch 2002, S. 198-202; Bundesregierung 2004, Teil I, Ziffer 5.2.; aus Sicht der Kommission die Entscheidung vom 14. März 2000 zur Neuabgrenzung der GRW-Fördergebiete in Westdeutschland und Berlin im Zeitraum vom 1. Januar 2000 bis 31. Dezember 2003; Amtsblatt Nr. L 97 vom 6.4.2001, S. 27-35.

Die von der Kommission zunächst beanstandeten Gebiete wurden zwar als Fördergebiete der GRW ausgewiesen, in ihnen sind jedoch nur eine beihilfenrechtlich unproblematische Förderung von Klein- und Mittelunternehmen sowie nicht-investive Maßnahmen und Infrastrukturförderung möglich. Auch die ergänzende Einführung sogenannter „E-Fördergebiete“ zum 1. Januar 2004 mit ähnlichen Förderbeschränkungen folgt dieser Logik (Bundesregierung 2004, Teil I, Ziffer 5.2).

Das Entstehen einer „parallelen“ Regionalpolitik

Ein weiterer wichtiger Konfliktpunkt zwischen der Kommission und den GRW-Gremien war die Frage einer „Entkopplung“ der EFRE-Mittel von der Gemeinschaftsaufgabe. Dieser Konflikt wurde Ende der 1980er Jahre bereits in der „alten“ Bundesrepublik ausgetragen und hatte zum Ergebnis, dass die westdeutschen Länder Mittel des EG-Regionalfonds mit seiner breiteren Förderkonzeption auch außerhalb der GRW-Gebiete und der von der Gemeinschaftsaufgabe gesetzten Förderungsschwerpunkte verwenden (hierzu Nägele 1996, S. 46-50; Conzelmann 2002, S. 153-157). Einen ganz ähnlichen Prozess gab es in der ostdeutschen Regionalpolitik, wo in den ersten drei Jahren nach der Vereinigung (1991-1993) die EFRE-Gelder zunächst ebenfalls zur Gänze innerhalb der GRW eingesetzt wurden. Die Entkopplungsdiskussion in Ostdeutschland entzündete sich dann jedoch an der Frage der Ausgestaltung der zweiten Förderperiode 1994-1999. Die Situation war mit der ersten Förderperiode nicht zu vergleichen, weil die ostdeutschen Länder in die besonders lukrative Ziel-1- Förderung des EFRE aufgenommen worden waren.

Die Konflikte um die Aufnahme der neuen Bundesländer in die Ziel-l-Förderung verliefen dabei nicht nur zwischen der Bundesregierung und den anderen Mitgliedstaaten, sondern auch zwischen ost- und westdeutschen Bundesländern. Die letzteren fürchteten bei einer Förderung Ostdeutschlands unter Ziel 1 ein deutlich kleineres EG-Fördergebiet in Westdeutschland (Anderson 1999, S. 159-166, insbes. S. 162)

Während sich das Bundeswirtschaftsministerium als Verhandlungsführer im Einvernehmen mit den Wirtschaftsministerien der Länder für eine weitere Verwendung des europäischen Geldes „innerhalb“ der Gemeinschaftsaufgabe aussprach, forderten die Kommission und eine - nicht zuletzt von der Kommission mobilisierte - Koalition von anderen Ressorts (Umwelt, Verkehr, Soziales) innerhalb der Bundesregierung und den ostdeutschen Landesregierungen, Vertretern des Europäischen Parlamentes und verschiedener Interessengruppen die Unterstützung auch anderer Maßnahmen aus den europäischen Töpfen. Hierzu zählten vor allem „nicht-investive“ Förderprogramme für Zwecke des Umweltschutzes, für Forschungs- und Entwicklungsleistungen, die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen und anderes mehr (Interviewquellen, vgl. auch Nägele 1996, S. 214-223; Conzelmann 2002, S. 148-153).

Die Schärfe der Auseinandersetzungen zwischen der Bundesregierung und der GD Regionalpolitik beruhte auf einer Mischung fachlicher und politischer Beweggründe. Auf Seiten der möglichen Nutznießer einer Entkopplung von Geldern - also insbesondere den nicht an der Abstimmung im Rahmen der GRW beteiligten Fachressorts auf Bund- und Länderebenewar sicherlich die Aussicht auf eine Kofinanzierung ihrer jeweiligen ressortspezifischen Aufgaben aus europäischen Geldern entscheidend (Interviewquellen, vgl. auch Nägele 1996, S. 218-221). Daneben gab es aber auch konzeptionelle Divergenzen: Die der GRW zugrundeliegende Konzeption, nämlich die Bereitstellung eines Förderungsangebots, aus dem die Wirtschaftssubjekte ohne Koordination untereinander das für ihr Anliegen „Passende“ heraussuchen, liegt quer zu der von der Kommission vertretenen planenden Auffassung von Regionalentwicklung. Hinzu kam, dass die Kommission augenscheinlich „die neuen Länder als besonders interessanten Präzedenzfall für Osteuropa“ (Interviewquelle) betrachtete und angesichts des aus Gemeinschaftssicht übergeordneten Interesses, Erfahrungen mit der Regionalpolitik in Transitionsökonomien zu sammeln, wenig Bereitschaft zur ausschließlichen Kofinanzierung der GRW zeigte. In einem im Vorfeld der Bundestagswahlen 1994 unter politischem Druck der ostdeutschen Landesregierungen und der Öffentlichkeit (z.B. Die Zeit, 13. Mai 1994, S. 18) vereinbarten Kompromiss gab die Bundesregierung schließlich nach. Produktive Investitionen für Firmen mit Fernabsatz und ergänzende Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur (also die beiden wichtigsten GRW-Schwerpunkte) wurden zu einem von insgesamt sechs Schwerpunkten des ostdeutschen Förderkonzepts herabgestuft. Darüber hinaus wurde es den ostdeutschen Ländern freigestellt, ab 1995 die EFRE-Mittel von der Gemeinschaftsaufgabe „abzukoppeln“ und die notwendige Kofinanzierung aus individuellen Landesprogrammen vorzunehmen (ausführlich hierzu Toepel 1997, S. 189-201; Conzelmann 2002, S. 149-151).

Vor dem Hintergrund der skizzierten Prozesse ist es in den westdeutschen und den ostdeutschen Ländern zu einer nur schwer quantifizierbaren „Parallelförderung“ gekommen, die aus horizontalen Beihilfesystemen des Bundes und der Länder sowie den verschiedenen Fördertöpfen der Gemeinschaft gespeist wird und in ihren Ansatzpunkten weit über das von der GRW vertretene Förderkonzept hinausreicht (vgl. hierzu Voelzkow 1998, S. 265-270; Conzelmann 2002, S. 148-155; Heinelt et al. 2005, S. 176-177). Diese Parallelförderung hat sich dabei in Westdeutschland sowohl in räumlicher als auch in inhaltlicher Hinsicht von der GRW-Förderung abgekoppelt und zunehmend an den Schwerpunktsetzungen der EG-Regionalpolitik ausgerichtet. Auch in Ostdeutschland lässt sich das Entstehen einer „Parallelförderung“ beobachten, die allerdings einstweilen nur inhaltlich (nicht jedoch räumlich) von der GRW-Regionalförderung divergiert. Für die bundesdeutsche Regionalpolitik in Form der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ bringt diese Entwicklung einen klaren Bedeutungsverlust; Insoweit die Mittel des Regionalfonds nicht mehr für die aus Sicht der GRW prioritären Aufgabenbereiche und Fördergebiete eingesetzt werden, verringert sich die Effektivität der Gemeinschaftsaufgabe und ihr regionalpolitisch erwünschter Lenkungseffekt. Aus der Sicht der Befürworter dieser Entwicklung können jedoch Lücken im Förderkonzept der Gemeinschaftsaufgabe geschlossen werden. Dies ist gerade für diejenigen Länder attraktiv, die von den GRW-Kriterien bzw. den von der Beihilfenkontrolle angelegten Maßstäben benachteiligt werden.

Parallel zu der oben geschilderten Entkopplungsdebatte flammte Mitte der 1990er Jahre die bereits in den 1980er Jahren geführte Diskussion um die Frage einer Instrumentenreform der GRW wieder auf. Sie ging von der Kritik aus, dass die GRW die Erschließung endogener Potenziale in den Regionen vernachlässige. In auffälliger zeitlicher Parallelität zu dem durch die „Abkopplung“ des EFRE von der GRW geschaffenen Reformdruck kam es 1995 zur ersten umfassenden Reform der Gemeinschaftsaufgabe seit ihrer Einrichtung im Jahr 1969 (Bundesregierung 1995). Dabei wurden verschiedene Fördermöglichkeiten jenseits der von der GRW in den Mittelpunkt gerückten Infrastruktur- und Investitionsförderung geschaffen. Außerdem wurde die Förderung sogenannter regionaler Entwicklungskonzepte aus GRW-Mitteln ermöglicht, die - analog zum Modell der Strukturfonds - auf einer „breiten Zustimmung in der Region“ beruhen sollen und in denen Stärken und Schwächen der Region sowie ihre Entwicklungsziele und -Prioritäten zu benennen sind. Auch wenn die These einer konzeptionellen Vorbildwirkung der Strukturfonds für diese Reform (z.B. Nägele 1996, S. 296 und 310-311 sowie Voelzkow/Hoppe 1996) zurückzuweisen ist, gibt es einen indirekten Wirkungszusammenhang zwischen der europäischen Förderung und den geschilderten Veränderungen der GRW-Instrumente. Die EFRE-Förderung war bedeutsam, um der bereits seit langem schwelenden Diskussion um eine konzeptionelle Neuausrichtung der GRW politische Dringlichkeit zu geben. Es wurden insbesondere einige Engpässe im Förderungskonzept beseitigt, um so die Ankopplung der EFRE-Mittel an die GRW für die ostdeutschen Länder und die EG-Kommission akzeptabler zu machen, doch verbleiben die Änderungen eindeutig im konzeptionellen Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe. Dies gilt nicht allein für das Förderungskonzept als solches, sondern auch für die Umsetzungsstrukturen, die - abgesehen von einigen rhetorischen Bezugnahmen - klar außerhalb des von der europäischen Regionalpolitik prononcierten Konzepts der „Partnerschaft“ bzw. der „Regionalpolitik aus einem Guss“ verbleiben (Interviewquellen; vgl. auch Conzelmann 2002, S. 165-171).

Ausblick

Die Einbindung der deutschen Regionalpolitik in den europäischen Bezugsraum hat im Verlauf der 1980er und 1990er Jahre zu vier Veränderungsprozessen geführt: Es ist erstens auf Druck der Beihilfenkontrolle zu deutlichen Einschnitten in das westdeutsche Fördergebiet und in die Förderintensität der Gemeinschaftsaufgabe gekommen, so dass gerade für die wohlhabenderen westdeutschen Länder die GRW kaum noch finanzielle Attraktivität besitzt. Zweitens und teilweise in Reaktion hierauf hat sich neben der nach wie vor wichtigen Schiene der gemeinsamen Finanzierung von Fördervorhaben aus GRW- und EFRE-Mitteln zunehmend eine Parallelstruktur der Regionalpolitik gebildet, die ihre regionale Ausrichtung auf Grundlage der EFRE-Fördergebiete erhält und in der die notwendige nationale Kofinanzierung des EFRE aus horizontalen Beihilfesystemen des Bundes und der Länder stammt. Drittens ist es zu einer zunehmenden Verflüssigung der einstmals ehernen Fördergrundsätze der Gemeinschaftsaufgabe gekommen. Die GRW ist heute bei weitem nicht mehr nur auf die Förderung von Investitionen und wirtschaftsnaher Infrastruktur beschränkt und hat so auch als Kofinanzierung des EFRE Attraktivität zu bewahren versucht. Viertens schließlich ist es zu einem tiefgreifenden Funktionswandel der GRW seit Ende der 1980er Jahre gekommen: In Reaktion auf die zunehmende Einbindung der deutschen Regionalförderung in den europäischen Bezugsraum ist sie heute nicht mehr nur ein Instrument zur länderübergreifenden Koordination der regionalen Wirtschaftspolitik und zur Umverteilung von Regionalfördermitteln, sondern auch ein Forum zum Aufbau und zur Vertretung gemeinsamer Verhandlungspositionen gegenüber den Brüsseler Dienststellen (Interviewquellen; Tetsch 2002). Ebenso wichtig bleibt sie auch als Instrument der innerstaatlichen Beihilfenkontrolle, mit der die westdeutschen Länder die von der Kommission auskohäsionspolitischen Gründen genehmigten sehr hohen Fördersätze für Ostdeutschland auf ein gesamtstaatlich verträgliches Maß zurückführen können.

So kam es im Frühjahr und Sommer 1996 zu einer gegen die Stimmen der ostdeutschen Länder beschlossenen Absenkung der Fördersätze in den ostdeutschen Ballungsgebieten um Berlin, Dresden, Leipzig, Jena, Erfurt, Weimar, Halle und Schwerin (Tetsch 1998, S. 61-62). Mit ihnen sollte nicht nur ein gewisser Präferenzvorsprung der strukturschwächeren Gebiete Ostdeutschlands erreicht werden, sondern auch der Förderabstand zu den westdeutschen Regionen verringert werden (vgl. auch Toepel 1997, S. 214-216; Bundesregierung 1998, Teil I, Ziffer 5.2.2).

Mit dem Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004 hat sich das strukturpolitische Gefüge der Europäischen Union nachhaltig verschoben. Einstweilen nehmen die neuen Mitgliedstaaten in der Form von Übergangsregelungen an der europäischen Strukturpolitik teil, während für die EU-15 der fördertechnische Zustand aus der Zeit vor der Osterweiterung noch bis 2006 gilt. Hierzu zählt auch die volle Zugehörigkeit der ostdeutschen Bundesländer zu den lukrativen „Ziel-1 “-Gebieten der Strukturfonds. Für die Förderperiode ab 2007 sind neue inhaltliche Schwerpunkte der Strukturfonds und eine neue Verteilung der Gelder absehbar (hierzu Conzelmann 2004). Die Vorstellungen der Kommission zur Neugestaltung der Strukturfonds ab 2007 wurden im Februar 2004 veröffentlicht (Kommission 2004, insb. S. xxv-xlii). Ihnen zufolge soll als territorial definiertes Ziel der Strukturfonds nur noch das alte Ziel 1 (unter der neuen Bezeichnung „Konvergenz“) bestehen bleiben, während das bisher regional definierte Ziel 2 mit dem Ziel 3 verschmolzen wird und unter dem Titel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ prinzipiell flächendeckend in der EU verfügbar sein soll. Die EU-Fördergebietskarte würde dann nur noch die Abgrenzungen für das Konvergenz- Ziel beinhalten.

Also diejenigen Regionen, welche auf Ebene von NUTS II ein BIP /Kopf von weniger als 75 % des Gemeinschaftsdurchschnittes (EU 25 bzw. EU-27) aufweisen, sowie für einen bis 2013 begrenzten Übergangszeitraum die Regionen, welche in der EU- 15 unter diesem Wert lagen, jedoch aufgrund des durch den Beitritt ärmerer Mitgliedstaaten erzeugten „statistischen Effekts“ nun über dem 75 %-Kriterium liegen; vgl. Kommission 2004, S. xxvii-xxviii.

Als neue Förderungsschwerpunkte der Strukturfonds werden der Aufbau einer europäischen „Wissensgesellschaft“ (Lissabon-Agenda) vorgeschlagen, die dem Ziel der Nachhaltigkeit verpflichtet ist (Göteborg-Agenda). Die Mittelverteilung soll sich mit ca. 78 % der Gesamtmittel (Kohäsionsfonds, EFRE und Europäischer Sozialfonds) auf das Konvergenz-Ziel konzentrieren, während nur noch 18 % für das Ziel der regionalen Wettbewerbsfähigkeit und 4 % für das Ziel „Territoriale Zusammenarbeit“ vorgesehen sind (in letzterem sollen die bisherigen Gemeinschaftsinitiativen INTERREG, URBAN, EQUAL und LEADER zusammengefasst werden).

Für die deutsche regionale Strukturpolitik sind vor dem Hintergrund der oben skizzierten Prozesse der Europäisierung von Politik drei Konsequenzen zu erwarten:

Es ist absehbar, dass sich die deutsche Regionalförderung in der erweiterten EU noch stärker als bisher gegenüber der kohäsionsorientierten Beihilfenkontrolle der GD Wettbewerb wird rechtfertigen müssen. Dies gilt nicht nur für die westdeutschen Länder, sondern auch für jene ostdeutschen Gebiete, die sich heute an oder über der 75 %-Marke des gemeinschafts- weiten BIP/Kopf-Werts für die EU-25 bewegen und damit nicht mehr ohne weiteres von der GD Wettbewerb nach Art. 87 Abs. 3a EGV als nationale Fördergebiete genehmigt werden können.

Hierzu zählen für das Stichjahr 2001 und die EU-25 die NUTS II- Regionen Südwest-Brandenburg sowie Dresden, Leipzig und Halle; vgl. Kommission 2004, S. 188-191. Für die EU-27 ist auch für die NUTS II-Regionen Thüringen, Magdeburg, Chemnitz und Mecklenburg-Vorpommern das Übersteigen der 75 %-Grenze wahrscheinlich, so dass lediglich Nordost-Brandenburg und Dessau unterhalb der Schwelle verbleiben würden.

Sollte die Kommission auch unter den Bedingungen einer erweiterten EU auf ihrer bisherigen Festlegung beharren, dass maximal 42,7 % der Gesamtbevölkerung der EU in einem Regionalfördergebiet leben können,

Siehe hierzu die Pressemitteilung IP/98/1133 vom 17.12. 1998: „Kommission legt Fördergebietsbevölkerungshöchstgrenzen fest“; Online: http://europa.eu.int/rapid/searchAction.do.

so wird auch der genehmigungsfähige Fördergebietsumfang in Deutschland weiter sinken. Dies könnte noch stärker als bisher die Ausgaben der GRW auf Ostdeutschland konzentrieren.

Die über 75 % des Gemeinschaftsdurchschnitts beim BIP/Kopf liegenden ostdeutschen Gebiete würden auf absehbare Zeit - mit einer Übergangsfrist bis 2013 - aus der „Konvergenz“-Förderung herausfallen und wären dann ebenso wie die verbleibenden westdeutschen Fördergebiete auf die reformierten Ziele „Regionale Wettbewerbsfähigkeit“ und „Territorialer Zusammenhalt“ verwiesen. Vor dem Hintergrund des kleineren deutschen „Konvergenz“-Gebiets und den geringeren Zuweisungen an die beiden anderen Ziele ist zu erwarten, dass die Gesamtzuflüsse aus den Strukturfonds nach Deutschland insgesamt geringer ausfallen und auf Ostdeutschland konzentriert sein werden. Auch im Hinblick auf die EG-Strukturfonds wird eine Regionalförderung in Westdeutschland dann kaum mehr möglich sein.

Die schon in der Vergangenheit zu beobachtende Tendenz einer sukzessiven Ausweitung der Fördertatbestände des EFRE (Conzelmann 2002, S. 76-82) wird mit den von der Kommission vorgeschlagenen Schwerpunkten „Wissensgesellschaft“ und „Nachhaltigkeit“ fortgesetzt. Es ist zu erwarten, dass die Kommission wie bisher auch auf die Berücksichtigung dieser Querschnittsziele beim Einsatz der EG-Mittel drängen wird. Die Kopplung von GRW und EFRE wird damit auch in den ostdeutschen „Konvergenz“- Gebieten erschwert. Die notwendige nationale Kofinanzierung der Strukturfonds wird dann noch stärker als bisher aus den Etats von Ministerien kommen, die heute nicht oder allenfalls marginal an der Verwaltung der europäischen Fördergelder bzw. an der Gestaltung der regionalen Wirtschaftsförderung beteiligt sind. Damit wird der Trend zu einer „Parallelisierung“ und Überlagerung der mitgliedstaatlichen Regionalförderung verstetigt und die Raumwirksamkeit der GRW weiter beeinträchtigt.

Insgesamt ergibt sich für die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ eine eher düstere Zukunftsprognose. Sollte die GRW die Diskussion um eine Reform der bundesstaatlichen Finanzverfassung unverändert überdauern, so ist abzusehen, dass sie nur noch in einem zunehmend kleinen, auf Ostdeutschland konzentrierten Gebiet zum Einsatz und darüber hinaus auch als Kofinanzierung des EFRE zunehmend weniger in Frage kommen wird. In dieser Situation gibt es für die Gemeinschaftsaufgabe neben der Marginalisierung eigentlich nur die Möglichkeit, neben der weiteren Aufbauförderung in begrenzten Teilen Ostdeutschlands den beihilfenpolitisch unbedenklichen und von der GD Regio unterstützen Weg einer noch stärkeren Förderung „endogener“ Entwicklungspotenziale und insbesondere der KMU-Förderung einzuschlagen. Sollte die Regionalförderung nach einer möglichen Föderalismusreform wieder ausschließlich in die Kompetenz der Länder fallen, so ist abzusehen, dass gerade in den finanzschwächeren ostdeutschen Ländern eine noch stärkere räumliche und inhaltliche Steuerungswirkung als bisher von der europäischen Ebene ausgehen wird.

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