Enlargement of scope for municipal action by european subsidy policy

Es besteht kein Zweifel daran, dass die Kommunen von den Folgen der Europäischen Integration vielfältig betroffen sind. So haben z.B. die Wettbewerbsliberalisierungen unmittelbare Konsequenzen für die kommunale Strom-, Energie- oder Wasserversorgung oder die ÖPNV-Dienstleistungen. Auch die Wettbewerbsund Subventionskontrolle der EU schlägt u.a. im Bereich der Wirtschaftsförderung, der Infrastrukturplanung oder bei Grundstücksverkäufen voll auf die kommunale Ebene durch (vgl. Thränhardt 1999, S. 365). Gleichzeitig beklagen die deutschen Kommunen, dass sie die politische Willensbildung der EU nur sehr eingeschränkt beeinflussen können. Zwar sind Kommunalvertreter im Ausschuss der Regionen (AdR) präsent. Allerdings ist der AdR nur ein Beratungsgremium der EU-Kommission und des EU-Parlaments. Er hat eine relativ schwache Position. Darüber hinaus engagieren sich die deutschen Kommunen durch eine ausgeprägte Lobbyarbeit der kommunalen Spitzenverbände (vgl. Nutzenberger 2002, S. 223) oder im Rat der Gemeinden und Regionen Europas. Größere Kommunen und Regionen unterhalten oder planen bereits eigene Europabüros in Brüssel, z. B. Wien, Mailand, die Vertretung der bayrischen Kommunen oder die Region Stuttgart.

Das Verhältnis zwischen deutschen Kommunen und der Europäischen Union war vor etwa zwei Jahren auch Thema im Deutschen Bundestag. Im September 2000 startete die CDU-Fraktion eine Große Anfrage an die Bundesregierung. Darin wurde zunächst darauf verwiesen, dass sich die Europäische Union zu einer Entscheidungsebene entwickelt habe, die neben Ländern und Bund auch wesentliche Bereiche der kommunalen Selbstverwaltung beeinflusse. Im Hinblick auf die Sicherung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie fragte die CDU-Fraktion an: „In welchen Bereichen stärken und in welchen Bereichen belasten Maßnahmen der Europäischen Union das Recht der deutschen Kommunen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich zu regeln?“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/4171, Sept. 2000). Die Bundesregierung verwies in ihrer Antwort vom März 2001 zum einen auf die Möglichkeiten der deutschen Kommunen, durch den Ausschuss der Regionen auf die politische Willensbildung der EU Einfluss zu nehmen. Zum anderen, so die Bundesregierung, zielten die EU- und EG-Rechtsetzungen nicht in erster Linie auf eine Belastung der kommunalen Selbstverwaltungen. Im Gegenteil: „Derartige Vorschriften eröffnen den Kommunen auch erweiterte Spielräume und Rechte. Ausdrücklich gestärkt wird kommunales Selbstverwaltungsrecht vor allem dort, wo Förderprogramme der EG den Kommunen Mittel bereitstellen und diesen dadurch Gestaltungsmöglichkeiten auf örtlicher Ebene eröffnen.“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/5636, März 2001). Die Bundesregierung betont also die neuen Optionen, die sich den Kommunen durch die EU-Politik bieten. Sie geht davon aus, dass den deutschen Kommunen durch die EU-Förder- und Aktionsprogramme erweiterte Handlungsspielräume eröffnet werden.

Es stellt sich damit die Frage, wie deutsche Kommunen diese Gestaltungsmöglichkeiten umsetzen: Inwieweit erweitern EU-Fördermittel tatsächlich die kommunalen Handlungsspielräume? Welche finanziellen, quali- fikatorischen oder institutionellen Potenziale sind auf kommunaler Ebene vorhanden, um EU-Mittel zu akquirieren und den Nutzen von EU-Projekten zu optimieren? Aus der Beantwortung dieser Fragen lassen sich erste Anhaltspunkte ableiten, welche Handlungsstrategien eine „kommunale EU-Politik“ verfolgen müsste und welche Anforderungen an ein solches Politikfeld zu stellen sind.

Es geht um ein zentrales Themenfeld regionalwissenschaftlicher Forschung, nämlich den Stellenwert lokaler Handlungsspielräume bei der Gestaltung internationalisierter Wirtschaftsräume (vgl. Danielzyk, Oßenbrügge 1996, S. 101). Vielfach wird die Auffassung vertreten, dass der kommunalen und regionalen Handlungsebene trotz der wachsenden Dominanz globalisierter Rahmenbedingungen eine wirkungsvolle Bedeutung beigemessen werden muss. Das Globale bzw. die Globalisierung wird zum Handlungshintergrund. Das „Lokale“ bzw. „Regionale“ ist die eigentliche Handlungsebene, auf der die für die Regionalentwicklung bedeutsamen Entscheidungen getroffen werden (vgl. Aschauer 2000, S. 590). Insbesondere die Konzepte und Ansätze zur endogenen Regionalentwicklung unterstreichen die Handlungspotenziale und Gestaltungsspielräume kommunaler und lokaler Akteure und Institutionen (vgl. Butzin 2000, S. 153 ff.; Rösch 2000, S. 163 ff.; Bathelt, Glückler 2000, S. 168 ff.; Foißner 2000, S. 304 ff.). Einen hervorgehobenen Stellenwert messen diese Entwicklungskonzepte dem so- ziokulturellen Potenzial einer Kommune oder Region zu. Dies wird begrifflich und konzeptionell durch regionale Identitäten und kreative Milieus (wahlweise auch „lernende Regionen“) zu erfassen versucht. Diese lokalen Identitäten und Milieus fördern vor allem dann die endogene Entwicklung, wenn sich zwischen Kommunalverwaltung, Unternehmen und Bevölkerung funktionierende Kooperations- und Kommunikationsformen etablieren (vgl. Aschauer 2000, S. 594 ff.). Damit kommt der Netzwerkansatz ins Spiel: Ein intaktes regionales Milieu zeichnet sich dadurch aus, dass die soziokulturellen, die politikbezogenen und die betrieblichen Netzwerke funktionieren (vgl. Rösch 2000, S. 165; Aschauer 2000, S. 593 f.). Die endogenen Entwicklungskonzepte stützen somit die These, dass ein Ausbau von Vernetzungs- und Kommunikationsstrukturen für eine regionale Entwicklung förderlich sind. Interkommunale Leistungsvergleiche liefern ebenfalls Belege dafür, dass in den politisch-strategischen Handlungsfeldern vor allem solche Kommunen erfolgreich sind, die das Zusammenwirken aller Beteiligten in einem Netzwerk am besten zu moderieren und zu organisieren vermögen (vgl. Adamaschek 2001, S. 505). Werden diese Überlegungen und Erkenntnisse mit der Fragestellung der vorliegenden Untersuchung verknüpft, so ist ein geschärfter Blick auf die kommunalen, EU-bezogenen Beratungs- und Unterstützungsnetzwerke zu richten. Dadurch kann möglicherweise ein wesentlicher Beitrag zur Klärung der Frage geleistet werden, inwieweit die EU-Regionalpolitik die kommunalen Handlungsspielräume erweitert.

Die Anforderungen an die kommunale Selbstverwaltung und Selbstverantwortung der Städte und Gemeinden sind in den vergangenen Jahren erheblich gestiegen. Das „neue Steuerungsmodell“ fordert von den Kommunen mehr Effizienz und Effektivität (vgl. Eser 2001, S. 331 f; Stucke, Schöneich 1999, S. 420 ff.; Schnappauf 1999, S. 433 f.). Allerdings stellen Icks und Richter (1999, S. 9) fest, dass deutsche Kommunen das neue Steuerungsmodell unterschiedlich gut implementiert haben. Die Voraussetzungen für ein effektives und effizientes kommunales Handeln differieren in dieser Hinsicht also erheblich. Dies schlägt sich dann auch auf den Wettbewerb um EU-Fördermittel nieder. Schon längst lassen sich Polarisationseffekte beobachten, wonach aktionsfähige, gut verwaltete Kommunen EU-Mittel erhalten, weniger dynamische Kommunen dagegen leer ausgehen (Thränhardt 1999, S. 372 f.). Dieser Prozess wird durch eine EU-Förderpolitik forciert, die sich in den vergangenen Jahren stärker wettbewerbsorientiert entwickelte. Es gibt immer häufiger Fördermodelle, in denen lokale Akteursgruppen um EU-Fördermittel konkurrieren (vgl. Toepel 2000, S. 399).

Durch die veränderten organisatorisch-institutionellen Rahmenbedingungen sowie den wirtschaftlichen Strukturwandel in den 90er Jahren hat auch die kommunale Wirtschaftsförderung und Wirtschaftspolitik einen wesentlichen Wandel ihrer Aufgaben- und Arbeitsfelder erfahren. Neue Aufgaben und Aktivitäten kamen hinzu. Diese rekurrieren auf die Rolle der Wirtschaftsförderung als Vermittler und Moderator, Initiator und Controller von Entwicklungsprojekten sowie Dienstleister für kommunale Unternehmen (vgl. Grabow, Henckel 1999, S. 624). Dementsprechend stehen in vielen Kommunen die Wirtschaftsförderer bei der Akquirierung und Verwaltung von EU-Mitteln oftmals an exponierter Stelle. Vielfach sind sie es, die die EU- Förderprogramme und -richtlinien durchforsten und nach Finanzierungsmöglichkeiten für kommunale Unternehmen oder Projekte suchen. Gleichzeitig informieren und beraten sie in erster Linie kommunale Unternehmen, Existenzgründer oder Unternehmensverbände bzw. wirtschaftsnahe Institutionen über EU- Fördermittel. Insbesondere die EU-Strukturfondspro- gramme (oftmals in Verbindung mit den Förderungen aus der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur), die Gemeinschaftsinitiativen sowie die Innovativen Maßnahmen werden über die kommunalen Wirtschaftsförderungseinrichtungen oder andere öffentliche Dienststellen der Kommunen moderiert und bewirtschaftet.

Das Förderspektrum der Europäischen Union geht allerdings weit über den vorwiegend an ökonomischen Aspekten orientierten Aktionsradius der kommunalen Wirtschaftsförderung hinaus. Eine Reihe von EU-För- derprogrammen zielt zum Beispiel auf Schulen (z. B. die Programme Comenius oder Sokrates), Integration von Minderheiten oder Benachteiligten (im Rahmen von EQUAL, ESF/Ziel 2 oder INTERREG), Forschungsoder Kultureinrichtungen (wie Erasmus, Sokrates oder die Forschungsrahmenprogramme) sowie private bzw. ehrenamtliche Institutionen oder Verbände (beispielsweise in Form lokaler Aktionsgruppen bei LEADER oder INTERREG). Um solche EU-Förderpotenziale ebenfalls für kommunale Akteure und Projektträger verfügbar zu machen, haben einige Kommunen eigene EU-Koordinierungsstellen oder Europateams eingerichtet, die die EU-Fördermöglichkeiten systematisch auswerten, z. B. Frankfurt a. M., Köln, München (vgl. Thömmes, Sailer 2002, S. 54 f.). In vielen Kommunen erfolgt mittlerweile auch ein Outsourcing dieser Aufgaben an private Consultingunternehmen. Auch Transfer- und Koordinierungsstellen an Hochschulen leisten zum Teil solche Dienste. Wenn die Kommunen keine EU-Koordinierungsstellen unterhalten bzw. beauftragen können, müssen sie auf Ansprechpartner bei den Bezirks- oder Landesregierungen zurückgreifen. Darüber hinaus hat die Europäische Union insbesondere im ländlichen Raum europaweit ca. 130 Informationsstellen eingerichtet, die sogenannten Carrefours. Diese sollen Bürger, öffentliche und private Einrichtungen über die EU-Fördermöglichkeiten informieren.

Erweitert die EU-Regionalpolitik kommunale Handlungsspielräume? Die Eingangsfrage der Studie ist für die Stadt Oldenburg relativ klar zu beantworten. Die Stadt Oldenburg war einer der aktiven Projektträger und Projektpartner. Zahlreiche Projekte wurden in kommunaler Verantwortung durchgeführt oder von der Stadt initiiert. Allein für Projekte aus den Bereichen Regionalentwicklung, Unternehmens-, Infrastruktur- und Kulturförderung flössen im Beobachtungszeitraum mehr als 4 Mio. € nach Oldenburg. Mit dieser Finanzspritze konnten Vorhaben realisiert werden, die sonst aus dem kommunalen Haushalt hätten finanziert werden müssen oder gar nicht umgesetzt worden wären. Allerdings waren nicht nur städtische Behörden bei der Akquirierung von EU-Mitteln aktiv. Insbesondere Hochschulen und Forschungseinrichtungen verfügen offenbar über reichhaltige Erfahrungen bei der erfolgreichen Beantragung von Fördermitteln. Auch soziale Akteure und Einrichtungen konnten in größerem Umfang EU-Fördermittel einwerben.

Die Kommune bzw. die Stadt Oldenburg hat im Bereich der kommunalen EU-Politik eine doppelte Funktion: Einerseits beantragt sie selbst EU-Mittel und führt entsprechende Entwicklungsprojekte durch. Dafür muss in der Wirtschaftsförderung oder anderen kommunalen Dienststellen hinreichend qualifiziertes Personal zur Verfügung stehen. Andererseits nimmt sie eine Beratungs- oder Moderatorenfunktion für andere Antragsteller und Informationssuchende ein. Die qualitative Analyse zeigt, dass die Anforderungen an die Beratungsfunktion von Kommunen (oder beratenden Consultingunternehmen) sehr heterogen sind. Viele ökonomische, soziale oder kulturelle Akteure und Aktivitäten in der Kommune wären potenziell förderfähig. Allerdings sind die Kenntnisse und Fähigkeiten im Hinblick auf die EU-Antrags- und EU-Fördermoda- litäten bei den Projektbeteiligten äußerst unterschiedlich. Einige legen eine sehr hohe Routine und Professionalität bei der EU-Mittel-Akquirierung und dem Projektmanagement an den Tag. Dies erfordert von den Beratungsdienstleistern eine entsprechend kompetente, kreative und zielorientierte Beratung und Unterstützung. Andere wiederum erwarten von den kommunalen Beratungsinstitutionen eine intensive Betreuung und zeitliche wie organisatorische Entlastung.

Die empirischen Ergebnisse deuten an einigen Stellen an, dass die EU-Mittelakquirierung und die Projektdurchführung Netzwerke zwischen Projektbeteiligten etablieren und in gewissem Rahmen kreative Milieus (Informationsaustausch, Nutzung von Synergien,…) fördern. Diese Netzwerkstrukturen entstanden insbesondere in solchen EU-Projekten, in denen soziale Einrichtungen (z.B. Vereine, Verbände, karitative Akteure), öffentliche Träger (u. a. Stadt, Bezirksregierung, Hochschulen) oder Qualifizierungsakteure (z.B. Arbeitsamt, Existenzgründungsagenturen, Weiterbildungsträger) miteinander kooperierten. Kontakte von Unternehmen untereinander konnten hingegen kaum etabliert werden. Eine „kommunale EU-Politik“ kann also durchaus auch Netzwerkstrukturen fördern. In einigen Bereichen sind diesbezüglich in Oldenburg sichtbare Erfolge erzielt worden. Der Aufbau von Unternehmensnetzwerken gestaltet sich aber vergleichsweise schwierig.

Abschließend noch einige Überlegungen zu der Frage, inwieweit die Oldenburger Ergebnisse auf andere deutsche Kommunen übertragbar sind: Sicherlich ist es nicht möglich, im Sinne eines Rankings die Stadt Oldenburg und die Effektivität ihrer kommunalen EU- Politik einzuordnen. Es dürfte allerdings deutlich geworden sein, dass ein Engagement in den EU-Förder- programmen die kommunalen Gestaltungsspielräume insbesondere im Bereich der Stadt- und Regionalentwicklung sowie der Wirtschafts- und Kulturförderung erweitert. Auch Qualifizierungs- und Integrationsmaßnahmen können aus EU-Mitteln (ko)finanziert werden und reduzieren somit die kommunalen Sozialausgaben. Betrachtet man die absoluten Größenordnungen der Förderbeträge, so amortisiert sich entsprechend qualifiziertes Personal (z. B. in kommunalen EU-Büros oder EU-Koordinierungsstellen) relativ rasch. Auch die Ergebnisse zu den kommunalen Beratungsdienstleistungen dürften auf andere Kommunen übertragbar sein. Kommunale EU-Beratung muss ein differenziertes und auf sehr unterschiedliche Zielgruppen ausgerichtetes Beratungsangebot bereithalten. Auch damit eröffnen sich die Kommunen wesentliche Gestaltungsspielräume.