1. bookVolume 61 (2003): Issue 1-2 (January 2003)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

The “state of emergency” as development strategy

Published Online: 31 Jan 2003
Volume & Issue: Volume 61 (2003) - Issue 1-2 (January 2003)
Page range: 58 - 67
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Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
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German, English
Abstract

Old industrialised regions which are characterised by small and medium-sized towns are amongst the most deprived areas in eastern Germany. This article investigates the extent to which large-scale, environmentally focused co-operation projects may offer a stimulus for the development of these regions. Analysis of case studies shows that the projects investigated have indeed had a considerable positive impact on regional development. The effects achieved go far beyond the projects themselves. This success can be primarily put down to the exceptional situation in the regions under review, effectively a “state of emergency”, brought about by such large-scale, environmentally focused co-operation projects and acting as the driving force for regional action. Recommendations concerning regional development and policy are made on the basis of findings from the case studies.

Auf der Suche nach regionalen Entwicklungsstrategien

Bilanzierungen der räumlichen Entwicklung nach der deutschen Vereinigung enthalten die Forderung, sich erheblich mehr als bisher mit den räumlichen Differenzierungen und Polarisierungen innerhalb der neuen Bundesländer zu beschäftigen (vgl. z.B. Danielzyk/ Müller/Wirth 2000, S. 183). Der vorliegende Beitrag entspricht dieser Forderung, indem er der Frage nachgeht, welche Bedeutung große umweltorientierte Kooperationsprojekte als Problemlösungsstrategie für altindustrialisierte, klein- und mittelstädtisch geprägte Problemregionen Ostdeutschlands haben. Die Darstellung knüpft an die aktuelle wissenschaftliche Diskussion um projektorientierte Planung im Allgemeinen und Großprojekte im Besonderen an (vgl. u.a. Keller/ Koch/Selle 1996 und 1998, Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung 1999 sowie Bunzel/Sander 1999), konzentriert sich aber auf Projekt- und Raum typen, die bisher bestenfalls am Rande Gegenstand dieser Diskussion gewesen sind.

Die altindustrialisierten, von Klein- und Mittelstädten geprägten Regionen in den neuen Bundesländern zählen auf gesamtdeutscher Ebene zu den Raumtypen mit den größten Strukturschwächen. Die Defizitbeseitigung stellt eine besondere Herausforderung für alle politisch-administrativen Ebenen dar, denn sie wird über eine sich selbst tragende Entwicklung auf absehbare Zeit kaum erfolgen und überfordert gleichzeitig die relativ geringe Problemlösungskapazität der unmittelbar betroffenen Kommunen und Landkreise. Unter den restriktiven Rahmenbedingungen dominieren dort Maßnahmen zur nachholenden Herstellung „harter“ Standortfaktoren, die in weniger strukturschwachen Regionen bereits allgemein verbreitet sind. Als besonders effektive Motoren der Regionalentwicklung gelten dabei traditionelle Großprojekte im Bereich der Industrieansiedlung, der Verkehrsinfrastruktur und des Städtebaus. Bei unserer Suche nach effektiven regionalen Lösungsstrategien, die über die allgemein verbreiteten Formen hinausgehen, schienen uns die großen umweltorientierten Kooperationsprojekte besonders interessant zu sein. Sie erweitern, wenn auch bisher eher sporadisch, das Spektrum der regionalen Entwicklungsansätze und greifen mit ihrer Umwelt- und Kooperationsorientierung Aspekte auf, die bei den anderen Großprojekten eindeutig in den Hintergrund treten.

Die Projekt- und Raumtypen, auf die sich der vorliegende Beitrag konzentriert, werden im Folgenden theoretisch und anhand instruktiver Fallbeispiele näher betrachtet, ehe sich themenbezogene Schlussfolgerungen und Empfehlungen anschließen. Die Darstellung basiert auf den Ergebnissen des Forschungsprojekts „Umweltorientierte Großprojekte als Ansatz für eine nachhaltige Entwicklung altindustrialisierter, klein- und mittelstädtisch geprägter Regionen in Ostdeutschland“, das im Rahmen des Forschungsschwerpunkts „Strategien zur Gestaltung eines nachhaltigen Strukturwandels“ am Institut für ökologische Raumentwicklung (IÖR) in Dresden durchgeführt und kürzlich abgeschlossen wurde.

Klein- und mittelstädtisch geprägte Problemregionen Ostdeutschlands

Im Verlauf des umfassenden Strukturwandels, der nach der deutschen Vereinigung in den neuen Bundesländern einsetzte, bildeten sich regionale Disparitäten in einer Ausprägung heraus, wie sie weder in den alten Bundesländern noch in der ehemaligen DDR zu beobachten waren. In den neuen Bundesländern stehen wenigen „blühenden Landschaften“, bei denen es sich überwiegend um Großstädte und Großstadtregionen handelt, viele Problemfälle gegenüber. Abgesehen von den peripheren ländlichen Räumen, treten besondere Schwierigkeiten in denjenigen Regionen auf, die altindustrialisierte Strukturen aufweisen und gleichzeitig von Klein- und Mittelstädten geprägt werden.

Die altindustrialisierten Klein- und Mittelstädte in den neuen Bundesländern sind im Vergleich zu den großstädtischen Agglomerationen deutlich negativer vom Strukturwandel betroffen. Dieser Negativeffekt ist die unmittelbare Folge der Prioritätensetzung innerhalb des Zielsystems der zentralistischen Planwirtschaft der ehemaligen DDR. In den Klein- und Mittelstädten, die zu Gunsten der Entwicklung der DDR-Hauptstadt Berlin, der Bezirksstädte und großstädtischer Industrieschwerpunkte vernachlässigt wurden, blieben Investitionen in den Erhalt bzw. in die Modernisierung von Bausubstanzen, Wohnungen sowie technischen und sozialen Infrastrukturen weitgehend aus (vgl. u.'a. Schäfer/Stricker/Soest 1992, Rietdorf 1996 sowie Hannemann 1999).

Um die Klein- und Mittelstädte mit ihrem nicht unerheblichen Bevölkerungs- und Arbeitskräftepotenzial dennoch selektiv in die Wirtschaftsentwicklung der DDR einbinden zu können, wurden zwei grundlegende Strategien verfolgt. Es kam einerseits zur Förderung industrieller Monostrukturen durch den Auf- bzw. Ausbau spezifischer Produktionszweige mit strukturbestimmender Dominanz und andererseits im Falle einer kleinteiliger und gemischter angelegten Produktion zum Auf- bzw. Ausbau enger Zulieferbeziehungen zu den in großstädtischen Industrieschwerpunkten angesiedelten Kombinaten und Großbetrieben. In den Klein- und Mittelstädten der ehemaligen DDR blieb so trotz der baulich-räumlichen Erosionserscheinungen der Fortbestand ökonomischer und sozialer Sicherheiten gewährleistet. Deren Auflösung begann mit dem Übergang zur Marktwirtschaft, als im Zuge der weit reichenden Deindustrialisierungsprozesse altindustrielle Großbetriebe mit strukturbestimmender Dominanz ebenso schließen mussten wie klein- und mittelständische Zulieferbetriebe. Die Folgen der Schließung von Betrieben, die weder konkurrenz- noch sanierungsfähig erschienen, reichten von Arbeitsplatzverlusten bis hin zur Bedrohung der gesamtstädtischen Funktionen und Strukturen. Insbesondere die Versuche, die umfassenden Funktions- und Strukturbedrohungen zu reduzieren, haben bisher lediglich in Ausnahmefällen zu erfolgreichen Resultaten geführt.

In den altindustrialisierten ostdeutschen Klein- und Mittelstädten und den von ihnen geprägten Regionen existiert typischerweise ein Konglomerat von funktionellen, strukturellen und ökologischen Defiziten. Ihre Bearbeitung setzt ein Problemlösungspotenzial voraus, über das die Verwaltungen in den betreffenden Kommunen und Landkreisen noch deutlich weniger verfügen als diejenigen in den großstädtischen Agglomerationen der neuen Bundesländer. Neben der eingeschränkten Ausstattung mit eigenem Verwaltungspersonal ist hier insbesondere die eingeschränkte Ausstattung mit eigenen Finanzmitteln als Folge hoher Arbeitslosenquoten und niedriger Steueraufkommen zu berücksichtigen. Hinzu kommt, dass die nach der deutschen Vereinigung erst allmählich entwickelten Planungsgrundlagen auf Grund des rasanten, sich wie im Zeitraffer vollziehenden Strukturwandels entsprechend schnell veralten.

Große umweltorientierte Kooperationsprojekte

In den genannten ostdeutschen Problemregionen kommt es unter diesen Rahmenbedingungen sowohl zu einer dramatischen Verengung der Handlungs- und Gestaltungsspielräume für eine eigenständige und innovative Entwicklungspolitik als auch zu einer Verschärfung der interkommunalen Konkurrenz um Investitionen, Arbeitsplätze und Subventionen. Entsprechend ausgeprägt ist die Tendenz zur Übernahme traditioneller Ansätze der Regionalentwicklung und der Wirtschaftsförderung, um die vorrangigen Ziele der Stärkung der Wirtschaftskraft und der Schaffung von Arbeitsplätzen zu erreichen. Unterstützt durch die traditionellen Zuschnitte von verfügbaren Fördermitteln und auch von regionalen Entwicklungskonferenzen, wiesen die einzelnen Kommunen großzügig Industrie- und Gewerbegebiete aus und wurde die Verbesserung der regionalen Ausstattung mit „harten“ Infrastrukturen beschleunigt vorangetrieben.

Herausragende Bedeutung bei der nachholenden Modernisierung der genannten ostdeutschen Problemregionen haben neben den Ansiedlungen industrieller Großbetriebe die Großprojekte zum Ausbau der Fernverkehrsnetze sowie städtebauliche Großprojekte, bei denen es um den Bau, den Umbau oder die Modernisierung von Stadtzentren, Stadtteilen oder dominanten Einzelgebäuden geht. Gerade von den traditionellen Großprojekttypen versprechen sich die betreffenden Regionen positive Impulse für die Regionalentwicklung. Beim Verfolgen dieser Strategie treten allerdings Umweltaspekte als wesentliche Komponente einer nachhaltigen Entwicklung ebenso deutlich in den Hintergrund wie der Aspekt der Kooperation verschiedener regionaler Akteure.

Bei diesen Defiziten setzen einige interessante neuere Formen der Regionalentwicklung an. Angesprochen sind hier strategisch eingesetzte Projekte mit explizit formulierten Umweltzielen, die Impulse für eine nachhaltige Regionalentwicklung geben sollen, dabei auf die zielgerichtete Kooperation einer mehr oder weniger großen Anzahl regionaler Akteure angewiesen sind und als nicht alltägliche, zeitlich befristete Aufgaben große gemeinsame Kraftanstrengungen der beteiligten regionalen Akteure voraussetzen. In diesem Sinne können auch die hier umrissenen umweltorientierten Kooperationsprojekte ebenso wie die traditionellen großen Vorhaben im Bereich der Industriean- siedlung, der Verkehrsinfrastruktur und des Städtebaus für die betreffenden Regionen die Bedeutung von Großprojekten haben.

Die aktuelle wissenschaftliche Diskussion um projektorientierte Planung im Allgemeinen und um Großprojekte im Besonderen behandelt die großen umweltorientierten Kooperationsprojekte bisher eher am Rande. Eine herausragende Ausnahme ist hier die Internationale Bauausstellung (IBA) Emscher Park. Ihr vieldiskutiertes Konzept bestand darin, diverse dezentrale Projekte durchzuführen und die dezentralen „tausend Blumen“ (Ganser/Siebei/Sieverts 1993, S. 118) durch ein rahmensetzendes Dach gemeinsamer Leitideen zu einem „Blumenstrauß“, sprich einem Großprojekt, zu bündeln. Dabei ist zu beachten, dass die IBA Emscher Park im von Großstädten geprägten Ballungsraum Ruhrgebiet durchgeführt wurde. Das verweist auf den eigentlichen Schwerpunkt der wissenschaftlichen Diskussion um Großprojekte. Dort dominiert die Auseinandersetzung mit spektakulären Projekten von nationaler und internationaler Bedeutung, die sich wegen ihrer Merkmalsausprägungen auf die großstädtischen Agglomerationen bis hin zu den „global cities“ mit Weltgeltung konzentrieren. Typische aktuelle Beispiele sind hier neben den Falluntersuchungen von integrierten städtebaulichen Großprojekten auf innerstädtischen Brachflächen (vgl. u.a. Häußermann/Simons 2000, Koll-Schretzenmayr 2000 sowie Basten 1998) insbesondere die Falluntersuchungen von temporären „Festivals“ (vgl. Häußermann/Siebei 1993) wie der EXPO 2000 in Hannover. Sie war eines der „großen Events, die meteoritengleich in Städte oder Regionen stürzen, um Bewegung vor Ort zu erzeugen“ (Müller/ Seile 2001, S. 7).

Über die weitreichenden Möglichkeiten zur Mobilisierung von Geld, Akteuren und Medien hinaus sprechen Faktoren wie die klaren Zielsetzungen, die überschaubaren Abläufe und die zeitliche Begrenztheit für die Durchführung von Projekten. Je größere Dimensionen diese Projekte annehmen, je abhängiger ihre Umsetzung von privaten Investitionsentscheidungen ist und je mehr die Projekte den Charakter „meteoritengleicher“ Events annehmen, desto ausgeprägter treten den Vorteilen der projektorientierten Planung allerdings auch Nachteile und Gefahren gegenüber. Diagnostiziert und befürchtet werden neben finanziellen Unwägbarkeiten insbesondere der Verlust einer längerfristigen städtischen und regionalen Entwicklungsperspektive, der Verlust politisch-administrativer Marktdistanz und Steuerungsfähigkeit sowie der Verlust demokratischer Partizipation und Kontrolle.

Aus der wissenschaftlichen Literatur lässt sich die Vermutung ableiten, dass große umweltorientierte Kooperationsprojekte wie die IBA Emscher Park eher als die traditionellen Großprojekttypen dem Anspruch genügen, die Vorteile der projektorientierten Planungsformen zu nutzen, den ihnen gegenüberstehenden Nachteilen und Gefahren entgegenzuwirken und so zu einer nachhaltigen Entwicklung beizutragen. Die vorliegende wissenschaftliche Literatur trägt aber nicht mehr hinreichend zur Klärung der Frage bei, welche Bedeutung große umweltorientierte Kooperationsprojekte konkret für altindustrialisierte, klein- und mittelstädtisch geprägte Problemregionen in den neuen Bundesländern haben. Vor diesem Hintergrund erschien es begründet, dort nach instruktiven Projekten und Regionen zu suchen und eigene empirische Untersuchungen in Form von Fallstudien durchzuführen. Um auf der Basis von Unterschieden Gemeinsamkeiten herausarbeiten zu können, wurden bewusst Fallbeispiele ausgewählt, die sich hinsichtlich der Projekt- und Regionsmerkmale erheblich voneinander unterscheiden.

EXPO-2000-Korrespondenzregion Sachsen-Anhalt

Nach fünfjähriger Vorbereitungszeit präsentierte sich die von Mittelstädten geprägte EXPO-Korrespondenzregion Sachsen-Anhalt im Jahr 2000 der Öffentlichkeit. Das große umweltorientierte Kooperationsprojekt war dezentraler Bestandteil der Weltausstellung EXPO 2000 in Hannover, die unter dem Motto „Mensch-Natur- Technik“ stattfand, und lehnte sich in den Denk- und Vorgehensweisen stark an die IBA Emscher Park an. Folglich fand anders als in Hannover kein temporäres „Festival“ auf einem abgeschlossenen Ausstellungsgelände statt. Vielmehr bestand die Ausstellungsidee darin, die gesamte Korrespondenzregion mittels einer Vielzahl dauerhaft angelegter Projekte zum „Exponat“ für nachhaltige „Verwandlungen“, so das offizielle Thema des Vorhabens, zu machen. Von den präsentierten 34 Hauptprojekten konzentrieren sich 31 auf das von Dessau, Bitterfeld/Wolfen und Wittenberg gebildete Städtedreieck. Dessau als die größte der Städte hatte im Jahr 2000 knapp 85 000 Einwohner.

In der auf vielfache Weise zerrissenen Region zeigen sich die Spannungen zwischen Bergbau-, Industrie-, Kultur- und Naturlandschaft auf engstem Raum. Der Braunkohlentagebau sowie die Chemie- und Energiewirtschaft bestimmten über 100 Jahre lang die regionale Entwicklung und überformten auch die historische Park- und Agrarlandschaft des Dessau-Wörlitzer Gartenreichs im nördlichen Teil des Städtedreiecks. Seit der Wende der Jahre 1989/90 befindet sich die gesamte, damals als ökologisches Katastrophengebiet geltende Region in einem tiefgreifenden Struktur- und Imagewandel. Dem positiven Effekt, dass die Sanierung der ökologischen Schäden merklich vorangekommen ist, steht der Negativeffekt auffallend hoher Arbeitslosenquoten gegenüber. Im Jahr 2000 lagen sie in der gesamten Region bei 24 % und im Landkreis Bitterfeld sogar bei 26 %.

Im Verlauf des regionalen Struktur- und Imagewandels entwickelte sich ein erstaunliches Spektrum innovativer, stark projektorientierter Planungs- und Kooperationsformen. Von herausragender Bedeutung waren die regionalen Bemühungen um die Anerkennung als Korrespondenzregion der EXPO 2000. Grundlegende Impulse hierfür gingen vom Projekt „Industrielles Gartenreich“ (vgl. Stiftung Bauhaus Dessau 1996 und 1999) und vom Bauhaus in Dessau aus, dessen zehnjähriges Projektengagement im EXPO-Präsentationsjahr 2000 endete. Die an die wechselvolle Geschichte der Städtedreiecksregion anknüpfende Vorstellung vom Industriellen Gartenreich machte die beiden in einem Spannungsverhältnis stehenden Elemente Gartenreich und Industrie zur Grundlage für die Aufgabe, die Landschaft nach den Kriterien einer nachhaltigen Umweltgestaltung behutsam zu erneuern. Die 16 Leitprojekte des Industriellen Gartenreichs gingen 1995 teilweise in den Prozess der EXPO-Vorbereitungen ein, in dessen Verlauf sie modifiziert, ergänzt und weitgehend auch umgesetzt wurden.

Mit der von 1995 bis 2000 tätigen EXPO 2000 Sachsen- Anhalt GmbH wurde vom Land, also „von oben“, ein quantitatives und qualitatives Zielverwirklichungspotenzial geschaffen, das es in der Region in dieser Form bis dahin nicht gegeben hatte. Nach der Gründung der EXPO-Gesellschaft verloren die „von unten“ kommenden EXPO-Aktivitäten des Bauhauses und anderer Institutionen an Bedeutung. Die offiziellen Schätzungen (vgl. EXPO 2000 Sachsen-Anhalt GmbH 2000) gehen davon aus, dass die von den EXPO-Projekten im Zeitraum von Anfang 1997 bis Ende 2002 mobilisierten Investitionen ein Gesamtvolumen von rund 1,4 Mrd. DM erreichen. Davon entfallen ca. 60 % auf öffentliche und ca. 40 % auf private Investitionen. An der Realisierung der Projekte haben rund 70 institutionelle Träger und mehr als 4 000 Personen mitgewirkt. Zur Fixierung der vielfältigen Kooperationsbeziehungen dienten wenig formalisierte Projektvereinbarungen. Einigkeit besteht darin, dass dauerhaft nutzbare Projekte in einem Umfang, in einer Geschwindigkeit und in einer Qualität realisiert worden sind, wie es ohne die EXPO unter den „regulären“ regionalen Rahmenbedingungen nicht denkbar gewesen wäre.

Das Ende des EXPO-Präsentationsjahrs 2000 warf Fragen nach dem bisherigen Grad der Zielerreichung und der Fortsetzung des Prozesses der nachhaltigen Regionalentwicklung unter den Bedingungen des „Normalzustands“ auf. Hervorgehoben wurden insbesondere die positiven Effekte der im EXPO-Verlauf getätigten Investitionen, geschaffenen Arbeitsplätze und verbesserten Standortqualitäten, ohne allerdings zu übersehen, dass sie bisher zu keiner spürbaren Reduzierung der Arbeitslosenzahlen in der Korrespondenzregion geführt haben. Hinzu kommt, dass vorrangig auf der Ebene der sehr heterogenen Einzelprojekte agiert und dabei verstärkt auf die Ausstrahlungseffekte herausragender, national und international anerkannter „Leuchttürme“ der Regionalentwicklung gesetzt wurde, während „stillere“ Projekte und die Aufgaben der Herstellung des Projektverbunds sowie der Entwicklung handlungsfähiger regionaler Strukturen mit Zukunftsperspektive demgegenüber in den Hintergrund traten.

Zu den EXPO-„Leuchttürmen“ zählen vor allem die beiden großen Umwelt- und Symbolprojekte zur Gestaltung der Bergbaufolgelandschaften, nämlich die Verwandlung der Kulturlandschaft Goitzsche bei Bitterfeld und die Baggerstadt Ferropolis im ehemaligen Tagebau Golpa-Nord. Weitere EXPO-„Leuchttürme“ sind neben der sanierten, autofreien Siedlung Piesteritz in Wittenberg auch der bereits fertiggestellte Neubau des Berufsschulzentrums in Bitterfeld und der noch fertigzustellende Neubau des Umweltbundesamts in Dessau als die beiden größten Niedrigenergiegebäude Deutschlands. Die unmittelbar sicht- und erfahrbaren architektonischen, städtebaulichen und landschaftsgestalterischen Lösungen in den Siedlungen und Bergbaufolgelandschaften erwiesen sich hier ebenso wie bei den übrigen Hauptprojekten der Korrespondenzregion als besonders erfolgreich. Über die Verwirklichung soziokultureller Zielsetzungen hinaus ging es dabei insbesondere auch um die Anwendung aktueller Techniken und Technologien ökologischen Sanierens und Bauens. Dies hat unbestritten dazu beigetragen, das Bewusstsein in der Region für derartige ökologische Vorgehensweisen zu schärfen.

Aktuelles Ziel in der Region ist es, den Prozess der nachhaltigen Regionalentwicklung fortzusetzen und dabei handlungsfähige regionale Strukturen mit Zukunftsperspektive „von unten“ neu entstehen zu lassen. Unterstützt werden soll dieser Prozess durch den Aufbau bzw. Wiederaufbau von regionalen und überregionalen Kooperationsbeziehungen sowie die Etablierung eines effektiven Regionalmanagements.

Städteverbund-Planspiel Modell-Stadt-Ökologie

Am Städteverbund-Planspiel Modell-Stadt-Ökologie waren mit den fünf Kleinstädten Aue, Lauter, Lößnitz, Schneeberg und Schwarzenberg sowie der Gemeinde Schlema sechs benachbarte Kommunen Südwestsachsens mit insgesamt etwa 77 000 Einwohnern beteiligt. Nur wenige Monate vor Beginn des von Dezember 1994 bis Dezember 1995 dauernden Planspiels wurden die Kommunen im sächsischen Landesentwicklungsplan gemeinsam als mittelzentraler Städteverbund mit Teilfunktionen eines Oberzentrums ausgewiesen. Der Städteverbund liegt peripher nahe der Grenze zur Tschechischen Republik im landschaftlich reizvollen Westerzgebirge. In der traditionellen Bergbau- und Industrieregion, in der schon im Mittelalter mit dem Abbau von Silber begonnen wurde, hat der zwischen 1945 und 1990 von der Wismut AG betriebene Uranbergbau die gravierendsten Umweltschäden hinterlassen.

Nach der Wende der Jahre 1989/90 kam es zur Einstellung des Uranbergbaus und zur Schließung vieler Industriebetriebe. Daraus resultierten massive wirtschaftliche Probleme, in Verbindung mit entsprechenden Sanierungsmaßnahmen aber auch erhebliche Verbesserungen der Umweltsituation. Auf Initiative kooperationsbereiter Bürgermeister suchte die Landesregierung nach Unterstützungsmöglichkeiten für den neu ausgewiesenen Städteverbund. Es entstand die Idee, im Rahmen des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus des damaligen Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau erstmals ein interkommunales Verwaltungsplanspiel Modell-Stadt-Ökologie durchzuführen, nachdem bereits zwei kommunale Verwaltungsplanspiele Modell-Stadt-Ökologie in den Mittelstädten Schwabach in Bayern und Altenburg in Thüringen stattgefunden hatten. Erprobt werden sollte, wie viel Stadtökologie durch gemeinsame Anstrengungen der beteiligten Kommunen mit Aussicht auf Erfolg realisierbar ist (vgl. Schmidt-Eichstaedt 1996 und 1997).

Das Planspiel, das darauf zielte, einschlägige Kenntnisse zu vermitteln, Diskussionen über notwendige Maßnahmen anzuregen sowie die entsprechenden Beschlüsse zu fassen und umzusetzen, führte die Kommunen erstmals in dieser Form zusammen. Während der einjährigen Projektlaufzeit wurden unter der Leitung einer Projektgruppe der Technischen Universität Berlin sechs Fachseminare und drei Konferenzen durchgeführt, die auch auf überregionaler Ebene Aufmerksamkeit fanden. Beteiligt waren überregionale Fachexperten sowie Vertreter von Bundes- und Landesbehörden. Eindeutig im Vordergrund standen aber die zielgerichteten Aktivitäten der lokalen Verwaltungen. Die lokale Öffentlichkeit war dagegen kaum eingebunden. Im Verlauf des Planspiels konzentrierten sich die beteiligten Kommunen auf vorbereitende Maßnahmen zur Erstellung eines gemeinsamen Flächennutzungsplans, bei dem es vor allem um eine flächensparende Planung bzw. um die Korrektur von erheblichen Überausweisungen ging, sowie auf vorbereitende Maßnahmen zur Vertiefung der weiteren Zusammenarbeit.

Durch das Städteverbund-Planspiel Modell-Stadt-Öko- logie trat auf Grund von Lerneffekten und eines verbesserten Regionalbewusstseins eine erhebliche Verbesserung der Beziehungen zwischen den regionalen Akteuren ein. Bereits kurz nach dem Planspiel kam es zum Abschluss eines Kooperationsvertrags, auf dessen Basis die gemeinsame Flächennutzungsplanung weiter vorangetrieben wurde. Die Ämter stehen seitdem in einem intensiven Erfahrungsaustausch. Verfügbare Fördermittel wurden eingesetzt, um den Prozess der Etablierung eines Regionalmarketings einzuleiten und eine Geschäftsstelle mit einem Regionalbetreuer einzurichten. Die Kommunen des Städteverbunds, der sich nun „Silberberg“ nennt, haben sogar das langfristige Ziel, eine Einheitsgemeinde zu werden. Die gemeinsamen Aktivitäten gehen über die Effekte hinaus, die auf Grund der Ausweisung als Städteverbund zu erwarten gewesen wären. Bei der interkommunalen Kooperation, die durch das Planspiel initiiert und verstärkt wurde, stehen wirtschaftliche Ziele deutlich im Vordergrund. Auch wenn projektbedingt Umweltaspekte stärker in das Bewusstsein der Beteiligten gerückt sind und durchaus Verbesserungen der regionalen Umweltsituation eingeleitet wurden, war das Städteverbund-Planspiel Modell-Stadt-Ökologie aus ökologischer Sicht kein bundesweiter Modellfall. Direkte wirtschaftliche Wirkungen hatte das Projekt erwartungsgemäß nicht.

Leipziger Umland im Grünen Ring

Der Grüne Ring Leipzig liegt im Nordwesten Sachsens nahe der Grenze zu Sachsen-Anhalt und wird gebildet von der Großstadt Leipzig, die mit knapp 500 000 Einwohnern nach Berlin die zweitgrößte Stadt in den neuen Bundesländern ist, sowie zwölf Umlandkommunen mit insgesamt etwa 100 000 Einwohnern. Da Suburbanisierungsprozesse erst nach der Wende der Jahre 1989/90 verstärkt einsetzten und insgesamt eher selektiv verliefen, haben die Kommunen des Umlands ihren kleinstädtischen und sogar dörflichen Charakter ungewöhnlich stark bewahrt. Das Umland profitiert von der Großstadt Leipzig, die Zentrum des Agglomerationsraums Leipzig-Halle-Bitterfeld ist und deren wirtschaftliche Entwicklung nach der Wende im ostdeutschen Vergleich relativ positiv verlief.

Neben den weiterbestehenden wirtschaftlichen Problemen hat die Region Leipzig spürbare, wenn auch deutlich abnehmende Defizite im Bereich Landschaft und Naherholung. Zum einen hinterließen der Braunkohlentagebau und veraltete Industrieanlagen massive Umwelt- und Landschaftsschäden, die zu sanieren waren. Zum anderen machten der Suburbanisierungsdruck und Großprojekte, wie der Aus- bzw. Neubau der Autobahnen, des Flughafens und der Messe, ein koordiniertes und raumgreifendes Vorgehen zur Landschaftsgestaltung und -erhaltung notwendig.

Insbesondere an diesem eher regionalen Umweltproblem setzt der Grüne Ring an, der 1996 auf Initiative der Stadt Leipzig als relativ schwach institutionalisierte Kooperationsgemeinschaft gegründet wurde und zu einer neuen Qualität der Zusammenarbeit in der Region führte. Wichtigstes Organ der Gemeinschaft ist die offene Stadt-Umland-Konferenz, in der die wichtigsten Entscheidungen durch die Bürgermeister im Konsens getroffen werden. Die inhaltliche Arbeit erfolgt im Wesentlichen in sechs thematischen Arbeitsgruppen. Seinen Projektcharakter erhielt der Grüne Ring vor allem durch die so genannte Umwelterklärung (vgl. Grüner Ring Leipzig 1999). In ihr stellten die Mitglieder des Grünen Rings sehr konkrete Ziele auf. Sie umfassen etwa Aufforstungen, Gewässerrenaturierungen sowie die Anlage von Wanderwegen und sollen bis zum Jahr 2005 erreicht werden. Gemeinsam wurde ein umfangreiches und detailliertes Handlungskonzept aufgestellt, das 26 Schlüsselprojekte beinhaltet. Dazu zählt u.a. ein Verbundsystem zwischen den entstehenden attraktiven Seen im Süden des Grünen Rings.

Inzwischen wurden mit Unterstützung des Bundeslands Sachsen weitere Konzepte und Gutachten erstellt, aber auch viele konkrete Maßnahmen durchgeführt. So flössen von 1997 bis Anfang 2000 annähernd 8 Mio. DM in die ökologische Revitalisierung von Industriebrachen. Weitere erhebliche Mittel wurden etwa für Radwege sowie die Erst- und Wiederaufforstung von über 140 ha Fläche ausgegeben. Hinzu kommt die Erstellung thematischer Wander- und Radwegekarten. Als Teile eines dezentralen Projekts der EXPO 2000 in Hannover wurden fünf Projekte besonders vorangetrieben. Neben den spürbaren und koordiniert geplanten Verbesserungen der Umwelt- und Erholungsqualität waren sowohl bei den am Grünen Ring direkt Beteiligten als auch in der Bevölkerung positive Veränderungen des Umwelt- und Regionalbewusstseins zu verzeichnen. Die entstandene gute Kooperation der Umlandkommunen untereinander und mit der Stadt Leipzig setzt sich auf Grund von Vertrauensbildungsund Lerneffekten fort und wirkt als positives Beispiel über den Grünen Ring hinaus. Aus wirtschaftlicher Sicht kam es zwar zu gewissen direkten Arbeitsplatzeffekten, mittel- und langfristig dürfte sich jedoch vor allem die Verbesserung der „weichen“ Standortfaktoren auswirken.

Der „Ausnahmezustand“ als Motor

Die ausgewählten Fallbeispiele zeigten in anschaulicher Weise den unterschiedlichen Einsatz großer umweltorientierter Kooperationsprojekte in altindustrialisierten, klein- und mittelstädtisch geprägten Problemregionen Ostdeutschlands. Im Fall der von Mittelstädten geprägten EXPO-Korrespondenzregion Sachsen-Anhalt wurde der Versuch unternommen, den „Tausend-Blumen“-Ansatz der IBA Emscher Park auf einen Regionstyp zu übertragen, der sich erheblich vom großstädtisch geprägten Ruhrgebiet in den alten Bundesländern unterscheidet. Als weiterer interessanter Ansatz der Regionalentwicklung kam das Segment des Verwaltungsplanspiels Modell-Stadt-Ökologie hinzu, das sich auf die interkommunale Ebene bezog und in einer kleinstädtisch geprägten Erzgebirgsregion durchgeführt wurde. Im Grünen Ring Leipzig schließlich arbeitet das Leipziger Umland, das trotz ablaufender Suburbanisierungsprozesse noch starke kleinstädtische bis dörfliche Strukturen aufweist, mit der Großstadt zusammen.

Die untersuchten großen umweltorientierten Kooperationsprojekte wurden noch nicht oder erst vor relativ kurzer Zeit abgeschlossen, so dass ein Teil ihrer Wirkungen bisher nur der Tendenz nach einzuschätzen ist. Unzweifelhaft haben aber alle drei Projekte mit etwas unterschiedlichen Schwerpunkten einen wesentlichen positiven Entwicklungsimpuls in den jeweiligen Regionen ausgelöst, dessen Effekte über den inhaltlichen und zeitlichen Projektrahmen hinausreichen. Entsprechend positiv fällt in den betrachteten Problemregionen die Bewertung der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte aus. Sie wurden von den Interviewten der unterschiedlichsten regionalen Akteursgruppen ausnahmslos als erfolgreiches Vorbild für die Bearbeitung und Behebung vergleichbarer regionaler Problemlagen weiterempfohlen. Das gilt auch für befragte Akteure, die mit einzelnen Projektelementen oder wie im Fall der EXPO-Korrespondenzregion mit dem Vorgehen des EXPO-Managements unzufrieden waren. Ihm wurde etwa vorgeworfen, es hätte zu stark „von oben“ agiert, Initiativen „von unten“ durch den Aufbau zeitlicher und finanzieller Sachzwänge behindert oder sich zu stark von der IBA Emscher Park beeinflussen lassen.

Insgesamt kommt so dem Ansatz der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte als Problemlösungsstrategie für die betrachteten Problemregionen große Bedeutung zu. Bei der Suche nach Faktoren, die zum Projekterfolg beigetragen haben, sind zunächst kaum gemeinsame Gestaltungselemente der höchst unterschiedlichen Fallbeispiele zu erkennen. Auch die vielfach als Erfolgsrezept hervorgehobenen Gestaltungselemente der IBA Emscher Park sind offensichtlich nicht durchgängig zur Anwendung gekommen. Die für den Projekterfolg entscheidende Gemeinsamkeit der Fallbeispiele lässt sich folglich nicht durch Betrachtungen auf der Ebene der einzelnen Gestaltungselemente ermitteln. Die entscheidende Gemeinsamkeit ist vielmehr die Herstellung eines temporär bestehenden „Ausnahmezustands“ als Motor für eine Entwicklung, die unter den „regulären“ regionalen Rahmenbedingungen nicht möglich gewesen wäre. Zu verstehen ist der erfolgsbringende Ausnahmezustand als inszenierte regionale Sondersituation, mit deren Hilfe sich die intendierten außergewöhnlichen Effekte erzeugen lassen. Der Ausnahmezustand kann je nach Region und Problemlage auf unterschiedliche Weise mit unterschiedlich vielen Faktoren und Faktorenkombinationen hergestellt werden. Die Gestaltung des Ausnahmezustands muss also keineswegs den Vorstellungen entsprechen, wie sie während der IBA Emscher Park entworfen und umgesetzt worden sind.

Die damit in den Vordergrund rückende Leitvorstellung von der Herstellung und Nutzung von Ausnahmezuständen kann gerade für den untersuchten Raumtyp zum Programm für die systematische Suche nach neuen regionalen Lösungsstrategien werden. Es handelt sich um Regionen, die angesichts der bestehenden selektiven Flächennachfrage nur einem vergleichsweise geringen Entwicklungsdruck unterliegen. Diese Situation wird zwar einerseits als Bedrohung wahrgenommen, eröffnet aber andererseits auch Chancen für die Entfaltung alternativer Entwicklungsansätze, die das bisher bekannte Spektrum erweitern und auf die regionsspezifischen Qualitäten und Defizite zugeschnitten sind.

Da der untersuchte Raumtyp typischerweise nur über eine eingeschränkte Ausstattung mit eigenen Finanzmitteln und eigenem Verwaltungspersonal verfügt, ist die dortige Verwirklichung großer umweltorientierter Kooperationsprojekte und damit auch die dortige Herstellung des erfolgsbringenden Ausnahmezustands ohne den Faktor der finanziellen und personellen Unterstützung durch das betreffende Bundesland, den Bund oder die Europäische Union generell nicht denkbar. Im Fall des Grünen Rings Leipzig lieferte auch die Großstadt einen Teil der Unterstützung für das benachbarte Umland. Die öffentliche Unterstützung finanzieller und personeller Art dient dazu, bestehende Schwächen der regionalen Problemlösungskapazität auszugleichen. Da die Alternative einer sich selbst tragenden Entwicklung in den betrachteten Problemregionen zurzeit nicht greift, kann die Tatsache, dass die Projektumsetzung öffentlich unterstützt wurde, kein entscheidender Kritikpunkt sein, wenn es um die Beurteilung des Projekterfolgs geht. Entscheidend ist vielmehr die Frage, ob die öffentlich unterstützte Projektumsetzung in Art und Qualität zu sonst nicht erreichbaren Entwicklungsfortschritten geführt hat.

Derartige Entwicklungsfortschritte sind offensichtlich eingetreten. Als eindeutigste Gemeinsamkeiten und Erfolge der untersuchten Fallbeispiele mit ihren sehr unterschiedlichen Merkmalsausprägungen fielen interessanterweise weniger die tatsächlichen Verbesserungen der Umwelt und des Umweltbewusstseins als vielmehr die starken Motivations- und Mobilisierungswirkungen im Bereich des regionalen Kooperationshandelns auf. So kamen im Zuge der Planung und Durchführung der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte Akteure zusammen, die in dieser Form und unter dieser Themenstellung vermutlich nie oder zumindest nicht so schnell zusammengefunden hätten. Für die Entwicklung handlungsfähiger regionaler Strukturen mit Zukunftsperspektive besonders wichtig sind die überdies diagnostizierten Lerneffekte, die über den inszenierten Ausnahmezustand hinaus für den Ausbau und die Verfestigung der Kooperationsbeziehungen sprechen.

Unterschiedlicher als die Kooperationswirkungen fielen die Umweltwirkungen aus. Beim Planspiel Modell- Stadt-Ökologie erwies sich beispielsweise die schwierige wirtschaftliche Lage der Region in Verbindung mit den nicht ganz so offensichtlichen Umweltproblemen als Ursache für eine eher schwache und regionsbezogene Umweltorientierung. Stärker noch als in der Region Leipzig spielte dagegen in der EXPO-Korrespondenzregion gerade die Verbesserung der Umweltsituation auch für die wirtschaftliche Entwicklung eine entscheidende Rolle. Maßnahmen des globalen Umweltschutzes konnten auf Grund des Anspruchs der Weltausstellung nicht fehlen. Allerdings dominierte dabei eindeutig die Anwendung aktueller Techniken und Technologien ökologischen Sanierens und Bauens gegenüber den Maßnahmen zur Entwicklung, Erprobung und Verbreitung ressourcenschonender Verfahren und Produkte.

Die direkten Wirkungen der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte auf Wirtschaft und Arbeitsmarkt waren relativ gering. Die größten längerfristigen Effekte in wirtschaftlicher Hinsicht sind von der Verbesserung der „weichen“ Standortfaktoren zu erwarten. Unterschiedlich ausgeprägt waren weitere positive Effekte der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte. Sie trugen etwa dazu bei, den betrachteten Problemregionen eine neue Identität und ein besseres Image zu verschaffen, den regionalen Bekanntheitsgrad zu erhöhen und das Regionsbewusstsein der Akteure zu stärken sowie neue und außergewöhnliche Denkansätze und Problemlösungen zu entwickeln und zu etablieren. Hinzu kommen Vertrauensbildungsund Lerneffekte etwa beim Umgang mit übergeordneten politisch-administrativen Ebenen, bei der Einwerbung und Bündelung von Fördermitteln sowie bei der Formulierung und Steigerung der Qualitätsanforderungen an zukünftige Aktivitäten.

Bisher wurde herausgearbeitet, dass für den Erfolg der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte die Herstellung eines mit öffentlichen Ressourcen unterstützten Ausnahmezustands zwingend notwendig war. Hinzu kamen weitere interessante Faktoren, die sich als zwar hilfreich, aber im Einzelnen nicht unbedingt notwendig für die Zielerreichung erwiesen. So basierte etwa der Erfolg der an der IBA Emscher Park orientierten EXPO-Korrespondenzregion auf Gestaltungselementen, die in den anderen Fallbeispielen nicht oder nicht in dieser Form zu finden waren. Gedacht ist hier an die temporäre Etablierung einer professionellen Organisationsstruktur „von oben” (durch das Bundesland Sachsen-Anhalt), die Einrichtung von Sonderinstitutionen (EXPO 2000 Sachsen-Anhalt GmbH), die Existenz von regional verankerten „Wurzeln“ der Projektdurchführung (Projekt „Industrielles Gartenreich“, Bauhaus Dessau), die Realisierung großer Neubauvorhaben (Niedrigenergiegebäude in Bitterfeld und Dessau) und Symbolprojekte (Baggerstadt Ferropolis) sowie die Inszenierung eines Medienereignisses (EXPO-Präsentati- onsjahr 2000). Insbesondere das Städteverbund-Planspiel Modell-Stadt-Ökologie zeigte demgegenüber deutlich, dass auch mit weitaus weniger Gestaltungselementen ein Ausnahmezustand hergestellt werden kann und positive regionale Entwicklungsfortschritte zu erzielen sind.

Aus der bereits umrissenen Kritik am EXPO-Management lässt sich ableiten, dass es schließlich auch Hinweise auf dysfunktionale, den Projekterfolg gefährdende Faktoren gab. Probleme können dadurch entstehen, dass zu stark „von oben“ und auf der Basis unreflektiert importierter Patentrezepte agiert wird. Die verschiedentlich kritisierte Nähe der EXPO-Korrespon- denzregion zur IBA Emscher Park ergab sich allein schon dadurch, dass der IBA-Geschäftsführer Karl Ganser maßgeblich an der Entwicklung des EXPO- Konzepts mitgewirkt hat und der stellvertretende IBA- Geschäftsführer Gerhard Seitmann zum Geschäftsführer der EXPO-Gesellschaft berufen wurde. Nicht zuletzt besteht die Gefahr, den unter Ausnahmebedingungen ausgelösten regionalen Entwicklungsimpuls als „Selbstläufer“ zu betrachten und zu spät über seine Fortsetzung unter Normalbedingungen nachzudenken.

Neue Gestaltungsmöglichkeiten entdecken und nutzen

Der Projekttyp der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte lässt sich in sinn- und wirkungsvoller Weise auf die betrachteten Problemregionen zuschneiden und ist auf Grund des günstigeren Verhältnisses von Vor- und Nachteilen der Projektdurchführung tatsächlich eher als die traditionellen Großprojekte in der Lage, zu einer nachhaltigen Regionalentwicklung beizutragen. Das gelingt zum Teil allerdings nur dadurch, dass bestimmte Konfliktthemen beim umweit- und kooperationsorientierten Vorgehen der regionalen Akteure ausgeklammert und auf andere regionale Entwicklungsansätze verlagert werden.

Die insgesamt positiven Wirkungen, die mit dem Einsatz der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte in altindustrialisierten, klein- und mittelstädtisch geprägten Problemregionen Ostdeutschlands verbunden sind, legen die Empfehlung nahe, diesen regionalen Entwicklungsansatz weiterzuentwickeln und mehr als bisher bewusst als regionale Entwicklungsstrategie einzusetzen. Die für den Projekterfolg entscheidende Handlungsanweisung kann dabei unter den gegebenen regionsspezifischen Rahmenbedingungen nur lauten, als Motor für die intendierte Entwicklung einen temporär bestehenden Ausnahmezustand herzustellen. Damit ist einerseits eine klare Aktionsrichtung vorgegeben. Andererseits gibt es aber für die Gestaltung des Ausnahmezustands kaum feste Regeln und schon gar kein übergreifendes Patentrezept.

Es sind vielmehr überraschend viele alternative Faktoren und Faktorenkombinationen denkbar, einen Ausnahmezustand sinn- und wirkungsvoll zu gestalten. Diese Alternativen lassen sich der bisherigen wissenschaftlichen Diskussion um Großprojekte bestenfalls bedingt entnehmen. Selbst der „Tausend-Blumen“-An- satz der IBA Emscher Park lieferte keine allgemeingültigen Lösungswege. Dementsprechend erhöhen sich die Anforderungen an die beteiligten regionalen Akteure und die sie unterstützenden politisch-administrativen Ebenen. Sie sind aufgefordert, unter Berücksichtigung der endogenen Potenziale, die in den betreffenden Regionen vorhanden sind, die benötigten Ideen und Visionen für die Herstellung des Ausnahmezustands zu entwickeln und umzusetzen. Fünf grundlegende Orientierungshilfen für das Beschreiten dieses Wegs lassen sich aus den bisherigen Ausführungen ab- leiten:

Die Herstellung des Ausnahmezustands und seine öffentliche Unterstützung mit finanziellen und personellen Ressourcen gehören im Fall des betrachteten Raumtyps der altindustrialisierten, klein- und mittelstädtisch geprägten Problemregionen Ostdeutschlands generell zusammen. Beide Maßnahmen sind nur dann als sinn- und wirkungsvoll zu bewerten, wenn durch sie positive regionale Entwicklungsfortschritte erzielt werden, die sich unter Normalbedingungen nicht eingestellt hätten und nach Wegfall der Ausnahmebedingungen dauerhaft wirksam bleiben.

Der inszenierte Ausnahmezustand ist auf die regionsspezifischen Qualitäten und Defizite zuzuschneiden. Bei der Auswahl und Kombination der einzelnen Gestaltungselemente gelten die Prinzipien der Offenheit und Flexibilität. Dysfunktionale Resultate sind zu erwarten, wenn zu stark „von oben“ und auf der Basis unreflektiert importierter Patentrezepte agiert wird, so dass Initiativen „von unten“ und regionsspezifisch zugeschnittene Konzepte nicht wirksam werden. Im Fall der Übernahme regionsfremder Konzeptideen sind insbesondere die Unterschiede zu beachten, die zwischen ost- und westdeutschen Regionen, zwischen klein-, mittel- und großstädtisch geprägten Regionen sowie zwischen Regionen mit Schrumpfungs-, Stagnations- und Wachstumstendenzen bestehen.

Bei der auf vielen alternativen Wegen möglichen Gestaltung des Ausnahmezustands ist insbesondere darauf zu achten, dass die Umwelt- und Kooperationsorientierung als „Markenzeichen“ des betrachteten Projekttyps der großen umweltorientierten Kooperationsprojekte abgesichert und gefördert wird. Damit sollen Zielsetzungen aufgewertet werden, die bei den traditionellen Großprojekten im Bereich der Industrie- ansiedlung, der Verkehrsinfrastruktur und des Städtebaus eindeutig in den Hintergrund treten.

Die unter den Bedingungen des Ausnahmezustands induzierten Entwicklungen haben keinen Selbstläuferstatus. Es ist vielmehr frühzeitig zu klären, welche Möglichkeiten ihrer Fortsetzung unter den vorauszudenkenden Bedingungen des Normalzustands bestehen, und auf dieser Basis mit dem Prozess der Etablierung tragfähiger Folgestrukturen zu beginnen.

Auch für die Gestaltung der Folgestrukturen gibt es keine Patentrezepte. Hilfreiche Elemente, die genutzt, aufgebaut bzw. weiterentwickelt werden können, sind neben einem professionellen Regionalmanagement insbesondere die regionalen Kooperationsbeziehungen und Netzwerke sowie die regionalen Konzepte und Pläne. Gelingt hier eine sinn- und wirkungsvolle Kombination, so eröffnen sich auf der Basis der positiven Impulse des inszenierten Ausnahmezustands Wege für eine umfassende regionale Entwicklungsplanung und die Entwicklung handlungsfähiger regionaler Strukturen mit langfristiger Perspektive.

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