Neue Wege der Verkehrswegefinanzierung im Spiegel raumordnerischer Ziele und Grundsätze

In der Diskussion um die Finanzierung von Verkehrswegeinvestitionen hat sich in Deutschland mittlerweile die Idee der Abkehr von der reinen Steuer- bzw. Haushaltsfinanzierung hin zu einer Finanzierung durch Nutzerentgelte durchgesetzt.

Vgl. zur theoretischen Fundierung schon Ewers, H.-J.; Rodi, H. (1995): Privatisierung der Bundesautobahnen. In: Beiträge aus dem Institut für Verkehrswissenschaft an der Universität Münster, Bd. 134. Göttingen; sowie Ewers, H.-J. (1991): Dem Verkehrsinfarkt vorbeugen — Zu einer auch ökologisch erträglicheren Alternative der Verkehrspolitik unter veränderten Rahmenbedingungen. In: Vorträge und Studien aus dem Institut für Verkehrswissenschaft an der Universität Münster, H. 26. Göttingen, S. 56 ff.

Spätestens mit Vorlage des Abschlussberichts der Kommission „Verkehrsinfrastrukturfmanzierung“ im September 2000 wurde ein umfangreiches Paket realisierbarer Vorschläge erarbeitet, das eine Grundlage bot, Schritt für Schritt die Weichen für die große Reform zu stellen. Für den Bereich der Bundesfernstraßen hat die Kommission folgende erste Schritte vorgeschlagen, die mit geltendem Recht vereinbar und unmittelbar umsetzbar sind:

Vgl. Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung: Schlußbericht, 5. September 2000. Berlin

Die zentralen Vorteile einer Nutzerfinanzierung könnten gerade im Bereich der Bundesfernstraßen umfassend zum Tragen kommen. Während die traditionelle Haushaltsfinanzierung mit der Erosion der Finanzbasis für den Problemstau verantwortlich zeichnet, ermöglicht eine Finanzierung durch die Nutzer –

die Abkopplung der Wegeinvestitionen von der jeweiligen Haushaltslage (auch im Sinne einer Verstetigung),

Bereits 1994 hat die damalige Bundesregierung einen ersten wichtigen Schritt zur Reform der Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur getan. Mit dem Bundeshaushalt 1994 wurden insgesamt 12 Pilotprojekte (Bundesfernstraßen) mit einem Finanzvolumen von ca. 4.3 Mrd. DM beschlossen, die durch private Investoren vorfmanziert werden sollen. Die Refinanzierung erfolgt in 15 Jahresraten durch den Bundeshaushalt. Die Vorteile privater Vorfinanzierung liegen im Zeitgewinn bei der Projektumsetzung. Zugleich führen die Refinanzierungsverpflichtungen aber zu beträchtlichen Einschränkungen in der Flexibilität zukünftiger Haushalte. Dies hat die Bundesregierung dazu bewogen, private Vorfinanzierungen nicht über die im Bundeshaushalt gebundenen Projekte hinaus auszudehnen. Stattdessen wird im Rahmen des FStrPrivFinG die Umsetzung von Betreibermodellen vorangetrieben.

Vgl. Keppel, A.; Hinrichs, St. (2000): Betreibermodelle im Rahmen des FstrPrivFinG. In: Internationales Verkehrswesen (52) 6, S. 258–263

Das Betreibermodell ist eine Spielart der Privatisierung und dadurch gekennzeichnet, dass der private Investor vom Staat die Erlaubnis erhält, eine Infrastruktur zu planen, zu bauen und anschließend auch zu betreiben. Mit der Erlaubnis zum Betrieb ist das Recht verbunden, ein Nutzungsentgelt (Maut) zu erheben. Inwieweit der private Betrieb zeitlich begrenzt und eine Rückübertragung an den Staat vorgesehen ist, ist frei gestaltbar.

Streng genommen liegt nur bei Betreibermodellen im Sinne des „build, own, operate“ (BOO-Modelle) eine echte Privatisierung vor, die eine auch nachhaltige Entlastung der öffentlichen Haushalte nach sich zieht. Bei den BOOT-Modellen („build, own, operate, transfer“) geht das Infrastrukturgut nach einer bestimmten Lebensdauer gegen Zahlung eines Restverkaufserlöses wieder in das Eigentum des Staates über. Ähnlich der Vorfinanzierung führt diese Form der Betreibermodelle nur zu einer unvollständigen Ausnutzung der Vorteile einer Privatisierung. Zudem werden durch die zu vereinbarenden Rückkaufbedingungen zukünftige Haushalte in ihrer Flexibilität eingeschränkt.

Vgl. Ewers, H.-J. (1991), a. a. O., S. 48 f.; Laaser, C.-F.; Sichelschmidt, H. (2000), a. a. O., S. 122 f.; Busch, B; Kloes, H.-P. (1995): Potentialfaktor Infrastruktur: ökonomische Bedeutung und privatwirtschaftliches Engagement. In: Institut der Deutschen Wirtschaft, Köln (Hrsg.): Beiträge zur Wirtschafts- und Sozialpolitik, 222 = 2/1995, S. 30

Entsprechend der Haupteigenschaft der Privatfinanzierung - nämlich der Projektbezogenheit - sind im FStrPrivFinG nach gegenwärtiger Fassung folgende Anwendungen zulässig: –

Brücken, Tunnel und Gebirgspässe im Zuge von Bundesautobahnen und Bundesstraßen,

Für diese Projektarten sind nach EU-Recht von privaten Betreibern zu erhebende Nutzungsentgelte zulässig. Angesichts der gravierenden Finanzierungsprobleme, vor denen die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland steht, weisen Betreibermodelle allerdings nur begrenzte Lösungspotenziale auf. Erweiterungen der Anwendungsmöglichkeiten wurden im Zuge der Einführung der streckenbezogenen Lkw-Maut geschaffen.

Vgl. hierzu auch BMVBW (2003 a): Pressemitteilung Nr. 034/03 vom 30. Januar 2003: Realisierungsstudien sind ein wichtiger Schritt bei der Umsetzung des Betreibermodells

Rechtliche Grundlage für die Einführung einer streckenbezogenen Lkw-Maut im Jahr 2003 in Deutschland ist das Gesetz zur Einführung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen.

Das Gesetz ist am 12. April 2002 in Kraft getreten. Vgl. BGBl I. Nr. 23, S. 1234

Im Mautgesetz wurde eine Zweckbindung festgeschrieben. Zudem sollen die zusätzlichen Einnahmen aus der Maut in eine zu gründende Finanzierungsgesellschaft für Verkehrsinfrastruktur übertragen werden. Hauptaufgabe dieser Gesellschaft ist es, die Mittel zweckgebunden in die Verkehrsinfrastruktur zu reinvestieren. Die gesetzlichen Grundlagen zur Gründung der Gesellschaft sind mittlerweile zu Beginn der laufenden Legislaturperiode geschaffen worden.

Die Maut soll weitgehend automatisch erhoben werden. Dabei wird die auf der Autobahn zurückgelegte Wegstrecke berücksichtigt. Nach geltendem europäischen Recht (Richtlinie 1999/62/EG vom 17.6.99) hat sich die Höhe der durchschnittlichen Maut an den tatsächlichen Wegekosten zu orientieren. Auf der Grundlage wissenschaftlicher Gutachten ist ursprünglich eine durchschnittliche Mauthöhe von 0,15 € (29,3 Pf) ermittelt worden; daraus sollten sich - abhängig von Achslast und Immissionsverhalten - Mautsätze zwischen 0,10 und 0,17 € je km ergeben. Im Mai 2003 sind aber aus Gründen einer bei Mauteinführung eigentlich erforderlichen Harmonisierung anderer verkehrsbezogener Abgaben in der EU

Dies betrifft u. a. eine partielle Anrechnung der in Deutschland gezahlten Mineralölsteuer auf die Maut und eine Kfz-Steuer-Ab- senkung. Nach Verhandlungen mit dem Straßengüterverkehrsgewerbe war die Bundesregierung bereit, die Steuerbelastung im Lkw-Verkehr bei Einführung der Maut durch eine Verringerung der Mineralölsteuer und der Kfz-Steuer zu verringern; insgesamt waren hierfür 600 Mio. € vorgesehen. Weil diese Maßnahmen nicht unmittelbar in Kraft treten können, u.a. weil ihnen die EU zustimmen muss, wurde der Umweg über eine gegenüber den Plänen verringerte Maut gewählt (BMVBW (2002): www.bmvbw.de/Lkw-Maut-.720.htm). In der Tat hat die EU- Kommission gegen die Kompensation deutscher Spediteure Bedenken und ein beihilferechtliches Prüfungsverfahren angestrengt. Bis zu dessen Abschluss darf zwar die Mautregelung in Kraft treten, nicht aber die Kompensation, die rechtlich von der Maut zu trennen ist (BMBVW 2003c; www.bmvbw.de/Pressemitteilungen-:361.16313)

Mit der Systemumstellung weg von der alleinigen Steuer- und Eurovignettenfinanzierung hin zu einer stärkeren Nutzerfinanzierung beim Lkw durch die Einführung der Maut sollen damit die Belastungen des Transportgewerbes wie folgt kompensiert werden: –

Wegfall der Eurovignette in Deutschland entlastet das Gewerbe pro Lkw (ist aus dem Aufkommen der Maut gegenzufianzieren).

Die auf die allgemeine Autobahnnutzung durch schwere Lkw erhobene Maut kann insofern als ein Baustein zur verstärkten Nutzung der oben beschriebenen Betreibermodelle interpretiert werden, als mit den Einnahmen Ausbauinvestitionen durch private Projektträgergesellschaften finanziert und zeitlich vorgezogen werden können. So sind im Rahmen des Bundesprogramms „Bauen jetzt - Investitionen beschleunigen“ die Spielregeln festgelegt:

Vgl. hierzu und im Folgenden BMVBW (2003 c): „Bauen jetzt-Investitionen beschleunigen”, http://www.bmvbw.de/Bauenjetzt-.728.htm

Mit diesem Maßnahmenpaket tritt der Wandel in der Finanzierung und Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktureinrichtungen in Deutschland in eine entscheidende Phase. Zwar werden die ursprünglichen Vorschläge der Pällmann-Kommission dadurch nicht vollständig umgesetzt, der Weg zu einer engeren Verzahnung der Nutzung und Finanzierung des Straßennetzes ist aber vorgezeichnet. Damit stellt sich die Frage, ob diese Umstellung in der Finanzierungsform mit räumlichen Nachteilen für bestimmte Regionen oder Regionstypen verbunden ist, wenn nämlich ein Teil der Transportkosten nicht mehr wie bisher aus dem „großen Steuertopf“ beglichen, sondern direkt jeder einzelnen Fahrt zugerechnet wird.

Abbildung 1

Im Rahmen einer Studie für das BMVBW haben Laaser, Kumkar et al. die räumlichen Auswirkungen gesamtwirtschaftlicher Mobilitätsabgaben anhand modellgestützter empirischer Analysen untersucht.

Vgl. Laaser, C.-F.; Kumkar, L. et al. (2003); Identifikation der Auswirkungen einer Verteuerung von Verkehrsleistungen durch gesamtwirtschaftlich motivierte Mobilitätsabgaben auf die räumlichen Produktions-, Warendistributions- und Siedlungsstrukturen; FOPS-Projekt 73.0312/2001, im Auftrag des BMVBW

Darüber hinaus wurden mögliche Größenordnungen von abschwächenden Substitutions- und Zweitrundeneffekten nach Erhebung derartiger Abgaben diskutiert.

Es zeigt sich, dass die primären Belastungen aus entfernungsproportionalen Abgaben - wie a priori zu erwarten - in peripheren Regionen deutlich höher sind als in zentralen: –

Im Güterverkehr

Basis der Berechnungen zum Güterverkehr war ein Simulationsmodell, das Erkenntnisse der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung zur Höhe der Transportkosten einer Region mit einer räumlichen Verflechtungsmatrix kombiniert, die aus Gravitationsmodellen abgeleitet wird.

Die verkehrsbezogenen Abgaben akzentuieren damit im Bereich des Güterverkehrs die Transportkostenunterschiede zwischen den Zentren und der Peripherie; in weiter von den Zentren entfernt liegenden Regionen sind die absoluten Beträge der zusätzlichen Belastungen deutlich höher; daneben werden die Randregionen der Ballungsgebiete ebenfalls nicht unerheblich von den Verteuerungen des motorisierten Individualverkehrs betroffen.

Solange die erhobenen Abgaben noch keine Substitutionsprozesse in Form einer auf geringere Entfernung realisierten Arbeitsteilung auslösen, bleibt wegen des überall in etwa gleichen proportionalen Aufschlags auf die Transportkosten des Ausgangsfalls lediglich das Verhältnis der Transportkostenbelastungen zwischen peripheren und zentralen Regionen gleich.

Einen Sonderfall stellt eine spezifische Mauterhebung auf einzelnen Strecken des Straßennetzes dar, wenn also verstärkt Betreibermodelle mit projektbezogener Maut realisiert werden (sog. F-Modell in Übersicht 1). Das räumliche Wirkungsmuster dieses Modells passt sich nicht leicht in ein Zentrum-Peripherie-Gefälle ein: Die Zahllast im Güter- und Personenverkehr - zugleich aber auch der erzielte Nutzen aus geringeren Fahrzeiten - konzentriert sich sehr stark auf diejenigen Regionen, deren Anbindung durch die jeweiligen Mautstraßen verbessert wird, unabhängig davon, wie zentral oder wie peripher die Regionen gelegen sind.

Eine stärkere Belastung peripherer Regionen ließe sich dann ausmachen, wenn deren Anbindung an die wirtschaftlichen Zentren vorwiegend über Mautstraßen hergestellt würde, während das Straßennetz in zentralen Regionen haushaltsfinanziert bliebe. Dann würden die Bewohner der Peripherie ungleich stärker als die Bewohner der Zentren zur Finanzierung des Straßennetzes herangezogen werden - als Mautzahler und als Steuerzahler. Dieser Fall ist aber eher unwahrscheinlich: Das Erheben einer Maut ist ökonomisch dann angezeigt, wenn eine zunehmende Knappheit der Kapazitäten mit zunehmenden Staugrenzkosten eine pretiale Lenkung nahe legt. Derartige Knappheiten sind freilich im Straßennetz zentraler Regionen häufiger anzutreffen als auf peripheren Routen. Hinzu kommt ein praktisches Argument hinsichtlich einer privaten Finanzierung: Für ein Betreibermodell dürfte auf Strecken mit hohem Verkehrsaufkommen leichter ein privater Betreiber zu finden sein, was wiederum eher auf zentrale Streckenabschnitte zutrifft.

Die ausgeprägten regionalen Unterschiede für die primären Einkommenseffekte (also vor dem Ablauf aller Anpassungsreaktionen in Form von Substitutionsprozessen) relativieren sich, wenn man nach dem Niveau der tatsächlich anfallenden zusätzlichen Kosten für die Wirtschaftssubjekte durch die verkehrsbezogenen Abgaben Ökosteuer und Lkw-Maut fragt. Im Güterverkehr ergeben sich als zusätzliche Transportkosten gegenüber den Gütertransportkosten im Basisfall für die Regionen etwa + 5,2 bis 5,8 % (Ökosteuer Stand 2003)

+ 0,8 bis 1,0 % (güterverkehrsrelevante Ökosteuer Stand 1999), + 2,2 bis 2,5 % (Ökosteuer Stand 2000), +3,2 bis 3,5 % (Ökosteuer Stand 2001), +4,2 bis 4,7 % (Ökosteuer Stand 2002), jeweils kumulierter Anstieg gegenüber dem Basisfall

Im motorisierten Individualverkehr erhöhen sich die Kraftstoffkosten durch die Ökosteuer bei unveränderter Fahrleistung und Verbrauchsverhalten pro Pkw bei Benzin anfänglich um 6,1 % und bei Diesel um 8,8 %, in den Folgejahren wegen der steigenden Basis prozentual etwas weniger. Gemessen an den verfügbaren Einkommen durchschnittlicher Haushalte vor Erhebung der Ökosteuer

Gemessen anhand der Daten aus der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe des Statistischen Bundesamtes

Die errechneten primären Einkommenseffekte stellen Obergrenzen für bereits eingetretene oder noch zu erwartende regionale Lasten dar. Wenn man Reaktionen im Transportgewerbe, der Verlader und der Pkw-Nut-zer auf die Abgaben, also zunächst Substitutionseffekte bei gegebener Raumstruktur, berücksichtigt, dann sind die verbleibenden regionalen Zusatzbelastungen sowohl in zentralen als auch in peripheren Regionen geringer als die errechneten primären Einkommenseffekte: Im Güterverkehr können Reaktionen innerhalb des Transportgewerbes einen Teil der abgabenbedingten zusätzlichen Transportkosten auffangen: eine Überwälzung auf Verlader und Nachfrager würde insbesondere in solchen Regionen deutlich begrenzt, in denen diese vermehrt auf ausländische Transportunternehmen ausweichen können.

Die unvollständige Überwälzbarkeit ist eine Folge des verstärkten Wettbewerbs durch ausländische Verkehrsunternehmen, die sich möglicherweise eher als deutsche Unternehmen durch Tanken jenseits der Grenzen der Ökosteuer entziehen könnten. Wo dies der Fall ist, entstehen den davon betroffenen Regionen entsprechend dem Marktanteil ausländischer Transportunternehmen deutlich geringere, im Extremfall sogar keine abgabenbedingten Zusatzbelastungen. Ein auf Verkehrsvermeidung zielender Lenkungseffekt der Abgabe wird dabei freilich verfehlt.

Auf dem gegenwärtigen Stand der erhobenen verkehrsbezogenen Abgaben sind die Belastungen gemessen an Renditen und Einkommen in einer Durchschnittsbetrachtung noch nicht übermäßig hoch, nicht zuletzt aufgrund des meist niedrigen Anteils von Transportkosten an den Umsätzen bzw. Haushaltsbudgets, in peripheren Regionen sind sie aber deutlich ausgeprägter als in Zentren.

Den Wirtschaftssubjekten stehen neben den erwähnten nicht-räumlichen Reaktionen auch raumbezogene Anpassungsmechanismen zur Verfügung: Räumliche Substitutionseffekte wären beispielsweise in Form einer Verringerung von Transportentfernungen zu erwarten. Bei insgesamt unveränderter räumlicher Produktionsstruktur könnte es zu einer Reduktion der geographischen Ausdehnung der Marktgebiete der Anbieter von Vor- und Endprodukten kommen, also etwa weil eine Substitution von weiter entfernt produzierten Gütern durch solche von näher gelegenen Produzenten oder Lieferanten vorgenommen wird. Dies würde eine Arbeitsteilung auf engerem Raum als zuvor mit sich bringen, die insgesamt einen geringeren Transportaufwand verursacht. Bislang ist aber die empirisch beobachtete Preiselastizität der Transportnachfrage eher gering, was wiederum mit dem niedrigen Anteil der Transportkosten am Produktionswert erklärt werden kann. Daher ist im Durchschnitt nur eine geringe Verkürzung der Transportweiten als Anpassungsreaktion zu erwarten.

Einschneidende räumliche Reaktionen in Form von Standortverlagerungen von Betrieben oder Wohnortwechseln von Haushalten sind mit vergleichsweise hohen Anpassungskosten verbunden: die Reaktionselastizitäten sind dementsprechend niedrig, und Belastungen werden zunächst eher als Standortstress

Der Begriff des Standortstresses geht zurück auf Ewers, H.-J.: (1995): Der Weg der Vernunft in der Verkehrspolitik. In: Tourismusverband Seefeld (Hrsg.): Verkehrsforum Seefeld - Mobilität ohne Grenzen. Seefeld: Eigenverlag, S. 23-41. Er bezeichnet einen Zustand, in dem Erhöhungen von Standortkosten für die Wirtschaftssubjekte durchaus schon deutlich spürbar geworden sind, aber noch nicht zu den entsprechenden Anpassungsreaktionen geführt haben, weil diesen bei einer Standortveränderung erhebliche Anpassungskosten gegenüberstehen.

Angesichts dieser Ergebnisse könnte die Schlussfolgerung nahe liegen, dass sich die Frage nach raumwirtschaftlichen Konsequenzen der betrachteten Abgaben erübrigt. Diese Folgerung wäre aber voreilig. Ihr muss entgegengehalten werden, dass

die Modellrechnungen und Erörterungen zu den zusammengefassten Einkommens- und Substitutionseffekten an einer Durchschnittsbetrachtung ausgerichtet sind, die weder bei den regionalen Sektorstrukturen noch bei den Unternehmensrenditen Fälle mit außerordentlich hoher Transportintensität berücksichtigt,

Ad 1: Was das Argument der Durchschnittsbetrachtung angeht, so ist in der Tat zu konstatieren, dass die Belastungen im Einzelfall deutlich über das hinausgehen können, was (a) in den Berechnungen an primären Einkommenseffekten ermittelt wurde und was (b) mittels Anpassungsreaktionen aufgefangen werden kann: Regionen mit einem höheren Anteil von Branchen mit hohen Transportintensitäten wären deutlich stärker betroffen als der Durchschnitt mit ca. 1,5 %. Einschlägige Fälle von deutlich höher mit Transportkosten belasteten Branchen wären etwa die Baustoffindustrie (7,1 % Transportvorleistungen am Produktionswert), die Gewinnung von Erzen und Torf (6,5 %), die Nahrungsmittelindustrie (3,9 %), die Zellstoff- und Papierindustrie (3,8 %), Holzbearbeitung (3,7 %), Mineralölerzeugnisse (3,6 %), der Hoch- und Tiefbau (3,5 %), die feinkeramische Industrie (3,3 %), die Getränkeindustrie (3,0 %) die Papierindustrie (3,0 %), die Forstwirtschaft und Fischerei (2,9 %) oder die Landwirtschaft (2,6 %).

Die Analyse möglicher Folgen erhöhter Anteile derartiger Industriezweige für die Bedeutung regionaler Transportkosten hat gezeigt, dass dann insbesondere für periphere Regionen das Verhältnis zwischen Transportaufwand und regionaler Wertschöpfung rasch ungünstiger werden kann. Beispielsweise könnten auch alte Montanregionen weitaus stärker betroffen sein, als es die Modellrechnungen anzeigen; das Gleiche gilt für ländliche Regionen mit einem hohen Anteil der Landwirtschaft und entsprechenden Veredelungsindustrien.

Kompensierend wirken in solchen Extremfällen transportkostenintensiver Industrien aber häufig geringere Transportentfernungen, die kürzer sind, als es in der Entfernungsmatrix des Gravitationsmodells unterstellt ist, die sich auf das Compositum mixtum Sozialprodukt bezieht.

Ein weiterer Effekt hinsichtlich der Abweichung vom Durchschnitt kann in Abweichungen der Gewinnmargen in den einzelnen Branchen bzw. den Unternehmen innerhalb der Branchen vom in den Berechnungen verwendeten Durchschnitt begründet liegen. Eine Kumulation von ungünstigen sektorspezifischen Transportintensitäten und geringen Renditen marginaler Unternehmen kann dann dafür ausreichen, dass die errechneten Transportkostensteigerungen marginale Unternehmen oder Betriebsteile zu einer Standortverlagerung zwingen (und dadurch regionale Renditeunterschiede wieder nivellieren). Wegen der absolut höheren Transportkostenbelastungen an der Peripherie könnte der Standortstress für manche Unternehmen bzw. Betriebe dort durchaus schon kurz- bis mittelfristig spürbar sein.

Auch für den motorisierten Individualverkehr sind Abweichungen vom in den Berechnungen unterstellten Durchschnitt nach oben leicht möglich, selbst wenn dies nicht unbedingt private Haushalte treffen muss, sondern beispielsweise Gewerbetreibende, die mit hohen Pkw-Fahrleistungen weit über den verzeichneten Durchschnitten liegen - in diesem Fall sind es dann die Betriebskosten im Handel oder bei freien Dienstleistungsberufen, die abgabenbedingt zunehmen.

In diesem Fall ist freilich von der vorgenommenen und oben erwähnten Relativierung der Belastungen durch die Ökosteuer an den verfügbaren Einkommen der privaten Haushalte zu abstrahieren.

Ad 2: Die Ökosteuererhöhungen der Jahre 2001-2003 werden auf der Basis des verwendeten Simulationsmodells für sich genommen gegenüber dem Ausgangszustand noch unterhalb der errechneten Zahllast aus der Lkw-Maut bleiben. Es ist aber zu bedenken, dass sich die Ökosteuer und die Lkw-Maut zum größeren Teil kumulieren, weil letztere nur partiell fiskalisch kompensiert wird.

Der direkte Kompensationsbetrag beläuft sich nur auf 600 Mio.€. Eine gewisse indirekte Kompensation ist allerdings in dem Umstand zu sehen, dass die Mauteinnahmen zusätzlich zu den ohnehin schon verplanten Mitteln für Zwecke des Verkehrsinfrastrukturausbaus verwendet werden sollen (BMVBW 2002).

In der raumordnungs- bzw. regionalpolitischen

Vor dem Hintergrund uneindeutiger Definitionen werden die Begriffe der Regionalpolitik und der Raumordnungspolitik im Folgenden synonym verwandt. Denn letztlich analysieren wir in diesem Beitrag die wirtschaftlichen Konsequenzen der Erhebung von verkehrsbezogenen Abgaben und die möglichen Zielkonflikte zwischen Raumordnung und eben diesen Abgaben mit ökonomischen Instrumenten

Diese Ziele stehen untereinander zumindest partiell in einem Spannungsverhältnis.

Vgl. zu ergänzenden Zieldiskussionen Eckey, H.-F. (1978). Grundlagen der regionalen Strukturpolitik. Köln, Brösse, U. (1972). a.a.O., Giersch, H. (1964), a.a.O, und allgemein Fürst, D.; Klemmer, P.; Zimmermann, K. (1976), a.a.O., Zimmermann, H. (1989): Finanzpolitik zwischen Wachstum und Verteilung — Erfahrungen seit 1948 und Folgerungen für die Zukunft. In: W. Fischer (Hrsg.): Währungsreform und Soziale Marktwirtschaft. Berlin, und Zimmermann, H. (1999): Der europäische Wohlfahrtsstaat zwischen Wachstum und Verteilung. In: K.-D. Henke (Hrsg.): Öffentliche Finanzen zwischen Wachstum und Verteilung. Baden-Baden

Neuere wirtschaftswissenschaftliche Ansätze unterstreichen dies. So stellt die „neue Wachstumstheorie“ auf Größenvorteile in FuE-Aktivitäten ab, die zu regional divergierenden Innovationsraten und damit divergierendem Wachstum der Pro-Kopf-Einkommen führen. Auch die „Neue Ökonomische Geographie“ bietet Ansätze zur endogenen Erklärung von geographischen Strukturen mit Zentrum und Peripherie. Beide Forschungsstränge sind jedoch dadurch gekennzeichnet, dass das aus den Modellen folgende räumliche Muster ein unter Effizienzgesichtspunkten typischerweise zu geringes Agglomerationsniveau ist.

Boldrin, M.; Canova, F. (2001): Inequality and Convergence in Europe’s Regions: Reconsidering European Regional Policies. In: Economic Policy: a European Forum, April 2001, S. 207–245, hier S. 215

Verkompliziert wird die Situation noch dadurch, dass die Beziehungen zwischen den Zielen der Regionalpolitik in der Regel nichtlinearer Natur sind, d. h. es gibt sowohl Bereiche mit Zielkonflikten als auch solche mit Zielharmonien.

Aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht unterliegt die Regional- resp. Raumordnungspolitik ähnlichen Zielkonflikten zwischen Effizienz- und Verteilungsorientierung wie die allgemeine Wirtschaftspolitik. Hinzu kommt, dass Effizienzpotenziale des föderalistischen Staatsaufbaus durch eine weitreichende Regionalpolitik unter dem Verteilungsziel tendenziell unausgelotet bleiben. Allerdings gibt es aufgrund der erwähnten Nichtlinearitäten der Beziehungen zwischen Effizienz - und Verteilungsziel durchaus Bereiche, in denen eine explizite Regionalpolitik auch aus Effizienzsicht sinnvoll sein kann.

Die abstrakte Zieldiskussion um Wachstum, Stabilität und Ausgleich findet sich im Übrigen auch in der Praxis in unterschiedlichen Ausprägungen der Raumordnungspolitik wieder.

Im Raumordnungsgesetz

In der Fassung von 1998

§ 1 Abs. 2 ROG definiert im Einzelnen eine Leitvorstellung für „eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang“ bringen und „zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung“ führen soll. Dabei ist eine Vielzahl von Oberzielen (Leitvorstellungen) zu berücksichtigen.

Bedeutend sind zunächst die Leitvorstellungen unter Punkt 6, 7 und 8. Die Formulierungen in Punkt 6 (Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse), Punkt 7 (Ausgleich von regionalen Ungleichgewichten) und Punkt 8 (Schaffung der Voraussetzungen für den Zusammenhalt) verankern eine explizite Verteilungsorientierung der Regionalpolitik in der Bundesrepublik. Zwar könnte insbesondere Punkt 3 (Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen) darauf hindeuten, dass in das ROG auch Effizienzüberlegungen eingeflossen sein mögen. Auch das Nachhaltigkeitsgebot (Punkte 1,2 und z. T. 3) ist durchaus im Rahmen der Dichotomie von Effizienz- und Verteilungsziel zu interpretieren. In der Konsequenz nimmt das Verteilungsziel im ROG aber eine Schlüsselposition ein, während Effizienzzielen ein eher untergeordneter Stellenwert zukommt.

§ 2 ROG definiert die Grundsätze der Raumordnung, die in 15 Punkte untergliedert werden. Sie sind gegenüber den in § 1 ROG genannten Zielen als Unterziele zu charakterisieren. §§ 1 und 2 ROG bestätigen das Diktum von Brösse (1972, S. 53), nach dem hier eine „pragmatische Vielfalt“ zu beobachten sei und es bislang nicht gelungen ist, „in die Reihenfolge der ‚Grundsätze‛ in § 2 ROG irgendeine Rangfolge oder Systematik hineinzutragen“.

Um die Wirkungen gesamtwirtschaftlich motivierter Mobilitätsabgaben auf das komplexe Zielgefüge der Raumordnungspolitik darstellen zu können, konfrontieren wir im nächsten Kapitel drei Wirkungskategorien mit den Grundsätzen der Raumordnung, die wir mangels Alternativen als (mehr oder weniger) konkretisierte Ziele der Raumordnungspolitik interpretieren.

Die raumordnungspolitisch relevanten Auswirkungen verkehrsbezogener Abgaben können folgenden drei Kategorien zugerechnet werden:

Auswirkung A: relativ höhere Belastung peripherer Regionen und der äußersten Randregionen von Ballungsgebieten (gemessen an den Zentren);

Auswirkung B: im Falle von Verlagerungen und abgabebedingt kürzeren Transportentfernungen Bedeutungsgewinn der mittleren Regionen und sekundärer Zentren;

Auswirkung C: Verdichtung der Produktions- und Siedlungsstandorte, d.h. eine kompaktere räumliche Arbeitsteilung.

Interpretiert man die Grundsätze der Raumordnung als konkretisierte Ziele, lassen sich die nachfolgend erörterten Wirkungsbeziehungen ableiten.

Die einzelnen Ziele entsprechen den Grundsätzen der Raumordnung, sie werden in der in § 2 ROG vorgegebenen Reihenfolge erörtert. Die Auswirkungen auf die Ziele 4,10 und 11 sind - wenn überhaupt - nur mittelbarer Natur und werden daher nicht näher diskutiert