1. bookVolume 60 (2002): Issue 3-4 (May 2002)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Sustainability in German Town and Country Planning Law

Published Online: 31 May 2002
Volume & Issue: Volume 60 (2002) - Issue 3-4 (May 2002)
Page range: 232 - 238
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

In 1998 the concept of sustainable development has become part of the federal town and country planning law. Beginning with a brief sketch of the sustainability concept, the article then examines which elements have been transferred into the legal text. Additionally their legal impact and the important role of regional planning are analysed.

Einleitung

Seit 1998 gilt die in § 1 Abs. 2 S. 1 ROG niedergelegte Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung nicht nur für das Raumordnungsrecht, sondern - so zumindest die herrschende Meinung - gemäß § 1 Abs. 5 S. 1 BauGB auch für das Bauplanungsrecht.

Kuschnerus, ZfBR 2000, 15, 19;Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Aufl. 1999; § 1, Rdz. 45;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Loseblattsammlung Stand 7/2001, § 1 ROG, Rdz. 93;Brohm, Öffentliches Baurecht, 2. Aufl, 1999, S. 228;Schink, DVBl 2000, 221;Mitschang, DÖV 2000, 14, 16;Menzel, ZRP 2001, 221, 227;Krautzberger/Stemmler, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, in: Erbguth u.a. (Hrsg.), Planung (FS Hoppe), 2000, S. 317, 322;Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121, 124; A.A. für § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB nur nachdrückliche Verfolgung der städtebaulichen ZielsetzungenSchlichter/Stich, BauGB 1998, 1998, § 1, Rdz. 6

Der folgende Beitrag widmet sich der Frage, welche rechtliche Bedeutung der neuen Leitvorstellung zukommt. Nach einer Skizze dessen, was generell unter dem Konzept des „sustainable development“ verstanden wird (II.), soll das Raumordnungsrecht daraufhin durchgemustert werden, welche Aussagen der zukunftsfähigen bzw. nachhaltigen Entwicklung sich dort wiederfinden (III.). Anschließend geht es um die Steuerungswirkung der neuen Leitvorstellung sowie die Möglichkeiten der Regionalplanung, eine zukunftsfähige Entwicklung zu befördern (IV.).

Der Inhalt des Sustainability-Konzepts

Der Bericht der Brundtland-Kommission

WCED, Our Common Future, 1987

löste 1987 die Initialziindung für eine weltweite Debatte um den Begriff des „sustainable development“ aus. Nach Auffassung der Kommission stehen Umweltfragen in untrennbarem Zusammenhang mit Entwicklungsproblemen.

WCED, (Fn. 2), S. 4, 37 u. 40;Brundtland, Preface, (Fn. 2), S. XI;Bartholomäi, Sustainable Development und Völkerrecht, 1997, S. 50;UBA, Nachhaltiges Deutschland, 1997, S. 2;Nuscheler, Entwicklungspolitik, 4. Aufl. 1996, S. 247;Loske u.a., Zukunftsfähiges Deutschland, 1996, S. 24.

Dies erscheint plausibel, wenn man bedenkt, dass Armut und Bevölkerungswachstum im Süden zu wachsender Umweltzerstörung führen und die globalen Umweltprobleme wie den Artenverlust, den Treibhauseffekt oder die Wüstenbildung verstärken. Die sich abzeichnenden Gefahren für das Ökosystem Erde als Ganzes lassen es im gemeinsamen Überlebensinteresse

v. Hippel, Rechtspolitik, 1992, S. 374, 381 u. 395;Panjabi, The Earth Summit, 1997, S. 178 u. 267;Nuscheler, (Fn. 3), S. 262 u. 519;Kennedy, In Vorbereitung auf das 21. Jhdt., 1993, S. 130

geboten erscheinen, die Umweltzerstörung, die in großem Umfang in den Ländern des Südens stattfindet

v. Weizsäcker, Erdpolitik, 4. Aufl. 1994, S. 113 f.

, durch gemeinsame Anstrengungen von Nord und Süd aufzuhalten.

Der Bericht der Brundtland-Kommission wurde als Resolution einstimmig von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen

Bartholomäi, (Fn. 3), S. 58;Beyerlin, The Concept of Sustainable Development, in: Wolfrum (Hrsg.), Enforcing Environmental Standards, 1996, S. 95, 100

und bildete die Grundlage für die Beratungen der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, die im Juni 1992 in Rio de Janeiro stattfand. In den Dokumenten von Rio, insbesondere der Rio-Deklaration

Deutsche Übersetzung in: BMU, (Hrsg.), Umweltpolitik – Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, Dokumente, S. 44 ff.

und der Agenda 21

Deutsche Übersetzung in: BMU, (Hrsg.), Umweltpolitik – Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Juni 1992 in Rio de Janeiro, Dokumente, Agenda 21

finden sich zahlreiche Erkenntnisse und Forderungen des Berichts wieder.

Schröder, AVR 34 (1996), 251, 254;Guruswamy/Hendricks, International Environmental Law, 1997, S. 11;Lendi, GAIA 1999, 288

Die Autoren des Brundtland-Berichts streben eine Weltentwicklung an, die eine Balance zwischen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Zielen hält. Mit ihren eigenen Worten: ” What is required is a new approach in which all nations aim at a type of development that integrates production with resource Conservation and enhancement, and that links both to the Provision for all of an adequate livelihood base and equitable access to resources.“

WCED, (Fn. 2), S. 39 f.

Um die Integration dieser drei Ziele zu verdeutlichen, wird in der Literatur häufig das folgende Dreieck gewählt

Huber, Nachhaltige Entwicklung, 1995, S. 43;van Dieren, Mit der Natur rechnen, 1995, S. 120;Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt”, Die Industriegesellschaft gestalten, 1994, S. 54;Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121, 126;Radke, Nachhaltige Entwicklung, 1999, S. 281;Menzel, ZRP 2001, 221, 223;Kistenmacher/Mangels, RuR 2000, 89, 91

, in dessen Zentrum die zukunftsfähige Entwicklung anzusiedeln ist.

Ökologische Ziele

Diese Darstellung zeigt, dass mit einer einseitige Vereinnahmung für ökologische oder auch soziale Aspekte der Sinn einer zukunftsfahigen Entwicklung verfehlt wird.

Frenz, Sustainable Development durch Raumplanung, 2000, S. 7;Lendi, GAIA 1999, 288

Ihr Ideal ist vielmehr die Erarbeitung einer dreidimensionalen Perspektive, in der allen Dimensionen gleiches Gewicht zukornmt.

Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt-Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung”, 1998, BT-Drucks 13/11200, S. 18, 28 u. 37;Leidig, UPR 2000, 371, 374

Einigkeit besteht ferner darüber, dass zukunftsfähige Entwicklung keinen festen Endzustand kennt.

Spars, ZAU 1999, 225, 226;ARL, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000, S. 5

Es geht vielmehr darum, einen umfassenden Prozess des technischen, wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Wandels einzuleiten

WCED, (Fn. 2), S. 9 u. 46;Simonis, APuZg 1991, B 10, S. 3;Huber, (Fn. 11), S. 14, 60 u. 66;Bartholomäi, (Fn. 3), S. 144;van Dieren, (Fn. 11), S. 105 u. 118;Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt”, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 487;Kreibich, Nachhaltige Entwicklung, 1996, S. 190;Loske u.a., (Fn. 3), S. 26;Spars, ZAU 1999, 225, 226;UBA, (Fn. 3), S. 5 u. 25

, der neben dem gleichrangigen Ausgleich der drei Dimensionen der Zukunftsfähigkeit auch für intragenerationelle und intergenerationelle Gerechtigkeit sorgen soll.

Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt – Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung”, BT-Drucks. 13/11200, S. 24;Brenck, ZfU 1992, 379, 382 f.;Leidig, UPR 2000, 371, 374

Die Veränderungen, die dieser Prozess auslösen kann, werden als gravierend eingeschätzt.

Kirchgässner, ZFU 1997, 1;Majer, Wirtschaftswachstum und nachhaltige Entwicklung, 3. Aufl. 1998 S. 224;ARL, (Fn. 14 Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 5.18Radke, (Fn. 11 Nachhaltige Entwicklung, 1999, S. 281;Menzel, ZRP 2001, 221, 223;Kistenmacher/Mangels, RuR 2000, 89, 91), S. 20;Belz u.a., RuR 1998, 111;Pflüger, ZfU 1999, 135, 151;Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt – Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung”, BT-Drucks. 13/11200, S. 16;Krautzberger/Stemmler, (Fn. 1 Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, in: Erbguth u.a. (Hrsg.), Planung (FS Hoppe), 2000), S. 317, 318;Wink, ZAU 1996, 445, 449;Streinz, Verwaltung 1998, 449, 455; 81;SRU, Umweltgutachten 2000, Tz. 1151

Die Literatur zur zukunftsfähigen Entwicklung stimmt schließlich darin iiberein, dass es keine einheitliche, allgemein akzeptierte Definition des Konzepts gibt.

Radke, (Fn. 11 Nachhaltige Entwicklung, 1999, S. 281;Menzel, ZRP 2001, 221, 223;Kistenmacher/Mangels, RuR 2000, 89, 91), S. 20; Belz u.a., RuR 1998, 111; Pflüger, ZfU 1999, 135, 151;Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt – Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung”, BT-Drucks. 13/11200, S. 16;Krautzberger/Stemmler, (Fn. 1 Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, in: Erbguth u.a. (Hrsg.), Planung (FS Hoppe), 2000), S. 317, 318; Wink, ZAU 1996, 445, 449; Streinz, Verwaltung 1998, 449, 455; 81;SRU, Umweltgutachten 2000, Tz. 1151

Vielmehr lassen sich über siebzig verschiedene Definitionsversuche zusamrnentragen.

Spars, ZAU 1999, 225;Kreibich, (Fn. 15), S. 40

Ob die Suche nach eine abstrakten Definition Früchte tragen kann, erscheint fraglich. Abgesehen vom Prozesscharakter des Konzepts steht dem Erfolg dieser Suche entgegen, dass die notwendigen Wertentscheidungen auf dem Weg zu einer zukunftsfähigen Entwicklung in Abhӓngigkeit von den Problemen und Prioritӓten der verschiedenennen Länder und Regionen der Erde variieren.

SRU, Umweltgutachten 2000, Tz. 1151;Lambrecht/Thierstein, RuR 1998, 101, 109;Kistenmacher/Mangels, RuR 2000, 89, 91;Radke, (Fn. 11), S. 280

Die zukunftsfähige Entwicklung eines afrikanischen Agrarlandes hängt von ganz anderen Faktoren und politischen Entscheidungen ab als die eines westeuropäischen Industrielandes. Das Bemühen um eine wissenschaftlich fundierte Definition des „sustainable development“ erscheint auch deshalb wenig aussichtsreich, weil das Konzept von Anfang an nicht mit dem Anspruch einer wissenschaftlichen Theorie, sondern dem einer normative Ideensammlung

Frenz/Unnerstall, Nachhaltige Entwicklung im Europarecht, 1999, S. 181;Loske u.a., (Fn. 3), S. 24;Frenz, (Fn. 12) S. 41;Lambrecht/ Thierstein, RuR 1998, 101, 105 u. 109;Menzel, ZRP 2001, 221, 223 f.

angetreten ist.

Konsens besteht immerhin darüber, dass beim Ausgleich ökonomischer und ökologischer Belange drei zentrale Managementregeln zu beachten sind. Sie lauten:

Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt”, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 45–53;Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt – Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung”, BT-Drucks. 13/11200, S. 25;Leidig, UPR 2000, 371, 374;UBA, (Fn. 3) S. 12;WCED, (Fn. 2), S. 45 f.;Loske u.a., (Fn. 3) S. 30 f.;Huber, (Fn. 11), S. 126;Harborth, Dauerhafte Entwicklung, 2. Aufl. 1993, S. 98 f.;Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121;Majer, (Fn. 17), S. 223;Radke, (Fn. 11), S. 15;Menzel, ZRP 2001, 221, 223;Tremmel/ Laukemann/Lux, ZRP 1999, 432, 434 verwenden die Grundregeln als Elemente eines Verfassungsreformvorschlages.

Erneuerbare natürliche Ressourcen dürfen nicht über die Regenerationsrate hinaus genutzt werden.

Nicht erneuerbare Ressourcen sind sparsam zu nutzen und soweit wie möglich durch erneuerbare Ressourcen zu ersetzen.

Schadstoffe dürfen nur in einem solchen Umfang freigesetzt werden, den die Umwelt verkraftet.

Die genannten Regeln ziehen dem Subsystem der menschlichen Ökonomie ökologisch motivierte Grenzen, ohne die wirtschaftlichen Interessen völlig aus dem Blick zu verlieren.

Da schon die ökonomische Rationalität die Forderung kennt, nicht auf Kosten des Kapitalbestandes zu leben, werden die zwei Input-Regeln sowohl wirtschaftlichen als auch ökologischen Interessen gerecht.

Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt”, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 42 f.

Der Input des ökonomischen Systems darf zum einen nicht durch Raubbau an erneuerbaren natürlichen Ressourcen wie Fischbeständen, Wäldern oder Böden gewonnen werden. Im angloamerikanischen Sprachraum ist die Rede von „sustainable yield”, was mit zukunftsfähigem Ertrag übersetzt werden kann

Harborth, (Fn. 22), S. 95

, womit ein Gleichgewicht zwischen Inanspruchnahme und Regeneration erneuerbarer Naturgüter angesteuert wird. Zum anderen sollte man nicht mit Pfunden wuchern, die man bald nicht mehr hat. Um die also notwendige Einsparung

Hierzu die Berechnungen vonBinswanger, SZ Nr.62 v. 15.03.2000, S. 28

und Substitution von Erdöl, Steinkohle und anderen Bodenschätzen, die in absehbarer Zeit erschöpft sein werden, zu beschleunigen, wird ergänzend vorgeschlagen, dass ein Teil der Gewinne aus der Nutzung nicht erneuerbarer Ressourcen für die Substitutions- und Effizienzforschung einzusetzen sei.

Harborth, (Fn. 22), S. 99;v. Dieren, (Fn. 11), S. 121 u. 126

Die Output-Regel soll Überlastungen des Ökosystems durch Abfälle, Abgase oder Abwässer verhindern.

SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 136

Auch hier lässt sich eine Brücke zur ökonomischen Rationalität schlagen, wenn berücksichtigt wird, dass der plötzliche Zusammenbruch eines Ökosystems hohe Folge- und Reparaturkosten nach sich ziehen kann, wenn er nicht gar irreversibel ist.

von Weizsäcker/Lovins/Lovins, Faktor vier, 1995, S. 261 f.;Frenz/Unnerstall, (Fn. 21), S. 85

Im Kern lässt sich das Sustainability-Konzept also auf den Integrationsgedanken, die inter- und intragenerationelle Gerechtigkeit sowie die genannten Managementregeln vereinfachen. Welche dieser Aussagen greift das Raumordnungsgesetz auf?

Elemente einer zukunftsfähigen Entwicklung im Raumordnungsgesetz

Der in § 1 Abs. 2 S. 1 ROG niedergelegte Integrationsgedanke wird in §§ 2 Abs. 1 S. 1, 7 Abs. 1 S. 1 u. 18 Abs. 1 S. 1 ROG aufgegriffen und für die Landesraumplanung sowie die raumordnerischen Leitbilder des Bundes verbindlich gemacht.

Beschränkt auf den Raum der Bundesrepublik lässt sich das Anliegen, intragenerationelle Gerechtigkeit walten zu lassen, in dem Bemühen um gleichwertige Lebensverhältnisse (§ 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 6 ROG) und in der Förderung strukturschwacher Gebiete (§ 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 7, § 2 Abs. 2 Nr. 7 ROG) wiederfinden. Intergenerationelle Gerechtigkeit wird ebenfalls bedacht, da § 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 ROG die Verantwortung gegenüber künftigen Generationen erwähnt.

Die Managementregeln der zukunftsfähigen Entwicklung lassen sich im Raumordnungsrecht allerdings nur in Ansätzen nachweisen. In § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG heißt es, dass Naturgüter, insbesondere Wasser und Boden, sparsam und schonend zu nutzen sind; nach § 2 Abs. 2 Nr. 5 sind Umweltbelastungen in verdichteten Räumen abzubauen.

Die Vorstellung, mit den soeben dargestellten Regelungen habe der Gesetzgeber das Raumordnungsrecht auf die Umsetzung des Konzepts der zukunftsfähigen Entwicklung ausrichten wollen, ist allerdings ersten Zweifeln ausgesetzt, wenn man berücksichtigt, dass viele der genannten Bestimmungen bereits im alten Raumordnungsgesetz zu finden waren, also lange bevor das Sustainability-Konzept aus der Taufe gehoben wurde. Dies gilt im Einzelnen für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse, die Förderung strukturschwacher Gebiete, die sparsame Nutzung der Naturgüter und die Minimierung von Umweltbelastungen in verdichteten Räumen.

Vgl. §§ 1 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2, 2 Abs. 1 Nr. 3, 4, 5 u. 6 ROG a.F.

Das Reformgesetz 1998 hat folglich nur den Integrationsgedanken der Leitvorstellung und die Berücksichtigung künftiger Generationen neu aufgenommen.

Zu fragen bleibt, welche rechtliche Bedeutung den genannten Vorschriften zukommt.

Steuerungswirkung der Aussagen zur zukunftsfähigen Entwicklung im Raumordnungsgesetz

Zunächst sollen in diesem Abschnitt die unterschiedlichen Auffassungen zur rechtlichen Bedeutung der neuen Leitvorstellung erörtert werden (1.). Im zweiten Schritt geht es dann um die Rolle der Regionalplanung bei der Verwirklichung des Konzepts der zukunftsfähigen Entwicklung (2.).

Die neue Leitvorstellung

Skeptiker stellen sich auf den Standpunkt, die neue Leitvorstellung sei eher auf der Ebene der „Ethik der Raumordnung” anzusiedeln und enthalte keinen operablen Rechtsgedanken.

Bartlsperger, Aufgabe der Landesplanugn und Leitvorstellung eine nachhaltigen Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Zur Novellierung des Landespalnungsrechts aus Anlass des Raumordnungsgesetzes 1998, 2000, S. 1, 7 u. 14

Für diese These spricht, dass die Integration ökonomischer, ökologischer und sozialer Belange für Gesamtplanungen wie die Raumplanung stets eine zentrale Aufgabe sein muss.

Bückmann/Rogall, UPR 2001, 121, 124;Krautzberger/Stemmler, (Fn. 1), S. 317, 319

Dass bei der erforderlichen Abwägung keiner dieser Belange vergessen werden darf, ergibt sich bereits aus dem Postulat der Vollständigkeit des Abwägungsmaterials.

Etwas optimistischer klingt die Auffassung, die neue Leitvorstellung werde durch die Betonung der Gleichrangigkeit von ökonomischen, ökologischen und sozialen Aspekten die bislang faktisch zu beobachtende Ökonomielastigkeit

Behrens/Kaether, Aspekte der Steuerung nachhaltiger Raumentwicklung, in: Weiland, (Hrsg.), Raum- und Umweltplanung, FS Hübler 1999, S. 81, 86;ARL, (Fn. 14 Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 14 u. 192;Erbguth, NVwZ 2000, 28, 29;Belz u.a., RuR 1998, 111, 118

der Raumordnung beseitigen.

In diese RichtungMitschang, DÖV 2000, 14, 17 u. 20;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 11

Insbesondere verlange § 1 Abs. 2 S. 1 ROG - und hier wird der Rechtsgedanke des § 7 Abs. 2 S. 2 ROG verallgemeinert - eine planinterne Kompensation desjenigen Interesses, welches in einem bestimmten Teilraum habe zurücktreten müssen.

Am weitesten geht die Meinung Wilfried Erbguths zur rechtlichen Bedeutung der Leitvorstellung. Er misst ihr die Funktion einer „Wegwägsperre” zu, d.h. das nach allgemeinen Abwägungsgesichtspunkten mögliche gänzliche Zurücktreten eines der drei Belange sei ausgeschlossen.

Erbguth, NVwZ 2000, 28, 31

Für diese Auslegung lässt sich die Formulierung „in Einklang bringen” des § 1 Abs. 2 S. 1 ROG anführen, der eine gänzliche Nichtberücksichtigung eines der drei zentralen Belange widerspricht.

Erbguth, NVwZ 2000, 28, 31

Dagegen spricht zunächst, dass der Terminus „Leitvorstellung” zwar einen orientierenden und richtungsweisenden, aber keinen zwingender Charakter signalisiert. Aus der systematischen Betrachtung der einschlägigen Vorschriften als Teil des Abwägungsprogramms ergibt sich ferner, dass materielle Vorgaben für das Entscheidungsergebnis wie ein Fremdkörper wirken müssen.

Bartlsperger, (Fn. 30 Aufgabe der Landesplanugn und Leitvorstellung eine nachhaltigen Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Zur Novellierung des Landespalnungsrechts aus Anlass des Raumordnungsgesetzes 1998, 2000), S. 1, 20 f. u. 26

Die Weite der in § 1 Abs. 2 S. 2 Nr. 1-8 ROG niedergelegten Aspekte, die bei der Anwendung der Leitvorstellung ebenfalls zur Geltung kommen

Erbguth, NVwZ 2000, 28, 31;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 94

, steht einer inhaltlichen Determinierung im Wege. Generell-abstrakte Vorgaben können die faktischen Betroffenheiten einzelner Belange in einer konkrete Planungssituation nicht berücksichtigen. Die faktische Betroffenheit bestimmt indes über das jeweilige Gewicht eines Gesichtspunktes.

Kuschnerus, ZfBR 2000, 15, 18;Bartlsperger, (Fn. 30 Aufgabe der Landesplanugn und Leitvorstellung eine nachhaltigen Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Zur Novellierung des Landespalnungsrechts aus Anlass des Raumordnungsgesetzes 1998, 2000), S. 1, 20;Brohm, (Fn. 1 Öffentliches Baurecht, 2. Aufl, 1999), S. 230;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 93

Es sind Planungssituationen vorstellbar, in denen gewisse Belange, seien es die ökonomischen oder die ökologischen, vollkommen zurücktreten müssen.

Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 95

M.a.W. erscheint die Präjudizierung von Abwägungen wenig erfolgversprechend.

Festzuhalten bleibt, dass Erbguths Ansicht von der rechtlichen Bedeutung des § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG als so genannte Wegwägsperre, die verhindert, dass eine der drei Dimensionen der nachhaltigen Raumentwicklung völlig vernachlässigt wird, im Ergebnis nicht gefolgt werden kann.

So auchBartlsperger, (Fn. 30 Aufgabe der Landesplanugn und Leitvorstellung eine nachhaltigen Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Zur Novellierung des Landespalnungsrechts aus Anlass des Raumordnungsgesetzes 1998, 2000), S. 1, 16 f., 19 u. 24;Runkel, in: Bielenberg/ Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 93, der von der fortbestehenden Ergebnisoffenheit der Abwägung ausgeht.

Die rechtliche Relevanz des § 1 Abs. 2 Satz 1 ROG beschränkt sich vielmehr darauf, die vom Abwägungsgebot stets geforderte Berücksichtigung aller einschlägigen Gesichtspunkte

Kuschnerus, ZfBR 2000, 15, 20 u. 21;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/ Runkel, § 1 ROG, Rdz. 62

für die drei zentralen Dimensionen der Ökonomie, der Ökologie und des Sozialen noch einmal deutlich herauszustellen. Gestützt auf § 7 Abs. 2 Satz 2 ROG lässt sich überdies der Gedanke vertreten, dass die Leitvorstellung vom Gesamtplan eine Kompensation für denjenigen Belang einfordere, der in einem bestimmten Teilbereich weitgehend zurücktreten musste.

Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 69 u. 95 f.

Die Leitvorstellung wirkt allerdings nicht aus sich heraus, sondern bedarf der länder- und regionalspezifischen

Kistenmacher/Mangels, RuR 2000, 89, 91 u. 100;ARL, (Fn. 14 Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 193 f. am Beispiel der Rheinauen.

Konkretisierung in Zielen von Raumordnungsplänen sowie der anschließenden instrumentellen Umsetzung.

Belz u. a., RuR 1998, 111, 118;Bartlsperger, (Fn. 30 Aufgabe der Landesplanugn und Leitvorstellung eine nachhaltigen Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Zur Novellierung des Landespalnungsrechts aus Anlass des Raumordnungsgesetzes 1998, 2000), S. 1, 7;Frenz, (Fn. 12 Sustainable Development durch Raumplanung, 2000), S. 109 u. 141;Kistenmacher/Mangels, RuR 2000, 89, 100 am Beispiel eines regionalen Zukunftsfähigkeitsprojektes.

Dies folgt bereits aus dem übergeordneten Charakter der Raumplanung: Sie darf nicht unmittelbar auf die Nutzung von Grund und Boden durchschlagen.

Runkel, UPR 1997, 1, 3;Erbguth, NVwZ 2000, 28, 29

Die Bedeutung der Regionalplanung

Raumplaner betrachten die Region als ideale Umsetzungsebene für Zukunftsfähigkeitskonzepte.

Adam, RuR 1997, 137;Spehl, Nachhaltige Entwicklung als Herausforderung für Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Nachhaltige Raumentwicklung 1998, S. 19, 23 ff.;Belz u.a., RuR 1998, 111, 123;SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 35;Diller, RuR 1996, 228, 232;Fürst, Globalisierung und europäische Integration versus nachhaltige Entwicklung, in: Weiland, (Hrsg.), Raum- und Umweltplanung, FS Hübler 1999, S. 13, 24;Erbguth, DÖV 1998, 673, 674;Lambrecht/Thierstein, RuR 1998, 101, 109;Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt” Ziele und Rahmenbedingungen einer nachhaltig zukunftsfverträglichen Entwicklung, BT-Drucks. 13/11200, S. 33;ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 7 u. 184; skeptischerBehrens/Kaether, (Fn. 31, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, in: Erbguth u.a. (Hrsg.), Planung (FS Hoppe) 2000), S. 81, 108 ff. u. 113

Zur Begründung wird darauf hingewiesen, dass die Region sich sowohl wirtschaftlich als auch ökologisch häufig als geschlossene Einheit darstelle und dies z.B. ein regionales Stoffstrommanagement ermögliche.

Diller, RuR 1996, 228, 232;Hesse, RuR 1996, 103, 112;Graehl/Fichtner/Rentz, RuR 2001, 29, 30 u. 32

Zudem biete die überschaubare regionale Ebene dem Bürger mehr Identifikationsmöglichkeiten als die Ebene der Landesplanung.

Belz u.a., RuR 1998, 111, 123;Gustedt/Kanning, RuR 1998, 167, 174;Spehl, (Fn. 46, Nachhaltige Entwicklung als Herausforderung für Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Nachhaltige Raumentwicklung 1998), S. 19, 23

Wichtige Aspekte einer zukunftsfähigen Entwicklung, wie etwa die Verkehrs- und Siedlungsplanung, ließen sich schließlich auf Gemeindeebene nicht sinnvoll bearbeiten.

ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 184 f.

Die Richtigkeit dieser These unterstellend, soll im Folgenden untersucht werden, welche Bedeutung der Region im neuen Raumordnungsrecht zugemessen wird. Anders als sein Vorgänger sieht das neue Raumordnungsgesetz in § 9 ROG eine eigenständige Vorschrift für Regionalpläne vor. Erstmals spricht das Gesetz ferner eine Verpflichtung zur Aufstellung von Regionalplänen aus, soweit ein Bundesland Verflechtungbereiche mehrerer Zentraler Orte oberster Stufe - also mehr als ein Oberzentrum

von der Heide, in: Cholewa u.a., ROG, Einl. II, Rdz. 174;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, J 630, 5.1

- aufweist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 ROG), was bei den Flächenstaaten regelmäßig der Fall ist.

Steiner, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, in: Steiner, (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1999, S. 753;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 36

Neu ist ebenfalls die in § 9 Abs. 6 ROG vorgesehene Möglichkeit, Regionalplan und Flächennutzungspläne zu einem regionalen Flächennutzungsplan zu verbinden. Zusammen mit den in § 7 Abs. 2 S. 2 ROG vorgesehenen Kompensationsmöglichkeiten lässt sich dies als eine Erweiterung der Handlungsspielräume der Regionalplanung in Hinsicht auf eine zukunftsfähige Entwicklung bewerten.

ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 16 u. 203 ff.;Krautzberger/Stemmler, (Fn. 1 Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, in: Erbguth u.a. (Hrsg.), Planung (FS Hoppe), 2000) S. 317, 323

Denn die Normen erlauben eine Sicherung des ökologischen Potenzials einer Region durch vorausschauende Reservierung von Ausgleichsflächen.

ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 204 f.;Frenz, (Fn. 12, Sustainable Development durch Raumplanung, 2000), S. 163

Schließlich werden die in der Planungspraxis bereits akzeptierten regionalen Entwicklungskonzepte

Fürst, (Fn. 46, Globalisierung und europäische Integration versus nachhaltige Entwicklung, im: Weiland, (Hrsg.), Raum- und Umweltplanung, FS Hübler 1999), S. 13, 26;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, § 1 ROG, Rdz. 70

auch gesetzlich als Mittel der Verwirklichung von Raumordnungsplänen anerkannt (§13 Satz 3 ROG).

Obwohl die aufgeführten Regelungen den Regionalplan als potenziellen Motor einer zukunftsfähigen Entwicklung aufwerten

Busse, BayVBI 1998, 293, 295;von der Heide, in: Cholewa u.a., ROG, Einl. V, Rdz. 37a u. 54;Krautzberger/Stemmler, (Fn. 1, Zum Rechtsbegriff der nachhaltigen räumlichen Entwicklung, in: Erbguth u.a. (Hrsg.), Planung (FS Hoppe), 2000 S. 317, 323;Dolderer, NVwZ 1998, 345

, bleiben doch einige Hürden auf dem Weg zu einer zukunftsfähigen Regionalplanung zu überwinden.

ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung 2000), S. 203

Bemängelt wird z.B:, dass der Beschluss über einen Regionalplan eine bestimmte zeitliche Abwägungssituation perpetuiere, was dem Prozesscharakter des Sustainability-Konzepts widerspreche.

ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 204

Ferner wird konstatiert, dass die Regionalplanung bislang de facto - wohl auch wegen ihrer geringen Finanzmittel

Fürst, (Fn. 46, Globalisierung und europäische Integration versus nachhaltige Entwicklung, im: Weiland, (Hrsg.), Raum- und Umweltplanung, FS Hübler 1999), S. 13, 23;Spehl, (Fn. 46, Nachhaltige Entwicklung als Herausforderung für Raumordnung, in: ARL, (Hrsg.), Nachhaltige Raumentwicklung 1998) S. 19, 29;Diller, RuR 1996, 228

- an vorhandenen Konzepten zukunftsfähiger Regionalentwicklung zwar beteiligt sei, aber keineswegs die Federführung übernehme.

Diller, RuR 1996, 228, 229;ARL, (Fn. 14, Nachhaltigkeitsprinzip in der Regionalplanung, 2000), S. 9

Zu fragen ist deshalb nach Erklärungen für die behauptete Schwäche der Regionalplanung.

Als Handicap einer zukunftsfähigen Regionalentwicklung wird sich die Tatsache erweisen, dass die geographische Region häufig keine Entsprechung auf der Verwaltungsebene hat.

SRU, Sondergutachten Konzepte einer dauerhaft-umweltgerechten Nutzung ländlicher Räume, 1996, Tz. 65

Dies gilt einmal in räumlicher Hinsicht, wie das Beispiel des Ruhrgebiets zeigt, welches nicht von einem, sondern von drei Regionalplänen verschiedener Regierungspräsidien betroffen ist

Battis, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 4. Aufl. 1999, S. 39

. Zum anderen fehlt der Regionalplanung im Gegensatz zur räumlichen Planung auf Landes- und Gemeindeebene regelmäßig eine demokratisch legitimierte Institution, die regionale Belange durchsetzen könnte.

Fürst, (Fn. 46, Globalisierung und europäische Integration versus nachhaltige Entwicklung, im: Weiland, (Hrsg.), Raum- und Umweltplanung, FS Hübler 1999), S. 19, 29

Regionalpläne müssen sich einerseits nach der übergeordneten Landesplanung richten, werden in ihren Möglichkeiten andererseits aber viel stärker als die Landesplanung von der kommunalen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG) begrenzt.

VGH Mannheim, Urt. v. 18.05.1999,-10 S 1443/97-, ZfBR 2000, 63, 65;Battis, (Fn. 61, Öffentliches Baurecht und Raumordnungsrecht, 4. Aufl. 1999), S. 27;Dolderer, NVwZ 1998, 345, 348 f.;Busse, BayVBl 1998, 293, 299;Brohm, Öffentliches Baurecht, S. 605 ff.;Steiner, (Fn. 51, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, in: Steiner, (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 1999) S. 768;Schroeder, UPR 2000, 52, 57 f.

Insbesondere die Kommunen setzen sich in der Planungspraxis häufig erfolgreich gegen regionalplanerische Festlegungen zur Wehr.

Mitschang, DÖV 2000, 14, 21

Schließlich ist es sowohl einzelnen Bürgern

BVerwG, Beschl. v. 30.08.1994,-4 NB 31.94-,Buchholz 406.11, S. 14, Nr. 77 zu § 1 BauGB;Brohm, (Fn. 1, Öffentliches Baurecht, 2. Aufl, 1999), S. 615; A.A. für Ziele der Raumordnung, die den Bürger belastenRunkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 4 ROG, Rdz. 455

, als auch den Trägern der Regionalplanung, wie etwa den Regionalverbänden

VG Stuttgart, Beschl. v. 30.03.1998,-11 K 7307/97-, DÖV 1998, 558 f.;VGH Mannheim, Beschl. v. 19.06.1998,-8 S 1093/98-, VBIBW 1998, 461 f.;Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 4 ROG, Rdz. 470 ff.

, im Konfliktfall von Regional- mit Gemeindeplanungen mangels Klagebefugnis verwehrt, regionalplanerische Belange vor Gericht geltend zu machen.

Schlussbetrachtung

Mit der neuen Leitvorstellung und der Aufwertung der Regionalplanung enthält das Raumordnungsrecht wichtige Ansätze zur Umsetzung des Konzepts der zukunftsfähigen Entwicklung. Andererseits werden die Managementregeln nicht rezipiert, und die Steuerungswirkung des Raumordnungsrechts als „Planung der Planung” darf nicht zu hoch veranschlagt werden. Ob die gesetzlich gewünschte nachhaltige Raumentwicklung die Planungspraxis erreicht

SkeptischBelz u.a., RuR 1998, 111, 118

, kann allerdings erst nach der Umsetzung der Bundesreform in die Landesplanungsgesetze

Gemäß § 22 ROG sollten die Länder bis zum 1.1.2002 die erforderlichen Landesgesetze erlassen haben.

und nach dem Erlass darauf aufbauender Raumordnungspläne abschließend beurteilt werden.

Ökologische Ziele
Ökologische Ziele
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