1. bookVolume 60 (2002): Issue 3-4 (May 2002)
Journal Details
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Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

EU-level Control of National Regional Development Aid

Published Online: 31 May 2002
Volume & Issue: Volume 60 (2002) - Issue 3-4 (May 2002)
Page range: 209 - 218
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eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
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6 times per year
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German, English
Abstract

Controls at EU level of the provision of regional development aid within Member States represent a key task of European integration. However, the goals pursued by the Commission in undertaking such controls relate to both economic competitiveness and to regional policy. Consequently, the Commission has to accept on regional-policy grounds that competitiveness within the European single market will be distorted as a result of commercially based investment grants, even though this disadvantage of regional aid could be avoided through the use of infrastructure grants. Moreover, EU controls of national development aid force regional policy at national level to adopt the model of European cohesion policy and thus enhance the position of the EU as the provider of its own grants to support regional policy.

Wettbewerbspolitik und Kontrolle von nationalen Regionalbeihilfen
Vertragliche Grundlagen

Die europäische Wettbewerbspolitik möchte den unverfälschten Wettbewerb (Art. 3g EGV 1997) sichern, urn über dessen Anreizstrukturen die Ressourcenallokation den technischen Fortschritt, den Verbraucherschutz und die ökonomische Anpassungsflexibilität im europäischen Binnenmarkt zu optimieren. Deshalb sind Beihilfen grundsatzlich verboten. Diese liegen vor, wenn Unternehmen selektiv begiinstigt werden, der Gütermarktwettbewerb verzerrt und der Handel zwischen den Mitgliedstaaten verfälscht wird (Art. EGV 1997; EU-Kommission 2000b, S. 6 f.). Vom allgmeinen Beihilfenverbot existieren vielfältige Ausnahmen, die generell (Art. 87.2 EGV 1997) oder nur fallweise (Art. 87.3 EGV 1997) gelten. Sieht man von den durch die Teilung Deutschlands betroffenen Gebieten ab, sind Regionalbeihilfen der Mitgliedstaaten von der fallweisen Zustimmung der Kommission abhangig. Sie konnen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein, wenn sie „zur Forderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung aufiergewohnlich gering ist oder eine erhebliche Unterbeschaftigung herrscht“ (Art. 87.3a EGV 1997), gewährt werden. Außerhalb dieser so genannten 87.3a-Gebiete konnen Regionalbeihilfen mit Zustimmung der Kommission eingesetzt werden, wenn sie „der Entwicklung gewisser … Wirtschaftsgebiete“ „dienen und „ die Han- RuR 3-4/2002 delsbedingungen nicht in einer Weise uerdndern, dasssie den gemeinsamen Interessen zuiuiderlauft“ (87.3cGebiete).

In den 87.3a-Gebieten wird die Lebenshaltung entlang eines Einkommensindikators gemessen, der auch für die Interventionen des Europäischen Strukturfonds für Regionalentwicklung (EFRE) maßgeblich ist. Wird ein Schwellenwert von weniger als 75 % des EU-Durchschnitts (gemessen anhand des Pro-Kopf-Inlandsprodukts auf Basis von Kaufkraftstandards) nicht erreicht, können staatliche Beihilfen zulässig sein. In den 87.3c- Gebieten setzt der Einsatz von Regionalbeihilfen voraus, dass auf Basis nationaler Indikatoren Fördergebiete selektiert werden, die auf objektiv nachvollziehbaren sozioökonomischen Kriterien beruhen.

Kontrolle der Fördergebiete

1998 hat die EU-Kommission reformierte Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionalem Bezug verfasst, die 2000 in Kraft getreten sind (EU-Kommission 1998). Sie verfolgt damit vor allem vier Ziele. Neben einer generellen Kürzung der Fördersätze und einer Verringerung der Fördergebiete sollen die Regionalbeihilfen zweitens nur noch dann wettbewerbspolitisch zulässig sein, wenn sie sich vor allem auf die Kohäsionsländer und die am schwächsten entwickelten Regionen in der Europäischen Union konzentrieren. Zum Dritten möchte die Kommission Regionalbeihilfen insbesondere in den wirtschaftlich starken Mitgliedstaaten reduzieren. Und schließlich soll die Kohärenz zwischen nationaler Regionalpolitik und europäischer Regionalpolitik forciert werden.

In der EU dürfen maximal 42,7 % der EU-Bevölkerung in Fördergebieten leben. Dies entspricht einer Kürzung des früheren Plafonds um etwa 4 %. Es werden mithilfe des Einkommenskriteriums zunächst die 87.3a-Gebiete der Mitgliedstaaten ermittelt. Ein dann noch verbleibender Spielraum kann mit 87.3c-Gebieten aufgefüllt werden. Die Kommission besitzt bei der Genehmigung nationaler Fördergebiete allerdings einen erheblichen diskretionären Entscheidungsspielraum. So werden die nach Ausweisung von Strukturfondsfördergebieten noch verbleibenden nationalen Fördergebietsspielräume „…unter den verschiedenen Mitgliedstaaten entsprechend ihrer auf Ebene der Gemeinschaft bewerteten sozioökonomischen Lage der Gebiete innerhalb jedes Mitgliedstaates aufgeteilt“ (EU-Kommission 1998, S. 12). Die Leitlinien stellen dabei das Einkommens- (Bruttoinlandsprodukt pro Kopf auf Basis von Kaufkraftparitäten) und Beschäftigungskriterium in den Vordergrund (EU-Kommission 1998, S. 30). In einem ersten Schritt wird für alle Mitgliedstaaten ein einheitlicher Basisschwellenwert festgelegt. Ein Art. 87 Abs. 3c-Fördergebiet darf nicht mehr als 85 % des durchschnittlichen nationalen Bruttoinlandprodukts erreichen und muss die durchschnittliche Arbeitslosigkeit des Mitgliedstaates um 15 % übertreffen. In einem zweiten Schritt werden diese Basisschwellenwerte entsprechend der relativen Situation des Mitgliedstaates in Hinblick auf den Gemeinschaftsdurchschnitt modifiziert. Mitgliedstaaten, die in Relation zum Gemeinschaftsdurchschnitt einkommensstark sind und deren nationale Arbeitslosenquote unter dem Durchschnitt aller europäischen Mitgliedstaaten liegt, dürfen Art. 87 Abs.3c-Gebiete nur ausweisen, wenn beim regionalen Einkommen und der regionalen Unterbeschäftigung deutlich schlechtere Werte als die Basisschwellenwerte realisiert werden. Die „Schwellenwerte sind demnach umso selektiver, als der betreffende Mitgliedstaat hinsichtlich der Arbeitslosigkeit oder der Lebenshaltung günstigere Gesamtsituationen aufweist, und umgekehrt“ (EU-Kommission 1998, S. 30). Dies führt zu folgendem Verteilungsschlüssel, der den nationalen Schwellenwert (NS) bestimmt, damit eine Region als Fördergebiet ausgewiesen werden kann (EU-Kommission 1998, Anhang III, S. 30): NS=12BS+BS100EI$$NS = \frac{1}{2}\left({BS + \frac{{B{S^*}100}}{{EI}}} \right)$$ Hier wird der Basisschwellenwert (BS) auf einen Europäischen Index (El)bezogen. Dieser spiegelt die relative Position des Mitgliedstaates bei der Unterbeschäftigung und dem Einkommen wider. Liegt beispielsweise das Einkommen eines Mitgliedstaates 10 % über dem europäischen Durchschnitt, darf ein Gebiet nicht bereits dann gefördert werden, wenn es 85 % vom nationalen Durchschnittseinkommen (Basisschwellenwert) erzielt. Vielmehr dürfen nationale Fördergebiete erst ausgewiesen werden, wenn die Regionen nur rund 81 % des nationalen Durchschnitts beim Pro-Kopf- Bruttoinlandsprodukt erreichen.

Dies ergibt sich aus:

Analog wird beim Beschäftigungskriterium verfahren.

Kontrolle der Förderinstrumente

Die Kontrolle der nationalen Förderinstrumente geht auf die 1998 zuletzt überarbeiteten Leitlinien zurück (Kommission 1998). In nationalen Fördergebieten können Beihilfen in Form von Investitions- und Zinszuschüssen, Bürgschaften, öffentlichen Beteiligungen zu Vorzugsbedingungen, Steuererleichterungen usw. gewährt werden. Neu ist gegenüber den Leitlinien aus dem Jahre 1988, dass die Genehmigung von Beihilfen entlang der Betriebsgröße und regionalwirtschaftlicher Kriterien differenziert wird. So sehen die Leitlinien etwa vor, dass KMUs mit höheren Fordersätzen unterstützt werden können. Außerdem werden die Fördersätze so gestaffelt, dass die höchsten Zuschüsse in den einkommensschwächsten und wenig verdichteten peripheren Regionen der EU gezahlt werden. Folgende Übersicht fasst die nach diesen Kriterien differenzierten Höchstgrenzen für Nettosubventionsäquivalente zusammen:

Höchstbeihilfe

Große Unternehmen

KMU

Standardgebiete

Gebiete mit äußerster Randlage

Gebiete mit geringer Bevölkerungsdichte

Ausgenommen Verkehrssektor

NSÄ1

NSÄ

NSÄ

brutto

Artikel 87.3a-Gebiete

- Pro-Kopf-BIP < 60 % des EU-Durchschnitts

50%

65%

50%

+ 15%

- Pro-Kopf-BIP > 60 % des EU-Durchschnitts

40%

50%

40%

+ 15%

Artikel 87.3c-Gebiete

- Standardgebiete

20%

30%

30%

+ 10 %c

- Wohlhabende Gebietea

10%b

20%

20%

+ 10%

1 NSÄ: Nettosubventionsäquivalent

a Gebiete mit einer Arbeitslosigkeit unterhalb und einem Pro-Kopf-BIP oberhalb des EU-Durchschnitts

b 20 % für Artikel 87.3c-Gebiete, die an Artikel 87.3a-Gebiete grenzen

c Die Höchstgrenze der Beihilfenintensität für KMU in Artikel 87.3c-Gebieten beträgt 30 % NSÄ.

Quelle: Europäische Kommission 2000a, S. 16

Es sind sowohl Erstinvestitionen, wie etwa Anlageinvestitionen für die Errichtung und Erweiterung eines Betriebes, als auch Betriebsbeihilfen, die die laufenden Ausgaben des Unternehmens reduzieren, förderfähig. An die Vergabe von Betriebsbeihilfen werden strengere Kriterien angelegt. Sie sind wettbewerbspolitisch problematischer als Investitionsbeihilfen, da sie die Unternehmen von einem Teil der laufenden Kosten befreien und sich häufig an Grenzanbieter richten. Sie können nur degressiv gestaltet und zeitlich befristet gewährt werden und sind zudem nur in Art. 87.3a-Regionen zulässig, wenn diese einen nennenswerten Beitrag zur Regionalentwicklung leisten. Neben den Standardgebieten sind Beihilfen für zusätzliche Transportkosten in Gebieten äußerster Randlage und in Gebieten mit geringer Bevölkerungsdichte zulässig.

Multisektoraler Beihilferahmen

Parallel zu den Leitlinien stellte die Kommission 1998 einen multisektoralen Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben vor (EU-Kommission 1998c). Projekte, deren Gesamtkosten mindestens 50 Mio. betragen und deren kumulierte Förderungen mehr als 50 % der zulässigen Regionalförderhöchstgrenzen ausschöpfen, unterlagen besonderen Regeln. Dies galt auch für nationale Beihilfen, die pro Arbeitsplatz mehr als 40 000 € betrugen. Ausgangspunkt war folgende Begründung von Seiten der Kommission: „Für große Investitionsvorhaben werden oft alternative Standorte in verschiedenen Mitgliedstaaten erwogen, die sich u. U. mit großzügigen Subventionsversprechen gegenseitig überbieten. Subventionsspiralen dieser Art können den Wettbewerb im Binnenmarkt erheblich verzerren und begünstigen überdies eindeutig die reicheren Mitgliedstaaten und/oder Regionen, die mehr Mittel für Regionalbeihilfen zur Verfügung haben“ (EU-Kommission 1998c, S. 7). Darüber hinaus zielte der multisektorale Beihilferahmen darauf ab (EU-Kommission 1998c),

sektorspezifische Überkapazitäten im Zuge von Regionalbeihilfen zu vermeiden, weshalb etwa die Landwirtschaft, Fischerei, Eisen- und Stahlindustrie, Schiffbau, Textil- sowie Kfz-Industrie, Verkehr und Kohlewirtschaft zu den so genannten „sensiblen” Bereichen gehörten, die keine oder nur in beschränktem Umfang regionale Investitionsbeihilfen erhielten,

die regionalpolitische Wirkung der Beihilfe zu steigern, indem arbeitsintensive Produktion zu Lasten kapitalintensiver Herstellung mit höheren Fördersätzen unterstützt wurde.

Die zulässige maximale Förderintensität bei Großprojekten wurde vor diesem Hintergrund systematisch für Branchen mit Überkapazitäten und kapitalintensiver Produktion zum Teil drastisch gekürzt.

Mit dem 2002 novellierten multisektoralen Beihilferahmen ändert sich die skizzierte grundsätzliche Ausrichtung nicht (EU-Kommission 2002). Weiterhin sollen Beihilfen auf Sektoren mit strukturellen Problemen beschränkt und arbeitsintensive gegenüber kapitalintensiven Projekten „wohlwollender behandelt werden“ (EU-Kommission 2002, Tz. 18). Darüber hinaus bleibt die Förderung von Investitionsvorhaben wie etwa in der Stahlindustrie oder der Landwirtschaft verboten und für „sensible“ Branchen wie etwa die Textil- und Kfz-Industrie gelten weiterhin besondere Regeln. Bis Ende 2003 soll dem multisektoralen Beihilferahmen eine Liste mit Sektoren beigefügt werden, die strukturellen Problemen gegenüberstehen und für die deshalb besondere Regeln gelten.

Neu gegenüber dem 1998er Beihilferahmen ist, dass die Regeln für die Ermittlung der maximalen Beihilfesätze stark vereinfacht worden sind. Bei einem Investitionsvolumen bis zu 50 Mio. € wird der maximal zulässige Fördersatz nicht gekürzt. Beträgt das Investitionsvolumen mehr als 50 Mi« €, wird für den über 50 Mio. € liegenden Betrag noch die Hälfte des maximalen Fördersatzes gewährt, solange das Investitionsvolumen 100 Mio. € nicht überschreitet. Investitionsbeträge, die über 100 Mio. € hinausgehen, können nur noch 34 % des maximalen Fördersatzes erhalten. Bei einer Investition von 160 Mio. € in einer Region mit einem Beihilfehöchstsatz in Höhe von 25 % bedeutet dies, dass die Beihilfe auf maximal 23,85 Mio. € begrenzt ist.

0,25 (50 Mio. € +0,5* 50 Mio. € + 0,34* 60 Mio. €) = 23,85 Mio. €

Es kommt somit weiterhin zu deutlichen Beihilfesatzkürzungen, aber Überkapazitäten, Kapitalintensität und regionalwirtschaftliche Effekte der Beihilfe werden nicht mehr wie früher durch quantitative Gewichtungsfaktoren berücksichtigt, die die maximal zulässige Beihilfenquote herauf- oder herabsetzen. Zudem darf überhaupt keine Beihilfe gewährt werden, wenn

der Beihilfenempfänger bereits einen Marktanteil von 25 % besitzt oder diesen Grenzwert im Zuge der Investition erreichen wird,

der investitionsbedingte Kapazitätszuwachs die erwartete Nachfrage um 5 % übertrifft.

Die Beihilfeintensitäten für Großprojekte werden nicht nur gekürzt, sondern können auch um den Faktor 1,15 erhöht werden. Allerdings nur dann, wenn sie vom EFRE mit mindestens 10 % kofinanziert werden und sie in einem Art. 87 Abs. 3c-Gebiet platziert sind; in Art. 87 Abs. 3a-Gebieten muss der Kofinanzierungsanteil mindestens 25 % erreichen. In beiden Fällen darf die Beihilfesatzerhöhung allerdings nicht dazu führen, dass bei Investitionen von 100 Mio. € mehr als 75 % des ungekürzten maximalen Beihilfesatzes erreicht werden.

Kritische Würdigung
Beihilfenkontrolle: „Diener dreier Herrn“

Vor dem Hintergrund, dass der Schutz des Wettbewerbs auf dem europäischen Binnenmarkt ein gemeinschaftsweites öffentliches Gut ist, gehören die europäische Wettbewerbspolitik und mit ihr die Beihilfenkontrolle, die aus leicht nachvollziehbaren Gründen auf der Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erfüllt werden können, zu den supranationalen Aufgaben der Union. Die Kommission verfolgt dabei vor allem sowohl regional- als auch wettbewerbspolitische Ziele, und die durch Regionalbeihilfen ausgelösten Wettbewerbsverzerrungen auf dem Gemeinsamen Markt sollen nicht gänzlich vermieden, aber nach oben hin begrenzt werden. Die Kommission geht hier davon aus, dass mit dem Einsatz bestimmter regionalpolitischer Instrumente der Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verzerrt wird. Dieser Trade-off zwischen dem regionalpolitischen (R) und dem wettbewerbspolitischen Ziel (W) kann in der Abbildung 1 mit der fallend und beispielhaft konvex verlaufenden Kurve AC dargestellt werden.

Abbildung 1

Ziel- und Instrumentbeziehungen zwischen Wettbewerbsund Regionalpolitik

Indem folglich die Fördergebiete und der Einsatz wettbewerbsverzerrender regionalpolitischer Instrumente nur im begrenzten Umfang (R) zugelassen werden, soll ein Mindestmaß an Wettbewerb (W) gesichert werden. So heißt es auch in den Leitlinien: „Die Kommission vertritt die Auffassung, dass Regionalbeihilfen den ihnen zugewiesenen Zweck wirksam erfüllen können und deshalb die mit ihnen verbundenen Wettbewerbsverfälschungen rechtfertigen …” (EU-Kommission 1998, S. 9). Diese Position ist zunächst verständlich, als der Einsatz zahlreicher Instrumente der traditionellen Regionalpolitik letztlich immer Zielkonflikte mit dem Schutz des Gütermarktwettbewerbs auslöst. Insofern kann die Kommission nur schwer die Forderung erfüllen (Lammers 1992, S. 75), sich bei der Genehmigung von Beihilfen ausschließlich an Wettbewerbszielen zu orientieren. Allerdings ist zu fragen, ob es hierzu nicht Alternativen gibt, und zwar in Gestalt regionalpolitischer Instrumente, die im Hinblick auf das wettbewerbspolitische Anliegen entweder neutral oder weniger problematisch sind als etwa gewerbliche Investitionszuschüsse.

Zwar geht die Kommission davon aus, dass die meisten regionalpolitischen Instrumente in Konflikt mit den wettbewerbspolitischen Zielen stehen, aber bei bestimmten Maßnahmen harmonieren beide Zielsetzungen miteinander, wie dies beispielhaft durch die Gerade EF in Abbildung 1 dargestellt wird. So unterstützt die nach regionalwirtschaftlicher Problemlage (Entwicklungsrückstand, Lage, Dichte, siehe Übersicht 1) differenzierte Beschränkung der Beihilfeintensität einerseits das Wettbewerbs- und andererseits auch das regionale Ausgleichsanliegen.

Die Kommission orientiert sich in ihrer Beihilfenpolitik allerdings nicht allein an den Wettbewerbs- und regionalpolitischen Zielen, denn sie ist gegenüber dem Träger regionalpolitischer Aktivitäten nicht indifferent. Vielmehr nutzt sie ihre Beihilfenkontrolle, um die Position ihrer „eigenen“ Regionalpolitik in den Mitgliedstaaten zu verbessern. Sie möchte insbesondere die Regionalpolitik der Mitgliedstaaten im Interesse ihrer eigenen regionalpolitischen Vorstellungen und Programme harmonisieren und kontrollieren. Deshalb sind Beihilfen der europäischen Regionalpolitik per se zulässig, während die der Mitgliedstaaten kontrolliert werden. Folgerichtig ist die Kommission daran interessiert, dass die nationale Regionalpolitik nicht nur in den Ziel-1-, sondern auch in den Ziel-2-Gebieten möglichst deckungsgleich mit dem Ansatz ihres Regionalfonds ist, denn „die Festlegung der Fördergebiete der einzelnen Mitgliedstaaten mussin einem Rahmen stattfinden, der diesbezüglich ein gemeinschaftsweit kohärentes Vorgehen gewährleistet“ (EU-Kommission 1998, S. 13). Auf Grund der von der Kommission angesteuerten Kohärenz von Regional- und Wettbewerbspolitik steigen die Chancen zur Beihilfengenehmigung, wenn die nationale Förderpolitik dem Muster der europäischen Regionalpolitik folgt. Die Beihilfenkontrolle induziert somit eine Anpassung der nationalen Regionalpolitik an das europäische Fördermuster, und zwar sowohl hinsichtlich der Fördergebietskulisse als auch hinsichtlich der zum Einsatz kommenden Programme und Instrumente. Dies ist im Übrigen auch in den Mitgliedstaaten empirisch beobachtbar, da sich beispielsweise die nationale und europäische Fördergebietskulisse und die Förderstrategien von oben nach unten zunehmend angleichen. Eine Dezentralisierung und flexible Ausrichtung der nationalen Regionalpolitik auf Probleme in den Mitgliedstaaten wird somit immer mehr von diskretionären Entscheidungen der Kommission abhängig (Klemmer 1998, S. 505 ff.).

Kontrolle der Fördergebiete

Grundsätzlich ist eine Kontrolle des Ausweises nationaler Fördergebiete notwendig und sinnvoll, weil innerhalb deren Grenzen regelmäßig Instrumente zum Zuge kommen, die letztlich wettbewerbsverzerrend wirken (siehe Kap. 2.3). Es bestätigt sich bei der Fördergebietskontrolle allerdings auch, dass sie im Interesse der Europäischen Regionalpolitik instrumentalisiert wird, denn die Möglichkeiten, Ziel-2-Gebiete nach Kriterien der Mitgliedstaaten auszuweisen, schrumpfen tendenziell, und die Fördergebietskulisse in den Mitgliedstaaten passt sich zunehmend der Förderkarte an, die sich auf Grund des Einkommenskriteriums der EU ergibt. Zwar gehen die Leitlinien nicht davon aus, dass die europäischen Fördermuster eins zu eins übertragen werden müssen, aber die Kommission weist darauf hin, dass Kohärenz zwischen EU-Regionalpolitik und mitgliedstaatlicher Regionalpolitik von Seiten der Beihilfenkontrolle belohnt wird.

Die europäische Kontrolle der Fördergebiete beruht auf zwei Grundsätzen. Zum einen werden zunächst die nach europäischen Förderkriterien zulässigen Gebiete selektiert. Zum anderen werden die noch verbleibenden Möglichkeiten, nationale Fördergebiete auszuweisen, vor allem in relativ wirtschaftsstarken Mitgliedstaaten eingeschränkt. So hätte sich beispielsweise nach Berechnungen der Kommission für Deutschland ein Fördergebietsumfang von insgesamt etwa 41 % der gesamtdeutschen Bevölkerung auf der Basis des Einkommenskriteriums ergeben. Mit dem Hinweis auf das europäische Kohäsionsanliegen kürzte jedoch die Kommission die in Westdeutschland liegenden 87.3c- Gebiete, so dass nur knapp 35 % der Gesamtbevölkerung in Fördergebieten leben (Erlbacher, Lageard 2000, RZ 71; BMWi 2001, S. 17). Um den Gesamtplafonds einzuhalten, kommt es somit zu selektiven Kürzungen, die die einkommensstärkeren Mitgliedstaaten mehr einschränken als einkommensschwache.

Fördermaßnahmen im Rahmen der 87.3c-Gebiete werden nur unter sehr restriktiven Voraussetzungen gewährt, weil für die Kommission das Kohäsionsziel und der Einsatz zu Gunsten der entwicklungsschwächsten Mitgliedstaaten und Regionen ausschlaggebend sind. Die Kommission orientiert sich somit wie bereits vor 1988 (Gräber, Spehl 1992) bei ihrer Beurteilung von regionalen Disparitäten primär an den Abweichungen zwischen Region und europäischem Durchschnitt, während die nationale relative Disparität, d.h. der Abstand des nationalen Fördergebietes vom nationalen Durchschnitt, nachgeordnet ist. Dies ist zum einen wettbewerbspolitisch unbefriedigend, da der wettbewerbsverzerrende Effekt einer Beihilfe nicht davon abhängt, wie der Mitgliedstaat beim Einkommen und bei der Arbeitslosigkeit relativ zum EU-Durchschnitt positioniert ist. Zum anderen ist dies aus regionalpolitischer Sicht problematisch, weil eine solche ausgeprägt zentralistische Sicht auf regionale Disparitäten insofern unfair ist, als dieselben relativen Disparitäten in den Mitgliedstaaten unterschiedlich behandelt werden. Entwicklungsschwache Mitgliedstaaten können folglich auf nationale Disparitäten (gemessen am nationalen Durchschnitt) sensibler reagieren, obwohl der relative Abstand des Fördergebietes zum nationalen Durchschnitt bei Einkommen und Beschäftigung gleich groß ist.

Zusammenfassend zeigt sich, dass die (noch recht geringe) Kürzung der Fördergebiete wettbewerbspolitisch vorteilhaft ist, weil mit der Einschränkung die Zahl der begünstigten Unternehmen und Gütermärkte verringert wird und der Flächenanteil von Räumen, in denen regionalpolitische Förderinstrumente den Standortbewettbewerb beeinflussen, abnimmt. Die Verteilung des Förderplafonds und insbesondere auch die Kontrolle der nationalen Fördergebiete sind allerdings, abgesehen von der Deckelung, nicht wettbewerbspolitisch, sondern kohäsionspolitisch motiviert. Zum einen wird die Beihilfengenehmigung von regional- und sozioökonomischen Indikatoren abhängig gemacht. Zum anderen werden im Interesse des europäischen Kohäsionsanliegens die relativen Disparitäten in entwicklungsschwachen und -starken Mitgliedstaaten wettbewerbspolitisch unterschiedlich behandelt.

Kontrolle der Förderinstrumente
Gewerbliche Investitionszuschüssse

Soweit in einem ersten Schritt die über die betroffenen Teilmärkte hinausgehenden Effekte einer Investitionsbeihilfe vernachlässigt werden können, lassen sich deren Wirkungen partialanalytisch untersuchen. Ausgangspunkt sind Investitionszuschüsse zu Gunsten gewerblicher Investoren, die unter den verschiedenen regionalpolitischen Instrumenten in den meisten Mitgliedstaaten der EU eine dominierende Stellung einnehmen, um private gewerbliche Aktivitäten zu fördern. Diese senken die Kapitalnutzungskosten in den Fördergebieten (Franz, Schalk 1995, S. 276; Soltwedel u.a. 1988). So werden für Investoren Anreize gesetzt, ihren Investitionsstandort in die Fördergebiete zu verlagern. Gleichfalls wird die Investitionsbereitschaft von Unternehmen stimuliert, die bereits im Fördergebiet angesiedelt sind. Kommt es tatsächlich zu zusätzlichen Investitionen, nehmen ceteris paribus Kapazitäten in den Fördergebieten und die dort produzierten Gütermengen zu. Welche Rückwirkungen dies auf die Absatzmärkte der geförderten Unternehmen und den Preiswettbewerb hat, hängt maßgeblich davon ab, wie groß der produktionsstimulierende Effekt der Beihilfe ausfällt:

Bei relativ geringen Marktanteilen und mengenanpassendem Verhalten der subventionierten Unternehmen geht mit der beihilfebedingten Senkung der einzelbetrieblichen Grenzkosten eine Produktionsausweitung einher, die in Abbildung 2 der Strecke AB entspricht. Der Gewinn der geförderten Unternehmen steigt, weil die Kapitalnutzungskosten gesunken sind und die Produktionsmenge gestiegen ist. Soweit der Marktanteil der geförderten Unternehmung marginal ausfällt, bleibt auch die beihilfeinduzierte Mengenausdehnung in Höhe von AB im Hinblick auf den Gesamtmarkt marginal, d.h. zusätzliche Produktionsmengen können ohne Preissenkungen abgesetzt werden. Die Produzentenrente des Unternehmens im Fördergebiet steigt um die Flächen C und D. Zwar verbessert sich die wirtschaftliche Situation der Unternehmen, die in den geförderten Regionen produzieren, aber soweit sich der Gütermarktpreis auf Grund der geringen Marktanteile der geförderten Firmen nicht ändert, werden die Mitkonkurrenten nicht durch Preiseffekte beeinflusst. Unabhängig davon sorgt die beihilfenbedingte Grenzkostensenkung dafür, dass die geförderten Unternehmen sich stärker von der Position der Grenzanbieter auf dem Markt entfernen bzw. Mitkonkurrenten mit höheren Grenzkosten in die Position der Grenzanbieter geraten.

Zudem ist langfristig zu berücksichtigen, dass die durch die Beihilfe geschaffenen Zusatzgewinne erneut investiv verwandt werden können. Dies kann Marktanteile auf dem Gütermarkt x zugunsten der geförderten Unternehmen erhöhen oder den Wettbewerb auf anderen Gütermärkten beeinflussen, wenn die Beihilfe die Bedingungen verbessert, in andere Märkte einzutreten.

Ist der Produktionseffekt der Förderung auf dem betroffenen Markt nicht marginal, kann die subventionsinduzierte Produktionsmenge nur via sinkender Preise abgesetzt werden. Damit ist zu rechnen, wenn im Fördergebiet viele kleine Unternehmen (Mengenanpasser) angesiedelt sind und deren Grenzkostensenkung auf dem Gesamtmarkt einen nichtmarginalen Angebotseffekt auslöst. Mit Preiseffekten muss aber auch gerechnet werden, wenn es sich bei den geförderten Unternehmen nicht um Anbieter mit marginalen Marktanteilen handelt. Beihilfen können dann zu einem Instrument im Preiswettbewerb auf oligopolistischen Märkten werden und insbesondere die Situation für Unternehmen im Fördergebiet verbessern. Soweit vereinfachend erneut für jede einzelne Firma mengenanpassendes Verhalten unterstellt wird, aber auf Grund der räumlichen Konzentration der Unternehmen einer Branche (x-Güter) im Fördergebiet insgesamt die Kapazitätsausweitung nicht marginal ist, kommt es zu Preissenkungen. Ein repräsentatives Unternehmen muss sich an einen von P¯x auf P¯x gesunkenen Preis (Abb. 3) anpassen. Beim geförderten Unternehmen sinkt die Produzentenrente aufgrund der Preissenkung um die Fläche C. Anderseits steigt die Rente wegen der reduzierten Produktionsgrenzkosten um die Flächen E und F.

Der Nettoeffekt der Beihilfe bei geförderten Unternehmen ist somit abhängig davon, ob der Zuwachs an Rente durch die Kostensenkung den Verlust in Folge der Preissenkung kompensiert. Bei den Mitkonkurrenten außerhalb des Fördergebietes sorgt die beihilfebedingte Preissenkung jedoch über Rentensenkungen dafür, dass Grenzanbieter aus dem Markt ausscheiden. Da dies nicht auf Effizienzvorteilen bei den geförderten Unternehmen beruht, wird der Gütermarktwettbewerb verzerrt.

Abbildung 2

Einzelbetriebliche Wirkung von Regionalbeihilfen ohne Gütermarktpreiseffekte

mit: x = Gütermenge, px = Güterpreis, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens ohne Beihilfe,

x s : Güterangebotsfunktion eines Unternehmens mit Beihilfe RB

Abbildung 3

Einzelbetriebliche Wirkung einer Regionalbeihilfe mit Gütermarktpreiseffekten

mit: x = Gütermenge, Px = Güterpreis, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens ohne Beihilfe, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens mit Beihilfe RB

Aus den partialanalytischen Überlegungen folgt, dass der wettbewerbsverzerrende Effekt der Beihilfe zwei Komponenten besitzt: Zum einen wird in beiden Fällen die räumliche Kapitalallokation zu Gunsten der Fördergebiete beeinflusst. Zum anderen verbessert sich die Gewinnsituation der geförderten Unternehmen. Bleiben die Gütermarktpreise unverändert, realisieren die Unternehmen in den Fördergebieten in jedem Fall Zusatzgewinne. Dies verzerrt den Wettbewerb, weil sich die Anpassungsspielräume auf sich ändernde Markt- und Wettbewerbsbedingungen erweitern. Wenn der Produktionseffekt der Beihilfe beachtlich ist, können die Güterpreise auf dem Markt beeinflusst werden. Sinken die Gütermarktpreise, werden Grenzanbieter vor allem außerhalb der Fördergebiete ceteris paribus verdrängt, weil diese nicht von subventionsbedingten Grenzkostensenkungen profitieren. Beihilfen mit ausgeprägten Preiseffekten sind somit stärker unmittelbar wettbewerbsverzerrend, weil mit einer höheren Wahrscheinlichkeit Grenzanbieter im Zuge von beihilfebedingten Preissenkungen verdrängt werden. Bei fehlenden Preiseffekten verbleiben hingegen die Grenzanbieter zumindest kurzfristig im Markt. Langfristig verringern aber auch hier Beihilfen deren Wettbewerbsfähigkeit, ohne dass dies auf wirklichen Effizienzdefiziten beruht. Vor diesem Hintergrund entspricht es der eingangs skizzierten Philosophie der Kommission, dass unerwünschte Wettbewerbsverzerrungen nicht ausgeschlossen, aber begrenzt werden sollen. Deshalb werden die Fördersätze beschränkt und KMUs werden zu Lasten von Großunternehmen mit höheren Marktanteilen begünstigt, weil erwartet werden kann, dass der Output- und damit der Preiseffekt der Beihilfen relativ schwächer ausfällt.

Infrastrukturzuschüsse

Neben der gewerblichen Investitionsförderung ist die Unterstützung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen das zweite finanziell relevante Standbein der Regionalpolitik. Zur Infrastrukturförderung gehören Zuschüsse von Seiten der Regionalpolitik, die in der Regel Gebietskörperschaften in Fördergebieten gewährt werden und diese bei Investitionen in Ver- und Entsorgungs-, Verkehrs- und Kommunikations-, Bildungs- und Ausbildungssysteme unterstützen. Stimuliert der Zuschuss die Investitionsbereitschaft von Gebietskörperschaften der Förderregion, verbessert sich deren Infrastrukturausstattung. Da sie nicht die gesamten Investitionsausgaben finanzieren müssen, durchbrechen diese Infrastrukturzuschüsse das Kongruenzprinzip, denn der Kreis der Nutzer stimmt mit dem der Finanziers nicht überein und dies verzerrt den Standortwettbewerb.

Die Infrastrukturförderung wird als eine Alternative zu betrieblichen Investitionsbeihilfen betrachtet. Von ihr werden geringer ausgeprägte Wettbewerbsverzerrungen im Binnenmarkt erwartet (z.B. Postlep, Blume, Fromm 2000, Rz 62), weil sie weniger selektiv einzelne Unternehmen, sondern als wirtschaftsnahe Infrastruktur alle Branchen im Fördergebiet begünstigt. Im Einzelnen hängen die Wirkungen der Infrastrukturförderung davon ab, um welche Infrastrukturgüter es sich handelt, inwiefern das Ausschlussprinzip im Zuge einer Gebührenerhebung für die Nutzung der Infrastruktur durchgesetzt werden kann, ob Nutzungsrivalitäten generell oder an den Kapazitätsgrenzen auftreten und ob schließlich Technologien und Kostenstrukturen vorliegen, die dem Muster natürlicher Monopole entsprechen. Von diesen Faktoren hängt zum einen ab, wie Infrastrukturgüter in die Produktionstechnologie der Unternehmen eingebunden werden. Zum anderen entscheiden sie mit darüber, unter welchen Bedingungen und in welchem Umfang Infrastrukturgüter bereitgestellt werden (Arnold 1992, S. 177 ff.). Entscheidend für die Antwort auf die Frage nach möglichen wettbewerbsverzerrenden Effekten der Infrastrukturförderung dürfte allerdings sein, in welchem Umfang die Infrastruktur als einzelner Faktorinput (z.B. Verkehrsinfrastruktur) unmittelbar produktiv ist und wie sehr Infrastruktur mittelbar die Produktivität der übrigen Faktoren forciert (z.B. bei der Ausbildungsinfrastruktur). In der Regel wird davon ausgegangen, dass die Infrastruktur produktivitätsfördernd wirkt und deshalb auch Infrastrukturzuschüsse den Gütermarktwettbewerb beeinflussen (Martin, Rogers 1985, S. 174 ff.). Insofern geht mit der Förderung der Infrastruktur ein Gütermarkteffekt einher, wenn sie die Produktionsgrenzkosten reduziert. Zudem kann Infrastruktur die Größe der Markteinzugsgebiete beeinflussen, denn Verkehrsinfrastrukturinvestitionen können beispielsweise diese verändern und somit unmittelbar den Gütermarktwettbewerb beeinflussen. Doch wann sind die infrastrukturorientierten Beihilfen wettbewerbsverzerrend? Im Hinblick auf den Gütermarktwettbewerb ist dies im Prinzip der Fall, wenn die Gebietskörperschaft den Infrastrukturzuschuss an die Unternehmen weitergibt und die Beihilfe nicht nur die Ausweitung der Infrastrukturausstattung von Seiten der Gebietskörperschaft stimuliert. Die Unternehmen erlangen dann die Vorteile dieses Inputfaktors allerdings gänzlich oder teilweise zum Nulltarif und decken nicht äquivalent die damit verbundenen Kosten.

Auf besondere Probleme, die auftreten, wenn Infrastrukturleistung von einem natürlichen Monopol bereitgestellt wird, kann an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden

Dies muss als Wettbewerbsverzerrung gewertet werden, denn Unternehmen im Fördergebiet erlangen gegenüber Mitkonkurrenten in Nichtfördergebieten Kostenvorteile, weil die Gebühren der Infrastrukturnutzung der Firmen nicht äquivalent zu den damit verbundenen Kosten sind (Äquivalenzprinzip).

Aber selbst, wenn die Gebietskörperschaft einen Teil der Beihilfen dazu nutzt, den Einsatz der Infrastruktur bei den Unternehmen unterhalb der Grenzkosten zu ermöglichen, dürfte der zusätzliche Outputeffekt dann relativ gering sein, wenn die Grenzkosten der Infrastrukturgüter bereits relativ gering sind und die Gebührenkalkulation der bereitstellenden Gebietskörperschaft sich nicht an den totalen Durchschnitts-, sondern an den Grenzkosten orientiert. Siehe auch Anm. (3)

Ob der Wettbewerb auf dem Gütermarkt verzerrt wird, hängt somit davon ab, ob das Äquivalenzprinzip bei der Infrastrukturnutzung durch die Unternehmen verletzt wird oder nicht. Wird das Äquivalenzprinzip nicht durchbrochen, kann ein Beitrag zum regionalen Wachstum und zur Regionalentwicklung geleistet werden, ohne dass es zu verzerrenden Gütermarkteffekten kommt; in Abbildung 1 entspricht dies Bewegungen entlang der Linie WD. Unabhängig davon verzerrt die Infrastrukturbeihilfe den Standortwettbewerb, weil der Kreis der Nutzer der Infrastruktur nicht mehr mit dem der Finanziers übereinstimmt.

Multisektoraler Beihilferahmen

Vergleicht man den reformierten Beihilferahmen mit dem von 1988, liegt der Schwellenwert für Großprojekte unverändert bei 50 Mio. €. Der frühere Beihilferahmen sah vor, dass Beihilfeintensitäten mit wachsender Kapitalintensität und in Branchen mit strukturellen Angebotsüberschüssen massiv gekürzt werden konnten, wenn nicht hohe indirekte Arbeitsplatzeffekte und Investitionen gegensteuernd wirkten (EU-Kommission 1998c). Auf diese Differenzierung wird nun verzichtet, und in Abhängigkeit von der Höhe der Investition wird der Fördersatz gekürzt. Allerdings verschafft sich die Kommission zugleich einen diskretionären Entscheidungsspielraum, wenn sie auch weiterhin arbeitsintensive Vorhaben „wohlwollender“ (EU-Kommission 2002, Tz. 18) behandeln möchte. Dies ist allerdings weder aus regionalökonomischer Sicht begründet noch wird transparent, wie die Kommission bei ihren Entscheidungen mit diesem Kriterium umgehen möchte.

Während früher strukturelle Überkapazitäten zu einer Kürzung des Subventionssatzes führten, tendiert der neue multisektorale Beihilferahmen dazu, Beihilfen zu verbieten. Es bleibt allerdings offen, wie die Probleme der empirischen Abschätzung von Kapazitätsüberschüssen, der Abgrenzung relevanter Märkte usw. gelöst werden sollen. Trotzdem ist es aus wettbewerbspolitischen Gründen nachvollziehbar, wenn die Kommission hohe Marktanteile des geförderten Unternehmens und strukturelle Überkapazitäten zum Anlass nimmt, Beihilfen nur zurückhaltend zu gewähren, denn unter diesen Bedingungen ist damit zu rechnen, dass beihilfebedingte Preiseffekte auf den Märkten auftreten und folglich Grenzanbieter verstärkt unter Druck geraten.

Schließlich eröffnet der multisektorale Beihilferahmen erneut Spielräume für die Kommission, ihre Beihilfenkontrolle im Interesse der gemeinschaftsweiten Durchsetzung ihrer regionalpolitischen Programme zu nutzen. Indem von Seiten des EFRE kofinanzierte Projekte mit höheren Fördersätzen begünstigt werden, wird die Beihilfenkontrolle zu Gunsten der eigenen europäischen regionalpolitischen Programme instrumentalisiert. 4

Fazit

Äquivalenz gegenüber den Unternehmen verletzt wird. Darüber hinaus gibt es eine Reihe von regionalpolitischen Strategien, die nicht auf dem traditionellen wettbewerbsverzerrenden gewerblichen Beihilfemuster basieren. Diese zielen auf den Abbau regionaler Anpassungs- und Flexibilitätsbarrieren (Klemmer 1983) und versuchen, Erkenntnisse der „Industrial District- Forschung“ (Bachtler 2001, Cappellin 2001) in der Regionalpolitik zu berücksichtigen. Sie zielen auf

verbesserte Anreizstrukturen in entwicklungsschwachen Regionen,

den Abbau von Transaktionskosten, um Unternehmensgründungen und die Entwicklung regionaler Netzwerke zu forcieren,

die Einbindung von Unternehmen in externe (nationale, internationale) Netzwerke.

Damit wird einerseits regionale Entwicklung stimuliert, andererseits wird der Wettbewerb auf den Gütermärkten forciert, d.h. Zielkonflikte zwischen Regional- und Wettbewerbspolitik werden aufgelöst.

Kritisch ist schließlich neben den zahlreichen diskretionären und intransparenten Entscheidungsspielräumen der Kommission festzuhalten, dass die Beihilfenkontrolle sowohl bei Leitlinien als auch beim multisektoralen Beihilferahmen massiv instrumentalisiert wird, um das Muster der Europäischen Regionalpolitik in den Mitgliedstaaten durchzusetzen. Dies steht im Widerspruch zum Subsidiaritätsprinzip und ist insofern unfair, als auf identische relative Disparitäten in den Mitgliedstaaten ungleich und zu Lasten der wirtschaftlich stärkeren Mitgliedstaaten reagiert wird.

Abbildung 1

Ziel- und Instrumentbeziehungen zwischen Wettbewerbsund Regionalpolitik
Ziel- und Instrumentbeziehungen zwischen Wettbewerbsund Regionalpolitik

Abbildung 2

Einzelbetriebliche Wirkung von Regionalbeihilfen ohne Gütermarktpreiseffektemit: x = Gütermenge, px = Güterpreis, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens ohne Beihilfe,x s : Güterangebotsfunktion eines Unternehmens mit Beihilfe RB
Einzelbetriebliche Wirkung von Regionalbeihilfen ohne Gütermarktpreiseffektemit: x = Gütermenge, px = Güterpreis, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens ohne Beihilfe,x s : Güterangebotsfunktion eines Unternehmens mit Beihilfe RB

Abbildung 3

Einzelbetriebliche Wirkung einer Regionalbeihilfe mit Gütermarktpreiseffektenmit: x = Gütermenge, Px = Güterpreis, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens ohne Beihilfe, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens mit Beihilfe RB
Einzelbetriebliche Wirkung einer Regionalbeihilfe mit Gütermarktpreiseffektenmit: x = Gütermenge, Px = Güterpreis, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens ohne Beihilfe, xs = Güterangebotsfunktion eines Unternehmens mit Beihilfe RB

j.BF03183054.utab.001.w2aab3b7b2b1b6b1ab1ab4b3Aa

Höchstbeihilfe

Große Unternehmen

KMU

Standardgebiete

Gebiete mit äußerster Randlage

Gebiete mit geringer Bevölkerungsdichte

Ausgenommen Verkehrssektor

NSÄ1

NSÄ

NSÄ

brutto

Artikel 87.3a-Gebiete

- Pro-Kopf-BIP < 60 % des EU-Durchschnitts

50%

65%

50%

+ 15%

- Pro-Kopf-BIP > 60 % des EU-Durchschnitts

40%

50%

40%

+ 15%

Artikel 87.3c-Gebiete

- Standardgebiete

20%

30%

30%

+ 10 %c

- Wohlhabende Gebietea

10%b

20%

20%

+ 10%

1 NSÄ: Nettosubventionsäquivalent

a Gebiete mit einer Arbeitslosigkeit unterhalb und einem Pro-Kopf-BIP oberhalb des EU-Durchschnitts

b 20 % für Artikel 87.3c-Gebiete, die an Artikel 87.3a-Gebiete grenzen

c Die Höchstgrenze der Beihilfenintensität für KMU in Artikel 87.3c-Gebieten beträgt 30 % NSÄ.

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