1. bookVolume 58 (2000): Issue 1 (January 2000)
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
access type Open Access

Global Localities / Local Worlds

Published Online: 31 Jan 2000
Volume & Issue: Volume 58 (2000) - Issue 1 (January 2000)
Page range: 3 - 12
Journal Details
License
Format
Journal
eISSN
1869-4179
First Published
30 Jan 1936
Publication timeframe
6 times per year
Languages
German, English
Abstract

Is local politics not – or no longer – possible today? Hand in hand with the dissolution of localities as socially integrated communities, there has also been a dissolution of the traditional scope for action. This disintegration is heightened by current processes of socioeconomic and political restructuring. Scope for local action still has to be developed by linking the global and the local, the municipality and the civil society. Regime theory provides valuable assistance in helping us to comprehend this challenge. It shows that through establishing strategic exclusion mechanisms it is possible to co-ordinate productively the actions of a number of different protagonists, even in the absence of formal agreements or social integration.

Gemeinde als „örtliche Gemeinschaft“?

Das Grundgesetz legt mit seinem Verweis auf die „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ nahe, den Zusammenhang von räumlicher Nähe und sozialer Interaktion als gegeben anzunehmen. Bei aller Bedeutung, die unmittelbare menschliche Interaktion (Kopräsenz) hat, ergibt sich Gemeinschaft aber nicht schon allein aus räumlicher Nähe, sondern muss sich in sozial-räumlichen Prozessen konstituieren. Aus der räumlichen Nähe erwächst jedoch zunehmend seltener ein sozialer Tatbestand. Vielmehr leben Menschen, die am selben Ort wohnen, oftmals in sehr verschiedenen Welten mit unterschiedlichen Realitäten.

Siehe hierzu die Schilderung einer Gerichtsverhandlung über die Rechtmäßigkeit von Abholzungen. In: Magnusson, W.: The Search for Political Space. – Toronto 1996, S. 74

Zur Sozialintegration fehlt der alltägliche unmittelbare Kontakt ebenso wie die Abschottung gegenüber äußeren Einflüssen. Eine Untersuchung zum Verhältnis lokaler und globaler Bezüge verweist auf:

die Vielfältigkeit örtlich vermittelter globaler Empfindungen,

die Bedeutung örtlicher Ressourcen für die Verbindung zu globalen Institutionen bzw. Tätigkeiten,

die lokale Wirksamkeit weit entfernter Ereignisse und

die Weiträumigkeit individueller Netzwerke.

Albrow, M.: Auf Reisen jenseits der Heimat. Soziale Landschaften in einer globalen Stadt. In: Beck, U. (Hrsg.): Kinder der Freiheit. (2. Aufl.). – Frankfurt/Main 1997, S. 288–314; vgl. Wellman, B.: The Community Question Revaluated. In: Comparative Urban and Community Research 1988, S. 81–107

Die „Soziosphären“ (sozialen Netzwerke) von am selben Ort lebenden Menschen kommen dabei nur noch teilweise miteinander in Berührung und sind für andere nur noch begrenzt zugänglich bzw. verständlich. Die Menschen nutzen stattdessen Orte in sehr unterschiedlicher Weise und dehnen ihre sozialen Netze in Raum und Zeit sehr verschieden aus. Auf Grund unterschiedlicher Bezugspunkte und -achsen sind gegenseitige Abhängigkeiten zunehmend weniger sichtbar.

Traditionell erwuchs Handlungsfähigkeit fast automatisch aus dem gemeinsamen kulturellen (Erfahrungs-) Horizont. Dieser Automatismus der Sozialintegration ist heute kaum noch verfügbar.

Cox, K. R.: Locality and Community. Some Conceptual Issues. In: European Planning Studies (1998) 6, S. 27 ff.; vgl. die Diskussion um den Begriff der „governance” in: Keil, R.: Globalisierung – Macht – Staat. In: Görg, C.; Roth, R.: Kein Staat zu machen. – Münster 1998, S. 119–138

Vielmehr sind die Individuen gezwungen, aus dem ihnen zur Verfügung stehenden Spektrum von Optionen ihr Leben selbst zu gestalten. Die dabei entstehenden Mehrfach-Identitäten bedürfen neuer Formen der Handlungsfähigkeit. Dies zeigen auch Untersuchungen zur politischen Partizipation:

Strohmeier, K. P.: Alternativen zur politischen Partizipation durch Bürgerbeteiligung an der Aufgabenerfüllung. In: Gabriel, O. W. u.a. (Hrsg.): Neue Formen politischer Partizipation – Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Konrad-Adenauer Stiftung (Hrsg.): Interne Studien Nr. 136. – Sankt Augustin 1997, S. 127–190

Durch die abnehmende örtliche Integration verringert sich die Bereitschaft zur politischen Beteiligung. Versteht man den Wahlakt als Ausdruck der Bestätigung sozialer Zugehörigkeit, dann ist lokalpolitische Apathie die logische Folge der fehlenden lokalen Identifikation. Und dies betrifft die (global orientierte) „neue Mittelklasse“ genauso wie die in ihren Vierteln zunehmend stärker isolierten Armen.

Weil überlokale Bedingungen das lokale Handeln strukturieren, wird zunächst diesem Kontext für die deutsche Situation der 90er Jahre nachgegangen.

Sozio-ökonomische Restrukturierung

Zur Charakterisierung der sozio-ökonomischen Strukturveränderung wird oftmals auf das Stichwort „Globalisierung“ zurückgegriffen. Doch gestaltet sich der damit bezeichnete Sachverhalt komplizierter, als dies bei manch leichtfertiger Verwendung erscheinen mag. Harvey nennt als Entwicklungen, die in den letzten Jahren besondere Aufmerksamkeit erlangt haben,

die Deregulierung des Finanzsektors,

sinkende Kosten bzw. Zeit beim Transport von Gütern, Menschen oder Informationen sowie

die Veränderung der Produktionsorganisation.

Harvey, D.: Justice, Nature and the Geography of Difference. – Cambridge 1996, S. 420 ff.

Da sowohl eine weltweite Zentrierung von Steuerungsfunktion wie eine Dezentralisierung nachgelagerter Tätigkeiten zu beobachten ist, sollte angemessener von einer Veränderung der raum-zeitlichen Organisation der Wirtschaft gesprochen werden. Diese ist Ergebnis des Wettbewerbs fransnationaler Systemführer, die ihre Produktion z.B. mittels „global sourcing“, Produktionsabkommen, Zulieferbeziehungen oder strategischer Allianzen unabhängig von Staatsgrenzen organisieren.

Narr, W.-D.; Schubert, A.: Weltökonomie. Die Misere der Politik. – Frankfurt/Main 1994, S. 39 ff.

Der Schlüssel für den wirtschaftlichen Erfolg liegt in der Verfügung über Basistechnologien und effiziente Organisationsmethoden, mit denen Superprofite realisiert werden können. Transnationaler Geldmarkt und Unternehmen stützen sich dabei gegenseitig. So geraten die Sektoren ohne Superprofite zunehmend unter Druck.

Auch wenn die industrielle Produktion weiterhin ein wichtiges Segment des Arbeitsmarktes darstellt, so wechselt doch die Leitfunktion für die wirtschaftliche Entwicklung zunehmend auf den Dienstleistungssektor:

Sassen, S.: Cities in a World Economy. – Thousand Oaks 1994, S. 100 ff.; vgl. Ronneberger, K.: Zitadellenökonomie und soziale Transformation der Stadt. In: Noller, P. u.a. (Hrsg.): Stadt-Welt. Über die Globalisierung städtischer Milieus. – Frankfurt/Main 1994, S. 183 ff.

Trotz seines begrenzten Anteils sind die dortigen Organisationsstrukturen maßstabsetzend für die übrige Wirtschaft, da sich die schon vorhandenen Branchen in vielen Fällen an sie anpassen. Der Wandel der Produktionskonzepte hin zu flexibler Spezialisierung ist dabei Folge einer Vielzahl von Veränderungen produktiver (Dienstleistungen), konsumtiver (Konsumdifferenzierung), technischer (Computertechnologien) und politischer Art (Flexibilisierung der Kapitalmärkte).

Zugleich müssen Dienstleistungen als Produktionsprozess begriffen werden: Gut bezahlte Stellen für hochqualifizierte Arbeitskräfte und schlecht bezahlte für gering Qualifizierte (wie Putzfrauen, Hausmeister, Dienstboten usw.) bedingen einander, während das Mittelfeld an Bedeutung verliert. Die materielle Veränderung der Ökonomie impliziert daher in der sozialen Dimension eine steigende Ungleichheit:

Sassen, S.: Cities in a World Economy, a.a.O. [siehe Anm. (7)], S. 113 ff.; Narr, W.-D.; Schubert, A.: Weltökonomie, a.a.O., [siehe Anm. (6)], S. 43

Je besser die örtlichen Voraussetzungen für transnationale Netzwerke sind, desto wahrscheinlicher ist auch eine soziale Heterogenisierung, also die Spreizung von Einkommen innerhalb dieses Sektors und im Verhältnis zu anderen. So entsteht ein Patchwork von sozialen Räumen, die trotz geringer räumlicher Distanz hohe soziale Disparitäten aufweisen. Am anschaulichsten bringt dies der Begriff der „vielgeteilten Stadt“ zum Ausdruck.

Krätke, S.: Stadt – Raum – Ökonomie. – Basel 1995, S. 174: Der Begriff von Krätke spielt an auf die „viergeteilte Stadt” von P. Marcuse, der diesen Begriff zunächst mit Bezug auf nordamerikanische Städte entwickelt hatte ; zur deutschen Situation vgl. Ronneberger, K.: Zitadellenökonomie …, a.a.O. [siehe Anm. (7)], S. 191 ff.; vgl. Dangschat, J. S.: Raum als Dimension sozialer Ungleichheit und Ort als Bühne der Lebensstilisierung? In: Schwenk, O. G. (Hrsg.): Lebensstil zwischen Sozialstrukturanalyse und Kulturwissenschaft. – Opladen 1996, S. 99–135

Die Teilung der Gesellschaft wie der Stadt beruht auf Ein- bzw. Ausgrenzungsmechanismen, die nicht allein auf – mittels öffentlicher Interventionen strukturierter – Marktbedingungen beruhen, sondern auch eine kulturelle Dimension besitzen.

Das zentrale Merkmal der sozio-ökonomischen Restrukturierung ist die neue Beziehung von Zentrum und Peripherie: Globalisierung muss als Prozess der Zentralisierung (z.B. zentraler Steuerungsfunktion) und der Dezentralisierung (z.B. nachgelagerter Tätigkeiten) zugleich verstanden werden. Die Zentren gewinnen dabei strategische Bedeutung für die Ordnung von Kapital- und Produktionsprozessen; sie sind die Orte, wo Globalisierung konkrete Formen annimmt. Die sich aus der Dienstleistungsökonomie ergebende Spreizung der sozialen Verhältnisse führt zu einer räumlichen Verzahnung von Zentrum und Peripherie inmitten der Metropolen. Da für Entscheidungen der Kapitaleigner globale Renditeerwartungen immer größere Relevanz gewinnen, entstehen zwischen den Weltstädten oftmals engere Wechselwirkungen als zwischen benachbarten Regionen.

Sassen, S.: Cities in a World Economy, a.a.O. [siehe Anm. (7)], S. 119 ff.

Für die Dimension der Handlungsfähigkeit lässt sich festhalten, dass die sozio-ökonomische Restrukturierung diese stark verändert: Die zunehmend schwindende lokale Handlungsfähigkeit auf der Basis einer sozial integrierten Gemeinschaftlichkeit wird ersetzt durch die Integration in globale soziale wie ökonomische Bezüge, die vor Ort (scheinbar) allenfalls nebeneinander existieren. Die ausgelöste soziale Heterogenisierung macht es schwierig, die unterschiedlichen Welten, in denen sich die Bürger eines Ortes bewegen, aufeinander zu beziehen und so den globalen gemeinsame lokale Handlungsmöglichkeiten gegenüberzustellen. Zumindest ist ungeklärt, auf welcher Basis sich die Handlungsfähigkeit unter diesen Bedingungen hersteilen lässt.

Politische Restrukturierung

Auch im Staat und in dessen Verhältnis zu den Gemeinden sind stetig Restrukturierungsprozesse zu beobachten. Dabei wurden – als langfristiger Trend – die lokalen Handlungsmöglichkeiten in zunehmenden Maße durch den Staat überformt.

Kirby, A.: Power / Resistance. Local Politics and the Chaotic State. – Bloomington, Indianapolis 1993; Häußermann, H.: The Relationships between Local and Federal Government Policy in the Federal Republic of Germany. In: Pickvance, C.; Preteceille, E. (Hrsg.): State Restructuring and Local Power. – London 1991, S. 90–122

Trotz der Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes sind die Gemeinden heute weitgehend in den Staat eingebunden. Dieser bestimmt ihre Handlungskompetenzen („im Rahmen der Gesetze“), kontrolliert ihr Handeln – z.B. durch gerichtliche Überprüfungen im Planungsbereich – und verfügt über einen Großteil der gemeindlichen Finanzen.

Diese zunehmende Integration in den Staat folgt aus dessen Anspruch auf Souveränität. Dass Souveränität – als konkurrenzloses Entscheidungsmonopol des Staates über die Gesellschaft – zum großen Teil ein Mythos ist, wird heute besonders evident: Nach außen innerhalb eines von transnationalen Unternehmen geprägten Weltmarktes fehlt dem Staat die globale Reichweite, die allein die umfassenden Garantien einer Staatsbürgerschaft einlösen könnte. Nach innen verliert der Staat Souveränität, weil die Einflussmöglichkeiten der Politik nicht mehr bis an die Ursachen der gesellschaftlich produzierten Probleme heranreichen. Da die staatliche Verfassung mit den von ihr nur begrenzt regulierbaren sozialen und ökonomischen Verfassungen untrennbar verwoben ist, wird der Souveränitätsanspruch zunehmend utopischer. Versuchte der Staat, diese vielfältige Wirklichkeit unter seine Kontrolle zu bringen, so würde er damit scheitern.

Die in letzter Zeit zu beobachtenden Tendenzen der Regionalisierung widersprechen dieser Entwicklung nicht. Aus der Perspektive der Handlungsfähigkeit ist die Regionalisierung vielmehr als Versuch der Wiederherstellung staatlicher Handlungsfähigkeit mittels Komplexitätsreduktion zu verstehen: Der Staat sichert seine eigene finanzielle wie politische Handlungsfähigkeit durch die Verlagerung von Aufgaben auf nachgeordnete Ebenen. Die Verlagerung der Kompetenzen für schwer lösbare Probleme in die Region – oftmals verbunden mit dem Verbleib der letztendlichen Entscheidungen beim Staat – lassen annehmen, dass solche Reformen vorwiegend einer Vergrößerung des staatlichen Einflusses und dessen Problementlastung dienen.

Vgl. Aigner, B.; Miosga, M.: Stadtregionale Kooperationsstrategien. – Regensburg 1994 zu den Erfahrungen mit der Regionalisierung der Strukturpolitik in Nordrhein-Westfalen

Die These, der staatliche Souveränitätsverlust vernichte die Bedingungen des Politischen (Staatsschwächungsthese), unterschätzt jedoch Lokalstaaten, überschätzt den Staat gegenüber der Zivilgesellschaft und übersieht neue Staaten stadtregionaler Form.

Keil, R.: Globalisierung …, a.a.O. [siehe Anm. (3)]

Die lokale Ebene nimmt eine Schlüsselposition im Globalisierungsprozess ein, weil die Städte Bedeutung als Knoten und Integrationsmechanismen im globalen Netzwerk gewinnen. Da die Flexibilität des Arbeitsmarktes durch die Notwendigkeit der Reproduktion der Arbeitskraft eingeschränkt ist, die Inflexibilität ortsgebundener Investitionen (Infrastruktur, Konsummöglichkeiten) keine abrupten Veränderungen zulässt sowie Unternehmen bei räumlicher Mobilität den Verlust etablierter räumlicher Vorteile (Kontakte usw.) zu befürchten haben, besteht eine gegenseitige Abhängigkeit von Produktion, Konsumtion und räumlichen Strukturen. Zwar ergibt sich daraus selten ein Gleichgewicht, doch entsteht innerhalb des lokalen Raumes eine bessere Abstimmung als außerhalb – z.B. bezogen auf Arbeitskonditionen, Konsumtionsnormen oder soziale Praktiken. Vor Ort werden alltägliche Vorgänge mit globalen Prozessen ebenso in Beziehung gesetzt wie die verschiedenen Welten der dort Wohnenden. Zugleich werden diese Beziehungen in kohärente Strukturen transformiert (Harvey spricht von „strukturierter Kohärenz“).

Gegenseitige Abhängigkeit von Staat und Gemeinde vorausgesetzt, stellt sich die Frage, wie die Gewichte innerhalb der Beziehung verteilt sind. Zugespitzt wurde in den 80er Jahren nach „Kommune als Gegenmacht?“ gefragt: Sind die Gemeinden in der Lage, eine eigenständige, dem Zentralstaat entgegengesetzte Politik zu betreiben? Die Antwort fällt ambivalent aus:

Häußermann, H.: The Relationships …, a.a.O. [siehe Anm. (11)], S. 112 ff. ist pessimistisch; optimistischer: Bullmann, U.: Zur Identität der lokalen Ebene. In: Blanke, B. (Hrsg.): Stadt und Staat – PVS-Sonderheft, Opladen 1991, S. 75 ff.

Einerseits ist die Integration der Gemeinden in den Staat sehr hoch, schränkt die bürgerliche Tradition der kommunalen Selbstverwaltung den Raum (als legitim erachteter) lokaler Politik erheblich ein, sind Unterschiede zwischen Parteien kaum auszumachen und folgt aus mehr lokalem Spielraum nicht zwangsläufig eine alternative Politik. Andererseits bestehen – trotz aller Ernüchterung auch über die kulturellen Grenzen lokaler Politik – Spielräume, die z.B. in unterschiedlichen Reaktionen auf finanzielle Engpässe deutlich werden.

Während also die lokale Handlungsfähigkeit durch die sozio-ökonomische Restrukturierung zunehmend aufgelöst und in globalere Strukturen überführt wird, versucht der Staat seine Handlungsfähigkeit durch Rückzug und Konzentration zu sichern. Dieses Verhalten erzeugt ein Vakuum, das auf der lokalen Ebene gefüllt werden könnte. Zu fragen ist daher: Sind auf lokaler Ebene Formen der Handlungsfähigkeit realisierbar, die eine eigenständige lokale Antwort auf die Prozesse der sozio-ökonomischen wie politischen Restrukturierung zulassen?

Lokale Handlungsfähigkeit als Herausforderung

Durch die sozio-ökonomische Restrukturierung rückt lokale Politik – auch sozialer und ökologischer Art – in den Brennpunkt des Interesses, da die spezifischen örtlichen Bedingungen den Unternehmen keineswegs gleichgültig sind, sondern durch deren globalere Ausrichtung noch zusätzlich pointiert werden. Viele Veränderungen des lokalen Staates sind Reaktionen auf die sozio-ökonomischen und politischen Restrukturierungen wie der Abwälzung staatlicher Finanznöte auf die Gemeinden. Die politischen Akteure stehen jedoch vor dem Dilemma, durch die Komplexität der Probleme und die schwindende Handlungsfähigkeit gleich doppelt überfordert zu werden. Folge ist die allmähliche Aufgabe des Anspruches, für das gesamte Gemeinwesen zu wirken. So zeichnen sich die lokalen Politikprogramme – über ganz Europa hinweg – v.a. aus durch:

Häußermann, H.; Siebel, W.: Neue Formen der Stadt- und Regionalpolitik.In: Archiv für Kommunalwissenschaften, 33 (1994) 1, S. 32–45; Harding, A.: Is There a „New Community Power” and Why Should We Need One? In: International Journal of Urban and Regional Research 20 (1996), S. 646 ff.

Forcierung aktiver lokaler Entwicklungsstrategien im Sinne gesteigerter Interventionstätigkeiten wie veränderter institutioneller Strukturen, um der kulturellen wie ökonomischen Polarisierung innerhalb und zwischen Regionen zu begegnen.

Reduzierung einer ausgleichenden aktiven („fordistischen“) Sozialpolitik zu Gunsten fragmentierterer, sozial ungleicherer Formen: Der interkommunale Wettbewerb zielt auf die Akquisition mobilen Kapitals durch Angebote für den Produktionsbereich und die Aufwertung der Zentren als Standorte des hochwertigen Konsums bzw. Wohnens („Unternehmen Stadt“).

Expansion lokaler Politik durch einen kooperativen Politikstil als Antwort auf Defizite hoheitlichen Handelns: In Zusammenarbeit mit Akteuren wie Unternehmen oder Nachbarschaftsorganisationen versucht die Gemeinde, ihren Einfluss zu sichern. Trotz einer Tendenz zur Dominanz der Ökonomie variieren die Partnerschaften – abhängig von der lokalen politischen Tradition und Machtbalance – sehr stark in ihrer Ansprechbarkeit für spezifische (zivilgesellschaftliche) Interessen.

Die Gemeinden reduzieren ihre Aufgaben, spielen aber in den verbliebenen Bereichen eine aktivere Rolle. Zur Forcierung des Strukturwandels werden Kultur- und Stadtentwicklungspolitik als Bausteine der Wirtschaftsförderung entdeckt und die vorhandenen Mittel für die Aufwertung strategisch bedeutsamer Lagen gebunden. Durch die Orientierung auf Unternehmen und Modernisierungsgewinner verstärken die Städte den Verlust an Integrationskraft – und zwar umso stärker, je mehr sie von der sozialen Heterogenisierung betroffen sind.

Alisch, M.; Dangschat, J. S.: Die solidarische Stadt. – Darmstadt 1993

Wie lässt sich angesichts der Feststellung, dass das lokale politische Handeln Ausdruck komplexer sozialer Beziehungen und nicht durch ökonomische Bedingungen determiniert ist, die zu beobachtende große Einheitlichkeit in der Reaktionsweise vieler Gemeinden erklären? Diese beruht meines Erachtens auf einer doppelten „Souveränitätsfiktion“, nämlich der Annahme einer Souveränität des Lokalen gegenüber globaleren gesellschaftlichen Prozessen einerseits und einer Souveränität der lokalen Politik gegenüber der örtlichen Zivilgesellschaft andererseits.

Die erste Annahme suggeriert ein übermäßig hohes Ausmaß lokaler Autonomie. Externe Restriktionen wie Veränderungsmöglichkeiten werden übersehen, zwischen geographischer Verortung von Akteuren und ihrem Einfluss wird nur unzureichend differenziert. Die zweite Annahme geht davon aus, dass die Politik über hinreichend eigene Ressourcen verfügt, um ihre Entscheidungen einseitig umsetzen zu können. Diese Souveränitätsannahme führt zur Vernachlässigung der Kooperation mit anderen Akteuren bzw. den sich daraus ergebenden Restriktionen. So werden zwar Rückkoppelungseffekte zwischen Politik und Öffentlichkeit ausgemacht, nicht jedoch bei wirtschaftlichen Akteuren in Rechnung gestellt. Auch folgt daraus oftmals eine reaktive politische Haltung, die blind wird für Möglichkeiten, die sich z. B. aus den städtischen Dienstleistungen oder der Ortsgebundenheit von Unternehmen ergeben.

Die Logik einer Ausrichtung an Standortentscheidungen von Unternehmen ist nur dann schlüssig, wenn der Wettbewerb von Firmen vorwiegend auf Anpassungsprozessen bezüglich externer Bedingungen beruht – und nicht auf der Revolutionierung von Produktion bzw. Produkten, siehe: Cox, K. R.: Globalisation, Competition and the Politics of Local Economic Development. In: Urban Studies 32 (1995), S. 213–224; vgl. Swanstrom, T.: Beyond Economism. Urban Political Economy and the Post-modern Challenge. In: Journal of Urban Affairs 15 (1993), S. 59 ff.

Stattdessen nimmt sie ökonomische Entwicklungen hin und zieht sich auf die Verbesserung ihrer sozialen Folgen zurück.

Stadt sollte hingegen als Ort der Interaktion zwischen vielen Bewegungen mit ihren je spezifischen Strukturen wahrgenommen werden.

Vgl. Magnusson, W.: The Search for Political Space, a.a.O. [siehe Anm. (1)]; Harvey, D.: Justice …, a.a.O.[siehe Anm. (5)], S. 30 ff.

Die Aufgabe der lokalen Politik ist die Organisation einer komplexen kollektiven Handlungsfähigkeit, die diese herstellt, ohne deren Ergebnisse eindeutig bestimmen zu können. Erforderlich ist dazu zweierlei:

Eine Politik der Räume muss die Kluft zwischen Lokalem und Globalem überwinden. Sie darf sich dabei nicht einseitig am örtlich, sinnlich Erfahrbaren ausrichten, sondern muss beachten, dass distanziertere sozio-ökonomische Beziehungen oftmals genauso bedeutsam sein können.

Eine Politik des Ortes muss den lokalen Staat mit der örtlichen Wirtschaft und Zivilgesellschaft verknüpfen. Das Engagement der vor Ort lebenden Menschen als Grundstein lokaler Handlungsfähigkeit muss über die Grenzen verschiedener Soziosphären hinweg verbunden werden. Es gilt, Soziosphären aufeinander aufmerksam zu machen und zu verknüpfen.

Der Versuch, diesen Herausforderungen durch Besinnung auf die Region zu begegnen, ist dabei gleichermaßen Lösung wie Teil des Problems. Neben der erwähnten Problematik, dass von Seiten des Staates versucht wird, sich von der eigenen Handlungsunfähigkeit durch Verlagerung nach unten in die Region zu entlasten, ist zu bedenken, dass die Region als Bezugsebene zwar einigen, regional orientierten Akteuren entspricht, sie aber gerade die Beteiligungsmöglichkeiten für Benachteiligte erschwert, weil diesen der unmittelbare Bezug zu ihrer Lebenswelt durch die größere Abstraktion abhanden kommt. Zudem bleiben vorhandene Potenziale wie die Identifikation mit der Gemeinde ungenutzt. Des Weiteren verfügen die Gemeinden über die Gewährung von Baurechten, die Bereitstellung von Infrastruktureinrichtungen und den Zugriff zu staatlichen (Förder-)Mitteln über Ressourcen, denen auf regionaler Ebene nichts Vergleichbares gegenüber steht. Schließlich wäre es falsch, darauf zu spekulieren, dass sich die Souveränitätsfiktion im Wege einer Maßstabsvergrößerung rehabilitieren ließe.

Die Besinnung auf die Region kann jedoch helfen, sich von der Souveränitätsfiktion zu lösen und sich der Aufgabe, Handlungsstrukturen erst entwickeln zu müssen, bewusst zu werden, da auf dieser Ebene ein zentraler, starker Akteur ohnehin fehlt. Wichtig ist allerdings, diese Strukturen nicht nach außen abzuschließen – sowohl räumlich wie auch bezogen auf Akteure z. B. aus dem zivilgesellschaftlichen Spektrum. Der Hoffnung, auf regionaler Ebene eine gleichermaßen offene wie handlungsfähige Struktur entwickeln zu können, wird durch den Spagat zwischen Beteiligung aller die Regionalentwicklung beeinflussenden Kräfte einerseits und demokratischer Legitimation andererseits eine enge Grenze gesetzt. Zudem ist offen, mit welchen Anreizen Akteure wie z.B. international operierende Unternehmen, die über Zweigwerke oder Beteiligungen die Arbeitsmarktstruktur vor Ort wesentlich bestimmen, überhaupt zu motivieren sind, sich in regionale Handlungsstrukturen einzubinden. Bis dato sind die Anreize sehr gering; inwieweit sich in den – eher regional ausgerichteten – Aufgabenfeldern Verkehr, Flächenmanagement und Infrastrukturförderung eine Relevanz der regionalen Ebene entwickeln ließe, ist offen und durchaus skeptisch zu beurteilen.

Wenn neue – kooperative – Strukturen lokaler Handlungsfähigkeit gesucht und realisiert werden sollen, ist es jedenfalls erforderlich, zu fragen, welche Rahmenbedingungen und Eigendynamiken hierbei zu beachten sind. Die im Folgenden diskutierte Theorie lokaler Regime kann meines Erachtens wertvolle Hilfestellungen für diese Fragestellung bieten.

Komplexe Handlungsfähigkeit: Die Perspektive der Regime-Theorie

Die Theorie lokaler Regime (urban regime theory) geht von der Annahme aus, dass statt eines Souveräns verschiedene Akteure durch aufeinander bezogenes Handeln Strukturen kollektiven Handelns konstituieren.

Stone, C. N.: Urban Regimes and the Capacity to Govern. A Political Economy Approach. In: Journal of Urban Affairs 15 (1993), S. 1–28; vgl. Harding, A.: Is There a “New Community Power”? a.a.O. [siehe Anm. (15)]

Auf Grund der Unterteilung zwischen einem auf öffentlichen Wahlen beruhenden politischen System und einer weitgehend privatwirtschaftlichen Organisation der Ökonomie können weder Staat noch Ökonomie ihre Vorhaben einseitig („souverän“) umsetzen.

Ansatzpunkt der Regime-Theorie ist der Prozess der zivilen Kooperation, also der Verbindung von politischen und ökonomischen Akteuren mit dem Ziel, öffentliche Entscheidungen zu treffen. Lokale Regime sind insofern zweckgerichtet hergestellte Kunstwerke, mit deren Hilfe die Verfügbarkeit der benötigten Ressourcen sicherzustellen ist wie externe Restriktionen entsprechend der eigenen Ziele zu modifizieren sind. Die Ergebnisse sind davon abhängig, welche Akteure kooperieren, über welche Ressourcen diese verfügen und wie ihre Beziehungen untereinander strukturiert sind. Dabei tragen die Beteiligten in ungleicher Weise zum gemeinsamen Ziel bei: Über je mehr Ressourcen ein Akteur verfügt, desto eher kann er anderen Akteuren Anreize bieten, seine Ziele zu unterstützen. Ressourcen, die benötigt werden, können dabei vielfältiger (nicht allein materieller) Art sein.

Mittels einer Struktur kollektiven Handels wird es möglich, dass verschiedene Akteure ihre Ressourcen zu einem gemeinsamen Ziel einbringen. Macht ist insofern keine Macht über etwas, sondern um etwas zu erreichen (Produktionsmodell der Macht). Ist die Fähigkeit zu gemeinsamem Handeln einmal hergestellt, ist sie auf Grund sinkender Transaktionskosten (z.B. Vertrauen) und der Generierung von zusätzlichem Nutzen in gemeinsam verwirklichten Projekten leichter stabilisierbar. Zum zentralen Moment der Entscheidungsfindung wird deshalb das Ziel des Koalitionserhalts. Handlungsfähigkeit entsteht allerdings weder aus einer parlamentarischen Mehrheit, noch ist sie durch den Einsatz von Zwangsmitteln zu erreichen (der immer auf begrenzte Situationen beschränkt bleiben muss), noch dürfte eine gemeinsame Zielsetzung als Motivation von Dauer sein.

Der Schlüssel dazu liegt in den so genannten Nicht-Entscheidungen (Non Decision-Making)

Diese werden auch als zweites Gesicht der Macht bezeichnet - und so in Beziehung gesetzt zu manifesten Konflikten und systemischer Macht im Sinne institutioneller Filter als den beiden anderen Gesichtern, vgl. Dyrberg, T. B.: The Circular Structure of Power. Politics, Identity, Community. – London 1997

: Diese strategischen Ausschlussmechanismen sind vorwiegend kommunikative Strategien mit wenig Verbindung zu Projektentscheidungen, die versuchen, manifeste Konflikte zu verhindern – z. B. durch die Formung von Meinungen über die Durchführbarkeit von Maßnahmen, durch die Formierung öffentlich-privater und privatprivater Arrangements sowie durch soziale Kontakte. Macht ist dabei die Fähigkeit, Strukturen zu entwickeln, die auf Dauer vorteilhafte Entscheidungen produzieren, auch wenn in Einzelfällen eine Niederlage hinzunehmen ist. Es kommt also weniger auf spektakuläre Einzelentscheidungen an, sondern darauf, zu beeinflussen, welche Themen wie problematisiert werden (agenda setting).

Eine Politik der Nicht-Entscheidungen ist keineswegs „politics without policy“; sie beinhaltet nur keine explizite Politikrichtlinie, sondern zielt auf eine freiwillige und sich selbst verstärkende – weil unbewusste – Selbstbeschränkung der Handelnden. Im Gegensatz zu einem echten Konsens ist es keine Nicht-Intervention, da es notwendig ist, durch Handlungen eine bestimmte Perspektive zu verankern und zu stabilisieren. Auf Grund ihres gleichermaßen beschränkenden wie ermöglichenden Charakters liegt den so entwickelten Strukturen eine Interessen-Asymmetrie (Strukturierung) zu Grunde, die nicht offensichtlich zu Tage tritt, aber die Handlungskoordination der beteiligten Akteure fördert.

Giddens, A.: Konstitution der Gesellschaft. (3. Aufl.) – Frankfurt/Main 1995

Dies liegt daran, dass soziale Ungleichheiten im Sinne einer unterschiedlichen Verfügungsmacht über Ressourcen sich in den Mustern politischer Aktivität widerspiegeln: Wohlhabendere sind auf Grund ihrer größeren Ressourcenverfügbarkeit eher in der Lage, Einfluss weniger projektspezifisch (als Nicht-Entscheidungen) auszuüben, während Personen, die über wenig(er) Ressourcen verfügen, gezwungen sind, diese kurzfristig und für tagesaktuelle Belange einzusetzen. Diese Eigendynamik führt zur beobachtbaren Trägheit eines weiten Teils der Bürgerschaft und der Unfähigkeit Benachteiligter, die Strukturierung zu ihren Gunsten zu verändern.

Gleichwohl wäre es falsch, ein statisches Bild zu zeichnen. Auf Grund der menschlichen Fähigkeit, formale Veränderungen zu absorbieren, ist die Entdeckung neuer kollektiver Fähigkeiten (Beziehungsmodelle, Denkweisen) Grundlage jeder Veränderung. Eine Eliminierung von Macht würde im Gegensatz dazu nur die Vernichtung eben jener Strukturen bedeuten, außerhalb derer die Akteure keine Handlungsfähigkeit besitzen.

Wenn es um die Aufrechterhaltung der Kooperation – prozesse und die Integration lokaler Regime geht, nehmen Diskurse eine Schlüsselfunktion ein: In den Nicht-Entscheidungen verlagert sich das politische Handeln von der Ebene der operativen Politik in die Gestaltung von Diskursen. Diese sind – als Ensemble von Ideen, Konzepten und Kategorien, durch die Phänomene Bedeutung erlangen – entscheidend für die Bestimmung des Handlungszusammenhangs: Durch ihre Brille nehmen wir Probleme wahr, schreiben Fakten Sinn zu, definieren wir Situationen („die Wirklichkeit“) und entwickeln Lösungen, die wiederum die Denkprozesse und Handlungen anderer Akteure strukturieren. Die Betrachtung von Diskurskoalitionen ermöglicht es dabei, die Strukturen gemeinsamen Handelns und deren Reproduktion besser zu verstehen.

Vgl. Hajer, M. A.: Discourse Coalitions and the Institutionalization of Practice. In: Fischer, F.; Forester, J. (Hrsg.): The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. – Durham, London 1993, S. 43–76, der den britischen Diskurs über den „sauren Regen” analysiert; über den Globalisierungsdiskurs: Keil, R.: Globalisierung …, a.a.O. [siehe Anm. (3)]

Diskurskoalitionen entwickeln kohärente Geschichten für zu deutende Probleme (story lines). Um deren Reproduktion zu sichern, ist es allerdings erforderlich, den Diskurs auch institutionell zu verankern und in konkrete Politik zu übersetzen.

Die Definition des Gemeinwohls dient dabei als Integrations- und Legitimationsmoment.

Dyrberg, T. B.: The Circular Structure of Power, a.a.O. [siehe Anm. (20)]; Harvey, D.: Justice …, a.a.O. [siehe Anm. (5)]

Der Begriff bedarf zu seiner Bestimmung stets der Konkretisierung – und damit der Eingrenzung. Wie aber bzw. durch wen wird das Gemeinwohl bestimmt? Statt als Aggregation von Einzelinteressen oder prozedurale Integration (Legitimation durch Verfahren) stellt sich das Gemeinwohl vielmehr als über-individueller Referenzpunkt in der Kommunikation zwischen politisch Handelnden dar. Es beruht nicht auf geteilten Werten; als Verhandlungsergebnis des lokalen Diskurses konstituiert es den politischen Raum, also die als zulässig erachteten Themen. Lokale Regime versuchen zwar, das Gemeinwohl in ihrem Sinne zu definieren und objektiv erscheinen zu lassen (Hegemonie). Da jede Konkretisierung des Gemeinwohls in prinzipiellen Widerspruch zu den von ihm verkörperten universellen Werten (Einschluss, Hierarchiefreiheit, Unparteilichkeit) gerät, haben alle Menschen als reflexiv Handelnde jedoch eine Chance, den hegemonialen Diskurs durch Thematisierung der Parteilichkeit zu modifizieren.

Keil, R.: Globalisierung …, a.a.O. [siehe Anm. (3)]

Welche Hinweise bietet die Regime-Theorie zur Frage der Herstellung lokaler Handlungsfähigkeit?

Kooperation ist ein notwendiger Prozess: Gemeinde und private Akteure sind aufeinander angewiesen. Dabei werden v.a. diejenigen Vorhaben realisiert, die für alle Beteiligten Vorteile versprechen. Durch wiederholte Kooperation entsteht ein Verständnis gegenseitiger Abhängigkeit, das dann die Präferenzen der Beteiligten mit formt.

Nicht-Entscheidungen, also strategische Ausschlussmechanismen ohne unmittelbaren Projektbezug, entfalten über die Formung der Wahrnehmung mittelfristige und folgenreiche Wirkungen auf die Realisierbarkeit von Vorhaben und helfen lokalen Regimen, die Interessen der beteiligten Akteure aufeinander auszurichten wie sich nach außen abzugrenzen.

Diskurse nehmen dabei eine Schlüsselstellung ein. Durch die Entwicklung von „story lines“ schaffen sie Handlungszusammenhänge. Gelingt es, Diskurse institutionell zu verankern, strukturieren sie das Denken und schränken so die Zahl der diskutierten Lösungen ein.

Das Gemeinwohl dient als Referenzpunkt der politischen Kommunikation. Es stellt deren Verhandlungsergebnis dar und konstituiert so den politischen Raum. Auf Grund des immanenten Widerspruchs zwischen seinem Universalanspruch und seiner stets ausgrenzenden Konkretisierung kann das Gemeinwohl als Ansatz zur Kritik der Regime-Politik und zur Entwicklung inklusiverer Handlungsfähigkeiten genutzt werden.

Fazit: Lokale Handlungsfähigkeit entwickeln

Orte können in modernen Gesellschaften nicht mehr als sozial integrierte Gemeinschaft aufgefasst werden, da eine materiell-räumliche Entgrenzung der sozialen Interaktionen stattgefunden hat. Mit der fehlenden lebensweltlichen Verknüpfung der an einem Ort Lebenden schwinden die traditionellen Wege der Herstellung von Handlungsfähigkeit einer sozial integrierten Gemeinschaft. Diese Entwicklung wird durch die derzeitige sozio-ökonomische Restrukturierung zusätzlich beschleunigt. Die sozial heterogenisierte „vielgeteilte Stadt“ basiert auf globaleren und mittelbareren (weniger sinnlich erfahrbaren) Integrationsmechanismen. Auch führt die politische Restrukturierung mit der Tendenz der Regionalisierung nicht zwangsläufig zu einer gestiegenen Handlungsfähigkeit der lokalen Ebene. Sie dient oftmals der Wiederherstellung der staatlichen Handlungsfähigkeit, die mit Hilfe der Auslagerung „unlösbarer“ Probleme den schleichenden Souveränitätsverlust gegenüber der Ökonomie abzuwenden versucht. Zugleich entsteht aber ein Vakuum, das auch von lokaler Ebene aus genutzt werden kann, wenn es gelingt, selbst handlungsfähig zu werden.

Folge dieser Restrukturierungsprozesse ist, dass Zahl und Ausmaß der Widersprüche zwischen verschiedenen Interessen kleinräumig erheblich zunehmen, während Ausgleich und Vermittlung zwischen diesen Interessen schwieriger, aber auch nötiger denn je zuvor sind. Da kaum noch auf allseits anerkannte kulturelle Konventionen einer sozial integrierten Gemeinschaft zurückgegriffen werden kann, müssen Handlungsstrukturen erst hergestellt werden, die eine Privilegierung des Globalen ebenso vermeiden wie die Idealisierung des Lokalen. Statt einer zunehmend weniger eindeutigen Zuordnung von Akteuren entlang der Linie örtlich / überörtlich, kommt es v.a. darauf an, Bezüge zu entwickeln, die der notwendigen komplexen Handlungsfähigkeit entsprechen. Bedenkt man die „Stärke schwacher Bindungen“

Granovetter, M.: The Strength of Weak Ties. A Network Theory Revisited. In: Marsden, P. V.; Lin, N. (Hrsg.): Social Structure and Network Analysis. – Beverly Hills 1982, S. 105–130

, dann ist – statt der engen Bindung weniger Akteure – ein Netzwerk zu entwickeln, das einen schnellen Austausch von Informationen (und anderen Ressourcen) über verschiedene Soziosphären hinweg zulässt. Dies wird den komplexen Anforderungen an Handlungsfähigkeit eher gerecht als starre Koalitionen, die auf neue Umfeldbedingungen nur in den wenigsten Fällen angemessen reagieren können. Allerdings stellt es auch eine besondere Herausforderung an die Kooperationsfähigkeit dar, da die geringere Ausschlusswirkung die Kooperationsgewinne verringert.

Die Regime-Theorie kann für die Entwicklung lokaler Handlungsfähigkeit wertvolle Hilfestellungen liefern, indem sie Kooperationsnotwendigkeiten und sich daraus entwickelnde Bedingungen transparenter macht. Allerdings darf die Kooperation weder normativ überhöht werden, noch sollte – angesichts der „Stärke schwacher Bindungen“ – auf einen zu engen Kreis zu fester Kooperationsbeziehungen gesetzt werden. Die größere Chance zur Entwicklung lokaler Handlungsfähigkeit liegt in der Dimension der Nicht-Entscheidungen, insbesondere in Diskursen. Hier wäre bei der Entwicklung lokaler Handlungsfähigkeit anzusetzen, und zwar durch die Frage, wie die verschiedenen Akteure unter Berücksichtigung der örtlichen politischen Tradition in ihrem Handeln sinnvoll aufeinander bezogen werden können. Die Entwicklung eines solchen ortsbezogenen Diskurses steht freilich jeder politischen Zielsetzung offen – inklusiv oder exklusiv, links oder rechts, ökonomisch oder zivilgesellschaftlich, der Kirchturmpolitik wie der Offenheit und Toleranz. Aus diesem Grunde kommt dem Gemeinwohl als herrschaftsfreiem Raum eine grundlegende Bedeutung zu. Durch den Zwang, in Bezug auf die jeweilige Zielsetzung das Gemeinwohl bestimmen – und damit andere Möglichkeiten ausschließen – zu müssen, besteht die Chance, solch eine Politik aus der Perspektive des / der Ausgegrenzten in Frage zu stellen und dann inklusivere Diskurse zu formulieren. Das ist kein Königsweg. Gleichwohl: Die sozialen Beziehungen in ihrer Komplexität können nicht einfach beiseite gelassen bzw. geschaffen werden, um souverän entscheiden zu können.

Welche Rolle kann nun die Raumplanung in diesem Prozess der Entwicklung lokaler Handlungsfähigkeit spielen? Bedenkt man ihre Beschäftigung mit dem Gemeinwohl, ihre räumliche Bezogenheit und ihre Aufgabe, eine Vielzahl unterschiedlicher Perspektiven zu vereinen, so scheint sie für diese Aufgabe prädestiniert. Bilanziert man hingegen ihre enge Bindung an die politischen Strukturen (und damit an die lokalen Machtverhältnisse) sowie ihren Hang zu souveränen, d.h. einsamen, Entscheidungen, so erscheint die Tradition und das Selbstverständnis der Planung gleichermaßen als Chance wie als Hypothek.

Es ist wohl hilfreicher, anders zu fragen; nämlich: Wie müsste eine Planung aussehen, die sich die Entwicklung einer komplexen lokalen Handlungsfähigkeit zum Ziel setzt? Vier wesentliche Bausteine sind hier aus meiner Sicht zu nennen:

Anreize für gemeinsame Auseinandersetzungen schaffen:

Nur, wenn die Planung eigene Ressourcen anzubieten hat, sind auch andere wichtige Akteure gesprächsbereit. Andernfalls wird der – wenn überhaupt – nur widerwillig in Kauf genommene Aufwand für den öffentlichen Diskurs schnell als Belastung empfunden, statt Engagement zu stimulieren. Um die planerische Ressource „Verbindlichkeit“ einbringen zu können, ist es aber erforderlich, dass verbindliche Entscheidungen in gewissem Maße verhandelbar sind. Dies ist derzeit nur sehr eingeschränkt möglich: In der Regionalplanung ist – auf Grund der kommunalen Planungshoheit – kaum Verbindlichkeit zu erzielen. Der gemeindlichen Planungsfreiheit sind jedoch enge Grenzen gesetzt: sowohl durch die (- jedenfalls in Nordrhein-Westfalen – sehr engen) Vorgaben der Regionalplanung wie durch die Bindung an Gesetze und aus ihnen erwachsende Rechtsansprüche. Zudem entbindet die Konfliktbewältigung auf hoheitlichem Wege alle anderen Akteure von der Mitverantwortung und fördert bei diesen Individual- statt Gemeinwohlorientierung; eine Konfrontation mit Personen aus anderen Soziosphären erscheint den Akteuren dann schnell als (überflüssiger) Luxus.

Externe Impulse institutionalisieren:

Anstöße, über gemeinsame Aufgaben – neu – nachzudenken, kommen oftmals von außen. Deshalb ist es erforderlich, externe Impulse zu institutionalisieren. Nur eine große Vielfalt von Perspektiven zur lokalen Entwicklung wird dazu führen, eine enge Kirchturmperspektive zu verlassen. Neben der Notwendigkeit, über den Tellerrand der Planungsprofession hinauszublicken, gilt es insbesondere solche Akteure einzubeziehen, die zwar die regionale Entwicklung maßgeblich prägen, aber vor Ort kaum präsent sind. Hier könnten z. B. Workshops, Veranstaltungsreihen und Expertengespräche wesentliche Impulse liefern.

Projekte zur kurzfristigen Mobilisierung und zur Initiierung von Diskursen nutzen:

Projekte erfreuen sich deshalb großer Beliebtheit, weil sie in der Regel materielle Ressourcen mobilisieren können (z. B. Fördermittel des Landes) und weil der von Einzelnen erforderliche Ressourceneinsatz überschaubar bleibt. Unter anderem in den Bereichen regionaler Strukturpolitik (bezogen auf Infrastruktur im weitesten Sinne) bzw. Kulturpolitik ergeben sich Möglichkeiten, einige wichtige Akteure überhaupt einmal an einen Tisch zu bringen. Auch Benachteiligte lassen sich auf Grund der besseren Überschaubarkeit eher für die Mitarbeit gewinnen. Durch geschickte Auswahl des Themenfeldes und der Beteiligten kann es gelingen, einen Diskurs über die Gestaltung der örtlichen Lebensverhältnisse zu initiieren, der auch über das Ende des Projektes hinaus tragfähig bleibt und eine Eigendynamik entwickelt.

Diskurse offen halten:

Es ist dafür Sorge zu tragen, dass alle sich am Diskurs beteiligen können, d.h. diejenigen, die derzeit aus dem Raster herausfallen, müssen „diskursfähig“ gemacht werden. Hier könnten z.B. Kooperationen mit Obdachlosenzeitungen, Zusammenarbeit mit Weiterbildungsangeboten, Stärkung von Initiativen in sozialen Brennpunkten, gezielte Angebote für Jugendliche u.ä. einen Ausgangspunkt bilden, um die Beteiligungsfähigkeit Benachteiligter zu verbessern. Als zweiter Schritt muss dann versucht werden, diese Gruppen in die Entscheidungsprozesse einzubinden.

Diese vier Bausteine zu vertiefen und systematisch auszuarbeiten ist eine Aufgabe, die sich für die Zukunft steift, will die räumliche Planung die Stadt- und Regionalentwicklung nicht nur analysieren und moderieren, sondern tatkräftig mitgestalten. Letztlich wird kein Weg daran vorbeiführen, die – in den letzten Jahren begonnene – allmähliche Ergänzung des hoheitlichen Instrumentariums und Selbstverständnisses um strategische, argumentative und kooperative Dimensionen fortzusetzen.

Recommended articles from Trend MD

Plan your remote conference with Sciendo